(武漢大學(xué) a.法學(xué)院，b.政治學(xué)博士后科研流動(dòng)站，c.黨內(nèi)法規(guī)研究中心，武漢 430072)

近年來(lái)，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)駛?cè)搿翱燔嚨馈?，黨內(nèi)法規(guī)研究逐漸興起，然而大量研究成果嚴(yán)重同質(zhì)化、問題意識(shí)離散的問題比較突出。黨內(nèi)法規(guī)研究除了需要宏大的“意識(shí)流”，當(dāng)前更加迫切需要穩(wěn)健的“理論流”和精細(xì)的“技術(shù)流”，著眼實(shí)踐研究基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)問題，扎實(shí)建構(gòu)理論體系，唯此方能為到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供相適應(yīng)的理論支撐。

本文所指的黨內(nèi)法規(guī)，是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(中發(fā)〔2012〕5號(hào)①，以下稱《制定條例》)規(guī)定的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則等七種用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章，不包含其他黨的制度形式?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(中發(fā)〔1990〕13號(hào)，以下稱《暫行條例》)和《制定條例》施行以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定主體(或稱制定機(jī)關(guān))在規(guī)范上總體明確，即“制定主體特定”[1]，但由于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的任務(wù)繁重，基礎(chǔ)理論研究的供給相對(duì)貧乏，部分工作體制機(jī)制還不十分完備，實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度存在著一些問題有待厘清，個(gè)別問題還較為突出、亟待規(guī)范，本文即就此方面試作論析。需要說(shuō)明的是，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的相關(guān)制度與黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定程序和效力位階等問題密切關(guān)聯(lián)，因而本文的部分探討對(duì)此也會(huì)有所涉及。

一 黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)范意義

(一)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的基本規(guī)范意義

黨內(nèi)法規(guī)的制定是創(chuàng)制黨內(nèi)法規(guī)以及對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修改、廢止、解釋的活動(dòng)，是黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋活動(dòng)的集合概念。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體就是依據(jù)規(guī)定或授權(quán)享有黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋審議批準(zhǔn)權(quán)的黨組織，亦即有權(quán)審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)及其修改、廢止和解釋的黨組織。在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，作為最根本和最高效力的黨內(nèi)法規(guī)的黨章并沒有就黨內(nèi)法規(guī)的制定主體及其權(quán)限等事項(xiàng)作出規(guī)定，而是由《制定條例》較為集中地規(guī)定，另有中央授權(quán)決定明確其他制定主體。具體而言，《制定條例》第二條在闡明黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范意義時(shí)，將制定主體列舉為“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”，在附則第三十四條中又特別規(guī)定“中央軍事委員會(huì)及其總政治部依照本條例的基本精神制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)”。黨章規(guī)定黨的中央軍委組成人員由中央委員會(huì)決定，中央紀(jì)委在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，對(duì)比而言，《制定條例》在表述上將中央紀(jì)委和中央軍委在“黨的中央組織”之外單獨(dú)列明，較《暫行條例》更突出中央紀(jì)委和中央軍委作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的地位。中共中央2016年12月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。2017年5月，中央決定在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)。

據(jù)此，根據(jù)現(xiàn)行《制定條例》和中央授權(quán)決定，黨內(nèi)法規(guī)制定主體在規(guī)范層面包括黨的中央組織、中央紀(jì)委、中央各部門，中央軍委及其總政治部，各省、自治區(qū)、直轄市黨委，受權(quán)試點(diǎn)副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委，分別制定中央黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)檢黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)、軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)②。除此之外的任何黨組織，均不屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體，無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，但可以根據(jù)規(guī)定和中央文件精神制定規(guī)范性文件，作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要補(bǔ)充。

(二)兩個(gè)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的特殊問題

在闡釋基礎(chǔ)規(guī)范后，有兩個(gè)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的特殊問題，有必要在研究具體問題之前先予釋明。

一是黨內(nèi)法規(guī)制定主體與解釋主體之間的關(guān)系。解釋是黨內(nèi)法規(guī)制定的特殊形式。根據(jù)《制定條例》規(guī)定和實(shí)務(wù)運(yùn)作，同一部黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與決定修改或廢止的主體是同一的，而同一部黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與解釋主體卻有相對(duì)分離的情形，但僅限于中央黨內(nèi)法規(guī)?！吨贫l例》第二十九條第一款規(guī)定，“中央黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，由其規(guī)定的解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。本條例施行前發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的，由中央辦公廳請(qǐng)示中央后承辦”，亦即中央黨內(nèi)法規(guī)通常作“授權(quán)解釋”，而在《制定條例》施行前發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的，由中辦請(qǐng)示中央后承辦。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》規(guī)定：“本條例由中央辦公廳會(huì)同中央組織部解釋”；《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“本條例由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋”；《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》規(guī)定：“本條例由中央統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)解釋”。通過對(duì)現(xiàn)已公開發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的受權(quán)解釋主體通常是中央紀(jì)委和黨中央各部門。這些主體同時(shí)也是紀(jì)檢和部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，在其對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)，應(yīng)將其定位為中央黨內(nèi)法規(guī)的受權(quán)解釋主體，而非中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，也非紀(jì)檢和部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。并且，之所以謂之制定主體與解釋主體的“相對(duì)分離”，是因?yàn)楦鶕?jù)中央規(guī)定，受權(quán)解釋主體提出的中央黨內(nèi)法規(guī)解釋草案須事先報(bào)請(qǐng)中央審批，故中央仍然是解釋的實(shí)質(zhì)決定者。同時(shí)，授權(quán)解釋也不意味著中央組織自行解釋權(quán)的放棄。基于其中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的地位，中央組織仍然可以自行解釋，并且可以改變或撤銷受權(quán)主體作出的解釋。此外，根據(jù)《制定條例》第二十九條第二款，以及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》(2015年7月6日印發(fā)，未公開發(fā)布，以下稱《解釋工作規(guī)定》)的規(guī)定，除中央黨內(nèi)法規(guī)之外的其他黨內(nèi)法規(guī)，遵循“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的原則[2]，亦即制定主體與解釋主體必須同一，排除授權(quán)解釋。而實(shí)踐中出現(xiàn)的地方黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)或變相授權(quán)解釋等問題，后文將另作檢視。

二是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布法規(guī)形式的文件時(shí)，參與印發(fā)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的屬性。黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章，以黨組織制定并發(fā)布為常態(tài)，不論由單個(gè)有權(quán)黨組織抑或多個(gè)有權(quán)黨組織制定發(fā)布。在實(shí)踐中，基于體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)相互促進(jìn)的“交替領(lǐng)跑、相互強(qiáng)化”關(guān)系[1]等考量，有權(quán)黨組織與同級(jí)行政機(jī)關(guān)等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)也時(shí)常聯(lián)合發(fā)布法規(guī)形式的文件。在中央層面，如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》(中發(fā)〔2013〕13號(hào))等；中央部委層面，如中辦、國(guó)辦印發(fā)的《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》(廳字〔2016〕6號(hào))和《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(中辦發(fā)〔2016〕71號(hào))，中央組織部、教育部印發(fā)的《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》(中組發(fā)〔2017〕2號(hào))等；地方層面，如河南省委、省政府印發(fā)的《貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則精神的辦法》(豫發(fā)〔2017〕29號(hào))，試點(diǎn)城市福州市委、市政府印發(fā)的《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定(試行)》(榕委發(fā)〔2018〕5號(hào))等。那么，這些黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)法規(guī)形式的文件，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何界定？如果屬于黨內(nèi)法規(guī)，那么參與發(fā)布的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是否就是黨內(nèi)法規(guī)制定主體？考慮以下因素，有助于我們理解這個(gè)問題。

首先，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的此類文件，形式上同時(shí)符合黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)、規(guī)章的名稱、體例和表述規(guī)范等要求，但不同于黨政機(jī)關(guān)其他規(guī)范性文件。當(dāng)然，在實(shí)踐和有關(guān)方面的規(guī)定中，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則也可以作為黨政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的名稱③。然而，中辦法規(guī)局和有權(quán)黨組織的權(quán)威解讀，都將此類文件定位為黨內(nèi)法規(guī)，而非效力位階較低的同級(jí)黨內(nèi)規(guī)范性文件，更非政權(quán)機(jī)關(guān)規(guī)范性法律文件或一般規(guī)范性文件④[3]。此類文件通常采用有權(quán)黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)“通知”的形式發(fā)布，使用有權(quán)黨組織的發(fā)文字號(hào)，沒有以部門或政府命令等形式發(fā)布，也沒有使用國(guó)家機(jī)關(guān)的發(fā)文字號(hào)?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第三十九條“法規(guī)、規(guī)章方面的公文，依照有關(guān)規(guī)定處理”所指的“有關(guān)規(guī)定”，實(shí)際上即指《制定條例》和《立法法》《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等的規(guī)定⑤。對(duì)照行政法規(guī)與規(guī)章發(fā)布程序和形式的規(guī)定可以判斷，此類文件也并不屬于行政法規(guī)和規(guī)章。譬如，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》以“中共中央文件”形式、“中發(fā)”文號(hào)印發(fā)通知發(fā)布，通知中載明該條例“已經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行”，盡管“條例”與行政法規(guī)的法定名稱相重合，該條例也同時(shí)刊載于《國(guó)務(wù)院公報(bào)》⑥，但卻沒有使用“國(guó)務(wù)院令+法規(guī)全文”的行政法規(guī)發(fā)布形式⑦，不符合行政法規(guī)的法定發(fā)布程序和形式，因而性質(zhì)上只應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)甚至文件起草者認(rèn)為，這類文件兼具黨內(nèi)法規(guī)與政權(quán)機(jī)關(guān)規(guī)范性法律文件“雙重屬性”。例如《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》(中紀(jì)發(fā)〔2004〕25號(hào)，現(xiàn)已廢止)由中央紀(jì)委、中央組織部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委和監(jiān)察部合署印發(fā)，起草者就認(rèn)為因?yàn)樵撘?guī)定是四部門聯(lián)合印發(fā)的，所以“既屬于紀(jì)檢條規(guī)⑧，又是行政規(guī)章”[4]。依循前述論證可對(duì)“雙重屬性”的觀點(diǎn)加以反駁，而需要極為審慎地對(duì)待此類認(rèn)識(shí)的原因在于，“雙重屬性”將給此類文件在備案審查、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法甚至可能的司法適用及附帶性審查等領(lǐng)域造成混亂。

此外，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的符合黨內(nèi)法規(guī)體例和發(fā)布形式等要件的文件，也并非毫無(wú)例外地屬于黨內(nèi)法規(guī)，需要進(jìn)行具體分析。例如，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)通知發(fā)布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，在體例和發(fā)布形式上都符合黨內(nèi)法規(guī)的要件，那么是否就屬于黨內(nèi)法規(guī)呢？首先，中央紀(jì)委作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體，與國(guó)家監(jiān)委合署辦公，然而該規(guī)定的制定依據(jù)是《監(jiān)察法》，并非黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，屬于行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)且是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家監(jiān)委的職責(zé)范疇，因而該規(guī)定首先不屬于中央紀(jì)委制定的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件。盡管該規(guī)定第七條、第八條等處有關(guān)于公職人員中的中共黨員黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的時(shí)序安排、輕重相適應(yīng)等規(guī)定，但這屬于與《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)的制度設(shè)計(jì)，并不能因此認(rèn)定該規(guī)定為黨內(nèi)法規(guī)。其次，該規(guī)定以“國(guó)監(jiān)發(fā)”的國(guó)家監(jiān)委發(fā)文字號(hào)印發(fā)，未使用中央紀(jì)委印發(fā)黨內(nèi)法規(guī)等所使用的“中紀(jì)發(fā)”的發(fā)文字號(hào)，鑒于《監(jiān)察法》等現(xiàn)行法律未授權(quán)國(guó)家監(jiān)委可以制定如“監(jiān)察法規(guī)”或“監(jiān)察解釋”等規(guī)范性法律文件，因而該規(guī)定在性質(zhì)上只能認(rèn)定為國(guó)家監(jiān)委的規(guī)范性文件。

明確法規(guī)屬性后，更進(jìn)一步的問題是，參與以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，是否因此屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體？

其一，從制發(fā)動(dòng)因?qū)用婵矗h政機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的情形主要涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、特別是黨管事項(xiàng)，以及黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行的共性要求[5]274，前者如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，后者如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)重在領(lǐng)會(huì)和貫徹黨的主張。

其二，從制發(fā)過程層面看，這類黨內(nèi)法規(guī)通常由有權(quán)黨組織為“牽頭”單位，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合組成起草組，具體起草工作由有權(quán)黨組織法規(guī)工作機(jī)構(gòu)牽頭組織，送審稿報(bào)請(qǐng)有權(quán)黨組織審議批準(zhǔn)，而不是由國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或組成黨政機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議審批。例如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》就由中辦國(guó)辦會(huì)同中紀(jì)委、發(fā)改委等部門組成起草小組，具體起草工作由中辦法規(guī)局牽頭組織實(shí)施，送審稿先后提交中央書記處辦公會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央政治局會(huì)議[6]，最后由中央政治局會(huì)議“審議并同意印發(fā)”[7]，以中共中央、國(guó)務(wù)院合署的“中發(fā)〔2013〕13號(hào)”文件發(fā)布。當(dāng)然，過往部分條例以下位階、聯(lián)合印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)，也會(huì)采用黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人會(huì)簽、有權(quán)黨組織文件與文號(hào)的形式發(fā)布，譬如前述2004年《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》就是由四部門會(huì)簽印發(fā)的，但根據(jù)2012年《制定條例》和中央確定的原則，中央紀(jì)委、中央各部門和地方黨委一般應(yīng)以會(huì)議審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)。實(shí)踐中，中央以下的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文后，通常也只通過黨委系統(tǒng)進(jìn)行備案，不通過政府系統(tǒng)或向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備，審查及“問題件”通過法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制處理⑨。

其三，從實(shí)施過程層面看，有權(quán)黨組織主要負(fù)責(zé)此類黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的統(tǒng)籌與督導(dǎo)，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的定位則是先參與研究擬定，后以轉(zhuǎn)化為本機(jī)關(guān)規(guī)范性文件等形式保證實(shí)施。例如，《制定條例》是較純粹的黨的制度建設(shè)保障法規(guī)，中共中央印發(fā)該條例的“中發(fā)〔2012〕5號(hào)”通知載明，“中央決定對(duì)《暫行條例》進(jìn)行修訂”；中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的“中發(fā)〔2013〕13號(hào)”通知?jiǎng)t載明，“中央決定制定出臺(tái)《條例》”，兩則通知的最后一句措辭幾乎完全一致，即“執(zhí)行《條例》中的重要情況和建議，請(qǐng)及時(shí)報(bào)告中央”⑩。兩相對(duì)比可以推知，通知中的“中央”均指中共中央，應(yīng)不包括作為中央人民政府的國(guó)務(wù)院?！饵h政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》印發(fā)后，由財(cái)政部印發(fā)了《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》(財(cái)行〔2016〕540號(hào))，財(cái)政部、外交部印發(fā)了《因公臨時(shí)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理辦法》(財(cái)行〔2013〕516號(hào))等“配套法規(guī)制度”，以《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》為基礎(chǔ)形成“1+20”的制度框架。此外，部分印發(fā)此類黨內(nèi)法規(guī)的通知會(huì)采用“已經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”，或“已經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，現(xiàn)印發(fā)給你們”，或“已經(jīng)省委、省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”的簡(jiǎn)短表述，但從實(shí)施過程看，黨政機(jī)關(guān)的各自作用依然如前述有所側(cè)重，政權(quán)機(jī)關(guān)重點(diǎn)發(fā)揮保證執(zhí)行的作用，在黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行保障等類型的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中，黨組織的執(zhí)行性作用則更明顯。

其四，從司法實(shí)踐層面看，司法機(jī)關(guān)在有關(guān)政府信息公開的行政訴訟裁判中，多對(duì)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文作不屬“政府信息”的判斷。例如，最高人民法院有關(guān)裁判文書認(rèn)為，“黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定”，以某省委為制定主體并以黨委文號(hào)制發(fā)的“黨政聯(lián)合文件”，“并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息”。盡管根據(jù)案情和法規(guī)權(quán)威釋義，這類裁判及其說(shuō)理值得商榷，但裁判中對(duì)黨組織作為制定主體的認(rèn)定仍是具有參考意義的。

歸結(jié)而言，參與以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合印發(fā)文件形式發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，并不因此成為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。當(dāng)然，實(shí)踐中，部分黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)會(huì)在解釋條款中明確國(guó)務(wù)院組成部門與黨中央部門共同負(fù)責(zé)解釋或共同“商”有關(guān)部門負(fù)責(zé)解釋，如中辦印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》(廳字〔2016〕45號(hào))作為中央黨內(nèi)法規(guī)，其第二十條規(guī)定：“本辦法由國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局商有關(guān)部門負(fù)責(zé)解釋”；有的規(guī)定由國(guó)務(wù)院組成部門“商”黨中央部門進(jìn)行解釋，例如中辦國(guó)辦印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》(廳字〔2018〕13號(hào))作為我國(guó)第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)[8]，第二十八條規(guī)定：“本規(guī)定由應(yīng)急管理部商中共中央組織部解釋”。根據(jù)《制定條例》和《解釋工作規(guī)定》，中央黨內(nèi)法規(guī)如授權(quán)多個(gè)部委進(jìn)行解釋的，牽頭單位應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部委統(tǒng)一作出解釋，不得各自解釋[5]283。那么，對(duì)于上述授權(quán)解釋規(guī)定，是否由相關(guān)的國(guó)務(wù)院組成部門作為牽頭單位統(tǒng)一發(fā)布解釋？發(fā)布解釋的國(guó)務(wù)院組成部門是否因此成為規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)解釋主體？發(fā)布解釋是否使用國(guó)務(wù)院組成部門文件形式和發(fā)文字號(hào)，如何與其他黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式相銜接，與部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件相區(qū)別？如果由受權(quán)解釋主體中的黨中央部門牽頭組織并發(fā)布解釋，似乎就不存在這些問題。由于缺乏相關(guān)文本與實(shí)例，難以支撐更加深入的研究，但這個(gè)問題以及前述黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文相關(guān)疑問的存在，無(wú)疑也表明黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度還需要進(jìn)一步理順。

二 黨內(nèi)法規(guī)制定主體的若干問題

《暫行條例》和《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的劃定總體上是明確的，但對(duì)照兩部條例施行以來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體在規(guī)范和實(shí)踐層面還存在一些問題。

(一)黨的中央組織層面

梳理黨章可以發(fā)現(xiàn)，在“黨的中央組織”一章中，涉及黨的全國(guó)代表大會(huì)和它選舉產(chǎn)生的中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)和中央委員會(huì)總書記，由中央政治局常務(wù)委員會(huì)提名、中央委員會(huì)全體會(huì)議通過的中央書記處，中央委員會(huì)決定組成人員的中央軍事委員會(huì)，這同時(shí)也是權(quán)威部門對(duì)“黨的中央組織”的釋義[9]60。對(duì)照《制定條例》可以發(fā)現(xiàn)，由于將中央紀(jì)委和中央軍委的制定主體地位單獨(dú)列明，結(jié)合第二十二條關(guān)于審議批準(zhǔn)職權(quán)分配的規(guī)定可知，第二條所指的“黨的中央組織”應(yīng)當(dāng)包括黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)、中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)，與黨章所列的“黨的中央組織”有所不同。這里，至少有三個(gè)問題值得探討。

1.黨的全國(guó)代表大會(huì)在黨內(nèi)法規(guī)制定中的地位

黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力?！稌盒袟l例》規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化；黨章的修改，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)?！吨贫l例》條文有所變化，規(guī)定黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)；另在附則中規(guī)定，黨章的修改適用黨章的規(guī)定。

從黨的二大黨章開始，黨章就僅規(guī)定黨章的“修改”，而未就黨章的“制定”作出規(guī)定。一大通過了黨的第一個(gè)綱領(lǐng)，二大制定了第一部正式的黨章。其后，黨章歷經(jīng)多次修改，最近一次即為十九大對(duì)黨章進(jìn)行的修改。二大制定的黨章規(guī)定：“本章程修改之權(quán)，屬全國(guó)代表大會(huì)，解釋之權(quán)屬中央執(zhí)行委員會(huì)”；五大后召開的政治局會(huì)議通過的第三次修正章程決案規(guī)定：“審查與修改黨綱及黨章”是黨的全國(guó)代表大會(huì)的工作；六大修改的黨章則僅有黨的全國(guó)大會(huì)“決定黨的黨綱上的問題”的規(guī)定；七大修改的黨章規(guī)定：“決定和修改黨的綱領(lǐng)與黨章”是黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)；八大修改的黨章規(guī)定：“修改黨章”是黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)；九大、十大、十一大修改的黨章刪除了有關(guān)黨章修改的規(guī)定；十二大以來(lái)歷次修改的黨章，也都規(guī)定“修改黨的章程”是黨的全國(guó)代表大會(huì)的職權(quán)[10]1-5。十二大以后，歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)都以修正案的形式對(duì)黨章進(jìn)行修改，并且在中共中央關(guān)于修改黨章的說(shuō)明文件或黨的全國(guó)代表大會(huì)秘書處關(guān)于黨章修正案的答記者問中，都維持了“現(xiàn)行黨章是十二大……通過的”[10]或“修改制定”[11]42的表述。因此，從原理和黨章發(fā)展歷程層面講，黨的章程是二大制定的，是宣告建黨的重要標(biāo)志；實(shí)現(xiàn)歷史轉(zhuǎn)折后的十二大“通過”或“修改制定”的黨章，應(yīng)當(dāng)理解為對(duì)黨章的“全面修改”；其后歷次黨的全國(guó)代表大會(huì)對(duì)黨章以修正案的形式進(jìn)行修改，都是對(duì)黨章的“修改”或“部分修改”，而非“制定”了新的黨章，因而通?！啊痢链簏h章”的表述并不嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，《制定條例》規(guī)定，涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。因此，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨章的修改主體和部分重大中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。

2.黨的全國(guó)代表會(huì)議是否可以作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體

黨的全國(guó)代表會(huì)議是中央委員會(huì)根據(jù)工作需要召開的不定期的代表會(huì)議。新中國(guó)成立以來(lái)曾召開兩次：第一次于1955年3月召開，通過了《關(guān)于中華人民共和國(guó)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃草案的決議》《關(guān)于高崗、饒漱石反黨聯(lián)盟的決議》和《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》；第二次是1985年9月召開的，審議和通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》，局部調(diào)整了中央委員會(huì)成員。在這兩次黨的全國(guó)代表會(huì)議通過的文件中，1955年《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》規(guī)定了黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)體制等事項(xiàng)，屬于在當(dāng)時(shí)具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)和作用的重要文件，又依當(dāng)時(shí)有效的黨章即七大修改的黨章規(guī)定：“黨的全國(guó)代表會(huì)議所通過的決議及撤換與補(bǔ)選之中央委員及候補(bǔ)中央委員，須經(jīng)中央委員會(huì)批準(zhǔn)后，方能發(fā)生效力。經(jīng)中央委員會(huì)批準(zhǔn)之全國(guó)代表會(huì)議的決議，一切黨的組織，都必須執(zhí)行?！敝醒胗?955年4月召集七屆五中全會(huì)，批準(zhǔn)了全國(guó)代表會(huì)議通過的三項(xiàng)決議，因而中央委員會(huì)是全國(guó)代表會(huì)議通過的決議的最終批準(zhǔn)主體。1987年十三大修改黨章后，除有關(guān)人事調(diào)整職權(quán)外，黨的全國(guó)代表會(huì)議的職權(quán)包括“討論和決定重大問題”，未再有全國(guó)代表會(huì)議所作決議須經(jīng)中央委員會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)定?！稌盒袟l例》與《制定條例》都沒有就黨的全國(guó)代表會(huì)議是否有權(quán)審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。那么，黨的全國(guó)代表會(huì)議無(wú)法明確為規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)制定主體；同理，其他享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委召集的代表會(huì)議，也不能明確為規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

根據(jù)現(xiàn)行黨章第十二條和第二十一條，黨的全國(guó)代表會(huì)議行使“討論和決定重大問題”的職權(quán)，這與黨的全國(guó)代表大會(huì)“討論并決定黨的重大問題”的職權(quán)，以及審議批準(zhǔn)“涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)”的職權(quán)高度重合。同理，有權(quán)地方黨委召集的黨的代表會(huì)議“討論和決定需要及時(shí)解決的重大問題”，也與同級(jí)地方黨的代表大會(huì)“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議”，同級(jí)地方黨委“對(duì)本地區(qū)重大問題作出決策”的職責(zé)高度重合。那么，何以黨的全國(guó)代表大會(huì)和有權(quán)地方黨的代表大會(huì)可以審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)，而職權(quán)高度相似的同級(jí)黨的代表會(huì)議卻未規(guī)定為黨內(nèi)法規(guī)制定主體？因?yàn)辄h的全國(guó)和地方代表會(huì)議不在黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之列？抑或召開黨的代表會(huì)議是同級(jí)黨委議事決策的非常態(tài)、非常規(guī)形式？實(shí)踐中，有權(quán)地方黨委召集的代表會(huì)議，主要任務(wù)是選舉出席上一級(jí)黨的代表大會(huì)的代表，極少安排其他議程。然而，考慮到在兩次黨的全國(guó)代表大會(huì)之間、兩次地方黨的代表大會(huì)之間，確實(shí)存在中央和有權(quán)地方黨委為應(yīng)對(duì)重要事項(xiàng)、特殊事務(wù)或緊急情況制定黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)可能性，因而明確黨的全國(guó)代表會(huì)議和有權(quán)地方黨的代表會(huì)議的黨內(nèi)法規(guī)制定主體資格就是值得研究的，以便為可能發(fā)生的情形預(yù)留制度空間。一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的事例是，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》明確提出重點(diǎn)制定《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》等中央黨內(nèi)法規(guī)，并且列入規(guī)劃的制定項(xiàng)目絕大多數(shù)要在2021年前完成[12]?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》勢(shì)必涉及若干中央組織的產(chǎn)生、組成和職責(zé)等重大事項(xiàng)，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的劃分，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)最為適恰，但考慮召開下一次黨的全國(guó)代表大會(huì)的時(shí)間尚早，而該條例又作為最為重要和最具標(biāo)志意義的黨的組織法規(guī)，制定需求較為迫切，那么，適時(shí)召集黨的全國(guó)代表會(huì)議審議批準(zhǔn)該條例不失為穩(wěn)妥可行的方案。

3.其他中央組織及其成員在黨內(nèi)法規(guī)制定中的作用

黨章規(guī)定，中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)。因此，《制定條例》也明確了中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)的黨內(nèi)法規(guī)制定主體資格。有學(xué)者認(rèn)為，除上述中央組織和中央軍委外，中央委員會(huì)總書記和中央書記處也“負(fù)責(zé)制定黨章、準(zhǔn)則和條例等”[13]79。這種籠統(tǒng)表述值得商榷。黨章規(guī)定，黨的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)和中央委員會(huì)總書記，由中央委員會(huì)全體會(huì)議選舉。中央委員會(huì)總書記必須從中央政治局常務(wù)委員會(huì)委員中產(chǎn)生。十二大全面修改的黨章確立了總書記制，作為黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)組織制度的重要組成部分。總書記作為中央委員會(huì)負(fù)責(zé)人[9]95，負(fù)責(zé)召集中央政治局會(huì)議和中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，并主持中央書記處的工作?！吨贫l例》規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)除由中央全會(huì)、中央政治局及其常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)外，部分中央黨內(nèi)法規(guī)還可以“按規(guī)定程序報(bào)送批準(zhǔn)”，即報(bào)請(qǐng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志簽批[5]499。根據(jù)中央確定的原則，準(zhǔn)則和條例以外的中央黨內(nèi)法規(guī)一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，因而只有在極少的特殊情況下，可以按照組織原則，以報(bào)請(qǐng)中央領(lǐng)導(dǎo)簽批的形式審批。采用中央組織成員傳批的形式審批，制定主體仍為對(duì)應(yīng)的中央組織；分管領(lǐng)導(dǎo)簽批則源于中央組織的授權(quán)，不宜直接將其個(gè)人視為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

中央書記處是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成部分，自1980年十一屆五中全會(huì)恢復(fù)設(shè)立。十三大將黨章中中央書記處“在中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，處理中央日常工作”的規(guī)定，修改為：“中央書記處是中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)；成員由中央政治局常務(wù)委員會(huì)提名，中央委員會(huì)全體會(huì)議通過?！薄吨贫l例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書記處負(fù)責(zé)；中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，由中辦對(duì)中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委提出的制定建議進(jìn)行匯總，并廣泛征求意見后擬訂，經(jīng)中央書記處辦公會(huì)議討論，報(bào)中央審定；同時(shí)，并未明確賦予中央書記處黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這與《暫行條例》關(guān)于中央書記處職責(zé)的規(guī)定基本相同。中央2015年批準(zhǔn)建立了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議在中央書記處領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要職責(zé)是“研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合性中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作、推動(dòng)已出臺(tái)中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施等”。因此，中央書記處作為中央政治局及其常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定的日常工作，直接領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，主要職責(zé)是研究謀劃、統(tǒng)籌推動(dòng)和協(xié)調(diào)把關(guān)，是中央制定黨內(nèi)法規(guī)的參謀助手，本身并不是黨內(nèi)法規(guī)制定主體。例如，《制定條例》規(guī)定中辦承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，2015年2月，中央書記處辦公會(huì)議首次聽取中辦關(guān)于2015年黨內(nèi)法規(guī)工作計(jì)劃的專題報(bào)告；從2015年起，中央書記處每年聽取中辦報(bào)告上年度全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作情況和下年度工作安排，并作為一項(xiàng)制度正式確立下來(lái)[14]。又如，前述《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》送審稿形成后，在提請(qǐng)中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)前，就是首先提交中央書記處辦公會(huì)議研究討論的。

(二)中央紀(jì)委和中央各部門層面

《制定條例》規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門……就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。”關(guān)于中央紀(jì)委和中央各部門作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定看似明確，但其規(guī)范意義和實(shí)踐中出現(xiàn)的一些情形卻值得研究。

1.中央紀(jì)委及其機(jī)關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)制定中的作用

中央紀(jì)委作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的地位是明確的?！稌盒袟l例》和《制定條例》施行以來(lái)，中央紀(jì)委先后制定了《關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》(中紀(jì)發(fā)〔1991〕5號(hào))、《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定(試行)》(中紀(jì)發(fā)〔2005〕10號(hào))和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》(中紀(jì)發(fā)〔2017〕2號(hào))等許多紀(jì)檢黨內(nèi)法規(guī)；作為牽頭或主要起草單位，協(xié)助中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(中發(fā)〔2003〕17號(hào)，已被修訂)等多部中央黨內(nèi)法規(guī)；此外，作為受權(quán)解釋主體，就《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等中央黨內(nèi)法規(guī)作出解釋，如《非法干預(yù)查處瀆職侵權(quán)違法犯罪案件違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》(中紀(jì)發(fā)〔2012〕22號(hào))等。實(shí)踐中，疑問在于“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)”在黨內(nèi)法規(guī)制定中發(fā)揮何種作用，是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

中央和地方各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，紀(jì)委全體會(huì)議選舉常委會(huì)和書記、副書記。因此，組織結(jié)構(gòu)上，紀(jì)委由委員、常委、副書記和書記組成。各級(jí)紀(jì)委實(shí)行委員會(huì)制組織形式和集體領(lǐng)導(dǎo)工作規(guī)則，但其日常履職依靠上述組成人員是不現(xiàn)實(shí)的，因而需要設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。改革開放后，各級(jí)紀(jì)委恢復(fù)設(shè)立，十二大全面修改的黨章第八章雖名為“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”，但除十九大黨章修正案在該章規(guī)定各級(jí)紀(jì)委是“黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)”外，章內(nèi)各條文均以“紀(jì)律檢查委員會(huì)”指代紀(jì)委。在通常以“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”指代紀(jì)委的同時(shí)，中央文件早期以“紀(jì)檢機(jī)構(gòu)”和“紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)”指代紀(jì)委設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)。1989年7月以后，正式以“紀(jì)委機(jī)關(guān)”指代紀(jì)委內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)。因此，“紀(jì)檢機(jī)關(guān)”與“紀(jì)委機(jī)關(guān)”指向是不同的，前者即指紀(jì)委，后者則是紀(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等的總稱。例如“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)”指中央紀(jì)委內(nèi)設(shè)職能部門等，在國(guó)家監(jiān)委設(shè)立前，中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)設(shè)27個(gè)內(nèi)設(shè)職能部門，另設(shè)9個(gè)直屬單位、47家派駐機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定主體資格，并不是一個(gè)無(wú)事生非的問題。比如“中央紀(jì)委機(jī)關(guān)”或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)印發(fā)或牽頭印發(fā)過一些符合黨內(nèi)法規(guī)形式要件、產(chǎn)生外部效力并可以反復(fù)適用的文件；又如深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前，中央編辦將“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)”列入“黨中央部門機(jī)構(gòu)”[15]。這僅指其編制序列，還是也包括職權(quán)和機(jī)構(gòu)屬性？如果包括，那么中央紀(jì)委機(jī)關(guān)是否就適用“中央各部門”的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限？此外，中央紀(jì)委辦公廳和法規(guī)室還曾就中央黨內(nèi)法規(guī)和紀(jì)檢黨內(nèi)法規(guī)適用問題以“答復(fù)”的形式作出相當(dāng)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范性文件。盡管這有《暫行條例》未就中央黨內(nèi)法規(guī)以外的黨內(nèi)法規(guī)解釋體制作出規(guī)定的原因，但由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作出相當(dāng)于中央黨內(nèi)法規(guī)解釋的文件也并不妥當(dāng)。《制定條例》和《解釋工作規(guī)定》生效后，中央紀(jì)委法規(guī)室通過網(wǎng)站等媒體發(fā)布的“回復(fù)選登”，初衷是宣傳貫徹黨內(nèi)法規(guī)，但一些“回復(fù)”中實(shí)際也包含對(duì)相關(guān)條文、關(guān)聯(lián)適用法規(guī)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的“解釋”。那么，這類“回復(fù)”與正式行文作出的解釋是何關(guān)系？是否會(huì)在各級(jí)黨組織的適用中發(fā)揮正式黨內(nèi)法規(guī)解釋的作用？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，根據(jù)組織原理，不論中央紀(jì)委機(jī)關(guān)還是特定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都不屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)《解釋工作規(guī)定》，中央紀(jì)委也不能將中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的解釋權(quán)向其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“再授權(quán)”，也不得授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)其制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋[5]283，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)解釋的起草等具體工作。

2.“中央各部門”的具體范圍

《制定條例》對(duì)“中央各部門”這類制定主體的概括非常簡(jiǎn)要，所指代的具體部門在實(shí)踐中并不十分明確。在2017年3月《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》(以下稱《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》)施行前黨的各類文件中，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)(構(gòu))、工作機(jī)關(guān)(構(gòu))、工作部門等黨的各類機(jī)構(gòu)概念頻繁交替出現(xiàn)，各種概念之間的邊界與相互關(guān)系不甚清楚，這與《制定條例》“中央各部門”的關(guān)系也不甚明確。根據(jù)前述中央編辦有關(guān)文獻(xiàn)，2018年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前，“黨中央部門機(jī)構(gòu)”分為“黨中央各部門”和“黨中央直屬事業(yè)單位”兩類。“黨中央各部門”包括中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委機(jī)關(guān)、中央政策研究室、中央臺(tái)辦、中央外宣辦、中央財(cái)辦、中央外辦、中央編辦、中直機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委和中央610辦公室等；“黨中央直屬事業(yè)單位”則包括中央黨校、中央文獻(xiàn)研究室、中央黨史研究室等[15]。中央領(lǐng)導(dǎo)也曾把包括中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部和黨中央派出工作機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)等單位稱為“中央各部門”[16]。2018年，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》則采用“黨中央機(jī)構(gòu)”概稱上述部門。

關(guān)于《制定條例》規(guī)定的“中央各部門”，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是對(duì)外行使管理權(quán)的中央職能部門，如中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等[5]169；有學(xué)者贊同前述觀點(diǎn)，并認(rèn)為黨中央成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)等其他機(jī)構(gòu)，依照該條例，不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)[17]217；另有觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)包括所有納入中央直屬機(jī)構(gòu)序列管理的單位，亦即前述中央編辦概稱的“黨中央部門機(jī)構(gòu)”；具有實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者則表示，應(yīng)包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委、中央政策研究室、中央編辦、中直機(jī)關(guān)工委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委等[18]3-4；還有學(xué)者認(rèn)為，中央辦公廳作為履行綜合協(xié)調(diào)職能的部門，不是黨的中央部門黨內(nèi)法規(guī)制定主體，若干中央辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)也不應(yīng)在“中央各部門”之列[19]。

就過往實(shí)踐情況看，除中央辦公廳和中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等部門，不同職責(zé)和組織形式的中央部門也曾制發(fā)過至少符合黨內(nèi)法規(guī)形式要件的文件。例如，委員會(huì)制的職能部門中央政法委印發(fā)的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(中政委〔2015〕10號(hào))。又如中央派出機(jī)構(gòu)，原中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委作為黨中央派出機(jī)構(gòu)，曾印發(fā)《關(guān)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)違紀(jì)案件通報(bào)曝光工作的規(guī)定(試行)》、《中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》、《工委機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部提醒、函詢和誡勉實(shí)施辦法》和《中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委機(jī)關(guān)公文處理工作實(shí)施細(xì)則(試行)》等文件[20]，涉及黨建、紀(jì)檢、組織人事、群團(tuán)、機(jī)關(guān)事務(wù)等方面。再如黨中央設(shè)立的若干決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在2018年黨中央機(jī)構(gòu)改革方案中也多有涉及，包括中央全面深化改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)以及中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)和新設(shè)立的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室等。這些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都以會(huì)議形式審議通過了本機(jī)構(gòu)的工作規(guī)則、辦公室工作細(xì)則等文件。深化黨中央機(jī)構(gòu)改革后的中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議、中央外事工作委員會(huì)第一次會(huì)議和中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議等，也都審議通過了相應(yīng)的委員會(huì)工作規(guī)則等文件。那么，這些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是否屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體，其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是否屬于中央部門，并歸為《制定條例》中的“中央各部門”？此外，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定了中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室設(shè)置，領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其辦公室設(shè)在中央紀(jì)委，領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室曾分別印發(fā)《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則》和《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》等文件[21]。而根據(jù)權(quán)威釋義，巡視工作條例在明確省區(qū)市巡視辦為黨委工作部門的同時(shí)，有意“沒有規(guī)定中央巡視辦為中央工作部門”，并認(rèn)為這“符合黨情國(guó)情和巡視工作實(shí)際”，排除了中央巡視辦作為中央工作部門的屬性。同時(shí)，該領(lǐng)導(dǎo)小組“設(shè)在”中央紀(jì)委。那么，其是否屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體？與此類似而又不同的是，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》第十條規(guī)定，中央成立統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在中央統(tǒng)戰(zhàn)部。那么，統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室還是中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定？

回答這些涉及“中央各部門”的問題，需要結(jié)合《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》有關(guān)規(guī)定和管黨治國(guó)實(shí)際來(lái)思考。根據(jù)《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》，黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳(室)、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)，同時(shí)使用了“中央工作機(jī)關(guān)”的概念。那么，《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》的“中央工作機(jī)關(guān)”是否與《制定條例》的“中央各部門”相重合？如果重合，中央工作機(jī)關(guān)依據(jù)《制定條例》均應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體；如果不重合，又是哪些中央工作機(jī)關(guān)不屬于“中央各部門”？同時(shí)，中央直屬事業(yè)單位作為參照《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》執(zhí)行的單位，又是否屬于“中央各部門”？此外，與前述中央紀(jì)委機(jī)關(guān)的問題相似，委員會(huì)制組織形式的中央工作機(jī)關(guān)特別是職能部門，如中央政法委，其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)屬于“中央政法委”，還是屬于作為其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)總稱的“中央政法委機(jī)關(guān)”，抑或兩者兼具？從這個(gè)方向切入思考，有助于我們逐步厘清“中央各部門”的規(guī)范意義。

首先，《制定條例》所指的“中央各部門”應(yīng)當(dāng)主要是中央工作機(jī)關(guān)。綜合各類文獻(xiàn)的表述或規(guī)定可以明確，通常所指的“中央工作部門”，除中央工作機(jī)關(guān)外，還包括中央直屬事業(yè)單位、設(shè)在中央工作機(jī)關(guān)或者由中央工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)等，這也就是《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第三條第二款設(shè)定參照適用范圍的考慮[22]?？梢姡醒牍ぷ鞑块T并非都是中央工作機(jī)關(guān)，但中央工作機(jī)關(guān)卻都是中央工作部門?；邳h內(nèi)法規(guī)制定的原理，黨內(nèi)法規(guī)制定主體必須能以自己的名義承擔(dān)和履行相應(yīng)職權(quán)，倘若不能獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行決策，自然也就談不上制定黨內(nèi)法規(guī)。中央工作機(jī)關(guān)作為黨中央的落實(shí)決策部署和實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下履行相應(yīng)的職責(zé)，因而可以根據(jù)《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第十一條等規(guī)定，制發(fā)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。設(shè)在中央工作機(jī)關(guān)和由中央工作機(jī)關(guān)管理的機(jī)關(guān)，倘若不能獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行決策，比如其擬定的有關(guān)文件需要報(bào)所在或管理其的中央工作機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也就不具有作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)能。同時(shí)，中央直屬事業(yè)單位主要體現(xiàn)服務(wù)性、知識(shí)性和公益性等特點(diǎn)，并不直接體現(xiàn)職權(quán)性、執(zhí)行性、對(duì)外性和系統(tǒng)領(lǐng)域性等要素，因而一般也不作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

其次，《制定條例》所指的“中央各部門”應(yīng)當(dāng)主要是具有領(lǐng)導(dǎo)或管理職能的中央工作機(jī)關(guān)。所有中央工作機(jī)關(guān)都屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體嗎？似乎也并非絕對(duì)，需要具體分析，主要考量因素是其是否承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)或管理職能。一是中央辦公廳，盡管作為中央的綜合部門，其職責(zé)主要是做好中央決策的落實(shí)、協(xié)調(diào)和保障，除以其文件形式發(fā)布中央黨內(nèi)法規(guī)外，本身還承擔(dān)著保密、機(jī)要密碼和安全警衛(wèi)等管理職責(zé)，因而應(yīng)當(dāng)具有一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注意在發(fā)布方式上與發(fā)布中央黨內(nèi)法規(guī)加以區(qū)別。二是中央職能部門，根據(jù)《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》，是負(fù)責(zé)中央某一方面工作的主管部門，按照規(guī)定行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能，制定相關(guān)政策法規(guī)并組織實(shí)施，職責(zé)明確、權(quán)能完整，并且機(jī)構(gòu)設(shè)置上一般也呈現(xiàn)條塊結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作，因而是最典型的部門黨內(nèi)法規(guī)制定主體。三是中央辦事機(jī)構(gòu)，根據(jù)《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》，一般是中央為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是“協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務(wù)”和“承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)工作”，體現(xiàn)“只辦事不決定”的輔助性和服務(wù)性，因此也不宜作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。然而，根據(jù)規(guī)定，辦事機(jī)構(gòu)“可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)”，“特定的管理職責(zé)”既可能是獨(dú)立的管理職責(zé)，也可能是對(duì)下級(jí)黨委相應(yīng)機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，或二者兼具，一定程度上使其具有“職能部門”和“辦事機(jī)構(gòu)”的雙重權(quán)能，甚或依法兼具行政管理職能，比如中央網(wǎng)信辦。在此情形下，履行特定管理職責(zé)的中央辦事機(jī)構(gòu)，可以作為部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。當(dāng)然，也可按照《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出的“可以由職能部門承擔(dān)的事項(xiàng)歸由職能部門承擔(dān)”的思路，由相應(yīng)的中央職能部門制定黨內(nèi)法規(guī)。四是中央派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，代表中央領(lǐng)導(dǎo)特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)的工作，在中央主要是2018年機(jī)構(gòu)改革后組建的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)。應(yīng)當(dāng)注意，盡管此類工委是中央的“派出機(jī)構(gòu)”，“代表”中央領(lǐng)導(dǎo)特定方面的工作，但這種“授權(quán)”是比較充分的，并非不能以自己名義履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，機(jī)構(gòu)改革后中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)的職責(zé)就包括指導(dǎo)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各級(jí)黨組織實(shí)施對(duì)黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理，領(lǐng)導(dǎo)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門機(jī)關(guān)黨的紀(jì)律檢查工作等方面。因此，將履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé)的中央派出機(jī)構(gòu)也歸為部門黨內(nèi)法規(guī)制定主體為宜，授權(quán)其制定相應(yīng)方面的黨內(nèi)法規(guī)。

若干黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是否作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的問題，需要單獨(dú)分析。在以往中央此類機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中，對(duì)特定方面的工作以“議事協(xié)調(diào)”為主，形成的有關(guān)法規(guī)文件一般通過中央或中央有關(guān)部門文件印發(fā)施行。當(dāng)然，擬制權(quán)與發(fā)布權(quán)的相對(duì)分離，并不能絕對(duì)地否認(rèn)其對(duì)法規(guī)文件的決策權(quán)能。十八大特別是中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，若干議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“升級(jí)”為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，亦即除了傳統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)權(quán)能外，還具備了相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)。由此，考慮賦予這些決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制定主體資格并非沒有道理。但是，這需要與是否賦予其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，否則容易產(chǎn)生職責(zé)交叉或空白。如果賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其制定的黨內(nèi)法規(guī)與中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)效力并不平行，又會(huì)產(chǎn)生如何處理三者之間效力的問題。綜合而言，鑒于黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作[23]，那么其研究擬訂的黨內(nèi)法規(guī)文件，宜由中央政治局及其常委會(huì)作最終的審議批準(zhǔn)，形成中央黨內(nèi)法規(guī)并予印發(fā)，因而可不將黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)明確為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。其辦事機(jī)構(gòu)若依據(jù)規(guī)定履行特定管理職責(zé)的，則仍可賦予其部門黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。此外，中央國(guó)家安全委員會(huì)作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)較為特殊，因《國(guó)家安全法》的確認(rèn)和授權(quán)，使其具備法律地位和法定職責(zé)。所以，該委員會(huì)依據(jù)《國(guó)家安全法》制定的有關(guān)規(guī)范性文件，應(yīng)視為規(guī)范性法律文件；而該委員會(huì)也可研究審議并經(jīng)中央同意制定為國(guó)家安全工作方面的中央黨內(nèi)法規(guī)，如《黨委(黨組)國(guó)家安全責(zé)任制規(guī)定》。

3.深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中涉及的黨內(nèi)法規(guī)制定主體問題

一是機(jī)構(gòu)歸口管理或歸口領(lǐng)導(dǎo)的情形。此次機(jī)構(gòu)改革方案主要涉及的是中央編辦歸口中央組織部管理，國(guó)家民委歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)。前者應(yīng)當(dāng)注意中央編辦作為履行特定管理職責(zé)、具有黨內(nèi)法規(guī)制定主體資格的黨中央辦事機(jī)構(gòu)，歸口同為黨內(nèi)法規(guī)制定主體、但作為黨中央職能部門的中央組織部管理以后，中央編辦是否還繼續(xù)保留黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？若保留，在歸口管理的情況下，如何處理兩個(gè)部門黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系？后者則需要注意在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家民委依法管理民族事務(wù)等工作中，不應(yīng)以中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定的黨內(nèi)法規(guī)代替國(guó)家民委的部門規(guī)章等。

二是黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立和合署辦公的情形。此前黨中央部門層面有中央臺(tái)辦與國(guó)務(wù)院臺(tái)辦、中央網(wǎng)信辦與國(guó)家網(wǎng)信辦，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列，國(guó)務(wù)院新聞辦在中央宣傳部加掛牌子等情形?！豆ぷ鳈C(jī)關(guān)條例(試行)》對(duì)此類機(jī)構(gòu)設(shè)置模式予以確認(rèn)，規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機(jī)關(guān)可以與職責(zé)相近的國(guó)家機(jī)關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。”《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》改革舉措就運(yùn)用了黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的方法，如中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委合署辦公。以及將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版、電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署(國(guó)家版權(quán)局)和國(guó)家電影局的牌子；國(guó)家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)外保留國(guó)家宗教事務(wù)局牌子，不再保留單設(shè)的國(guó)家宗教事務(wù)局；國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)外保留國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子等。這些對(duì)外保留或加掛行政機(jī)構(gòu)牌子，原行政機(jī)構(gòu)并入或職責(zé)劃入黨中央部門形式的機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)屬合并設(shè)立。

又依《工作機(jī)關(guān)條例(試行)》規(guī)定，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。這些中央合并設(shè)立或合署辦公的黨政機(jī)構(gòu)，作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體時(shí)的定位問題就值得關(guān)注。與黨中央部門合并設(shè)立或合署辦公的通常是國(guó)務(wù)院組成部門或其他具有行政管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)，比如中央網(wǎng)信辦作為履行管理職責(zé)的中央辦事機(jī)構(gòu)，可在其職權(quán)內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)；同時(shí)又加掛國(guó)家網(wǎng)信辦的牌子，依據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)和《網(wǎng)絡(luò)安全法》，具備相應(yīng)的行政管理權(quán)，享有制定行政規(guī)章或行政規(guī)范性文件的權(quán)限，如制定了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》(國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室令第1號(hào))等。此次改革后，中央宣傳部即將履行的新聞出版、電影管理職責(zé)在原理上都屬行政職權(quán)范疇。那么，在此類情形下，有關(guān)黨中央工作機(jī)關(guān)應(yīng)以黨中央部門的名義和權(quán)限制定黨內(nèi)法規(guī)，以對(duì)外保留或加掛牌子的行政機(jī)構(gòu)名義行使其原職權(quán)，不能以行政機(jī)構(gòu)名義制定黨內(nèi)法規(guī)，也不能以制定黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件等方式代替行政機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件，否則會(huì)給后續(xù)的行政執(zhí)法以及可能出現(xiàn)的行政復(fù)議、行政訴訟等造成困境。當(dāng)然，這也會(huì)在一定程度上造成黨中央部門履行有關(guān)職責(zé)時(shí)，出現(xiàn)對(duì)外保留或加掛牌子的行政機(jī)構(gòu)名、權(quán)、責(zé)不相統(tǒng)一的問題，有待行政法學(xué)理論研究的跟進(jìn)。

三是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)務(wù)院組成部門的情形。此次機(jī)構(gòu)改革方案中，主要涉及中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組設(shè)在教育部，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是否作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的問題，前文已有闡論。此處的問題是，設(shè)有黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院組成部門，是否能夠作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體？如前文所述，辦事機(jī)構(gòu)體現(xiàn)輔助性和服務(wù)性的特點(diǎn)，若沒有規(guī)定或授予其特定的黨內(nèi)管理職責(zé)，則無(wú)需賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。在此情形中，“辦”與“部”(“署”)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上會(huì)呈現(xiàn)一定程度的融合，“辦”所在的“部”(“署”)已經(jīng)具有相應(yīng)的法定管理職責(zé)，將黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在這些部門的主要考量是加強(qiáng)和優(yōu)化黨中央對(duì)特定工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不是以“辦”替代“部”(“署”)的法定職責(zé)，二者需要以不同的名義和權(quán)限履行相應(yīng)職責(zé)。因此，設(shè)立了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院組成部門，不必一律賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，重點(diǎn)通過法定程序制定所在行政機(jī)關(guān)的部門規(guī)章等方式貫徹中央決策部署。當(dāng)然，如果黨中央另外賦予辦事機(jī)構(gòu)特定的黨內(nèi)管理職責(zé)，有必要制定黨內(nèi)法規(guī)的，也只能以“辦”的名義制定，而不能以“部”(“署”)的名義，不能以黨內(nèi)法規(guī)代替其所在部門規(guī)章等。

(三)軍隊(duì)層面

《暫行條例》規(guī)定：“中央軍委及其總政治部制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)，依照本條例的基本精神進(jìn)行”，這說(shuō)明當(dāng)時(shí)中央軍委及其總政治部是軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體?！吨贫l例》規(guī)定：“中央軍事委員會(huì)及其總政治部依照本條例的基本精神制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)”，再次明確中央軍委及其總政治部為軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。十八大以來(lái)，中央軍委就深化國(guó)防和軍隊(duì)改革作出一系列重要部署。2016年初，中央軍委機(jī)關(guān)由總部制改為多部門制，包括原總政治部在內(nèi)的四個(gè)總部調(diào)整組建為七個(gè)部(廳)、三個(gè)委員會(huì)、五個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，共十五個(gè)職能部門，其中就包括新調(diào)整組建的中央軍委政治工作部。應(yīng)當(dāng)注意到，中央軍委政治工作部的性質(zhì)定位不再是總政治部在四總部體制時(shí)期的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，而是軍委的參謀機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、服務(wù)機(jī)關(guān)，原總政治部負(fù)責(zé)管理軍隊(duì)中黨的工作和政治工作職能，調(diào)整為中央軍委直接負(fù)責(zé)[11]147-149。為此，十九大修改黨章時(shí)，將原規(guī)定“中央軍事委員會(huì)的政治工作機(jī)關(guān)是中國(guó)人民解放軍總政治部，總政治部負(fù)責(zé)管理軍隊(duì)中黨的工作和政治工作。軍隊(duì)中黨的組織體制和機(jī)構(gòu)，由中央軍事委員會(huì)作出規(guī)定”，修改為“中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)軍隊(duì)中黨的工作和政治工作，對(duì)軍隊(duì)中黨的組織體制和機(jī)構(gòu)作出規(guī)定”，將改革舉措以最高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的形式加以確立，以“進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)中央軍委管黨治黨責(zé)任”[11]51。因此，《制定條例》第三十四條關(guān)于中央軍委及其總政治部制定軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，已經(jīng)被作為上位黨內(nèi)法規(guī)的黨章所改變：中央軍委政治工作機(jī)關(guān)不再是黨內(nèi)法規(guī)制定主體，中央軍委成為軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)的唯一制定主體。

特別地，中央軍委作為最高軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，實(shí)行主席負(fù)責(zé)制，與黨的其他中央組織的組織形式和議事規(guī)則明顯不同。參照《軍事立法工作條例》第三十五條，中央軍委制定的軍事法規(guī)草案由中央軍委常務(wù)會(huì)議審議，經(jīng)審議通過后，報(bào)中央軍委主席審批，特殊情況下，中央軍委制定的軍事法規(guī)可以按照其他規(guī)定的程序?qū)徟?，在主席?fù)責(zé)制下，軍委主席在實(shí)體和程序上都屬于法規(guī)的審議批準(zhǔn)主體。

(四)地方黨委層面

《制定條例》關(guān)于地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定較為明確，即省、自治區(qū)、直轄市黨委；中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》和有關(guān)授權(quán)決定，對(duì)授權(quán)試點(diǎn)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體范圍也有較為明確的規(guī)定，即副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委，首批授權(quán)7個(gè)城市黨委試點(diǎn)制定黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)黨的組織結(jié)構(gòu)推導(dǎo)，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)當(dāng)包括有權(quán)地方黨的代表大會(huì)、黨的委員會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。實(shí)踐中，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體層面已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的一些問題也值得關(guān)注。

1.地方黨委負(fù)責(zé)人是否適宜作為本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)主體

根據(jù)《制定條例》，“省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市黨委審議批準(zhǔn)”，并未嚴(yán)格限定省級(jí)黨委必須以黨的代表大會(huì)、全委會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議等形式審議批準(zhǔn)。實(shí)踐中，有省級(jí)黨委在其黨內(nèi)法規(guī)制定工作的制度規(guī)范中，除規(guī)定部分本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)由全委會(huì)和常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)外，還直接規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)可以經(jīng)書記或主要負(fù)責(zé)人等審批。如《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省委員會(huì)黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)則》第二十六條第三項(xiàng)規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由省委發(fā)布的其他省委黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由省委常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，或者按規(guī)定程序報(bào)送省委書記審查批準(zhǔn)”[24]；《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》(內(nèi)黨發(fā)〔2013〕10號(hào))第二十一條規(guī)定：“以自治區(qū)黨委辦公廳文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，按照規(guī)定程序報(bào)送簽批，由自治區(qū)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)”。這種制度設(shè)計(jì)的必要性和合理性是值得斟酌的。

應(yīng)當(dāng)注意到，特定事項(xiàng)之所以不宜以地方黨委規(guī)范性文件的形式予以調(diào)整，而以更具權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性的黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范，就是因?yàn)樘囟ㄊ马?xiàng)對(duì)地方黨的工作具有基礎(chǔ)和重要意義，對(duì)本區(qū)域內(nèi)的黨組織工作、活動(dòng)權(quán)責(zé)和黨員權(quán)益會(huì)產(chǎn)生重要影響。這不能與按規(guī)定程序?qū)徸h批準(zhǔn)的特定中央黨內(nèi)法規(guī)簡(jiǎn)單類比。同時(shí)，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第九條的規(guī)定，“審議通過重要黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件”是地方委員會(huì)以全委會(huì)的方式履行職責(zé)的重要內(nèi)容，而重要性稍低的黨內(nèi)法規(guī)，按照《制定條例》精神和中央確定的原則，也應(yīng)當(dāng)以常委會(huì)會(huì)議的形式審議批準(zhǔn)，不宜由黨委負(fù)責(zé)人審批。況且就目前有權(quán)地方黨委工作的實(shí)際條件和制度機(jī)制而言，為審議黨內(nèi)法規(guī)召集黨委全委會(huì)并不存在現(xiàn)實(shí)困難，常委會(huì)會(huì)議按規(guī)定和工作需要還應(yīng)當(dāng)定期和不定期召開，沒有理由不將本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)提請(qǐng)全委會(huì)或常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)。因此，地方黨委負(fù)責(zé)人個(gè)人作為本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)主體并不妥當(dāng)。

2.有權(quán)地方黨委是否可以“再授權(quán)”

地方黨委等黨組織是否具備黨內(nèi)法規(guī)制定主體的資格，涉及黨的地方組織職權(quán)等重要事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定或中央授權(quán)決定。因此，享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委，是不能徑自向其所屬工作機(jī)關(guān)或下級(jí)地方黨委等黨組織進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的“再授權(quán)”的。在有權(quán)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐中，就出現(xiàn)了此類“再授權(quán)”的情況。

第一類情形是有權(quán)地方黨委直接授權(quán)工作部門等黨組織制定黨內(nèi)法規(guī)?！稌盒袟l例》規(guī)定各省級(jí)黨委為黨內(nèi)法規(guī)制定主體，制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為規(guī)定、辦法、細(xì)則。而遼寧省委1990年12月根據(jù)《暫行條例》制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨遼寧省黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，該文件名稱使用“條例”，首先就違反了《暫行條例》規(guī)定，也與該“條例”中“省委、省紀(jì)律檢查委員會(huì)、省委各部門制定并發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，稱規(guī)定、辦法、細(xì)則”的規(guī)定自相矛盾。最為嚴(yán)重的是，該“條例”還規(guī)定“本條例適用于省委、省紀(jì)律檢查委員會(huì)、省委各部門在其職責(zé)權(quán)限內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)”[25]，亦即將黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)充至省紀(jì)委和省委各部門，實(shí)屬對(duì)《暫行條例》授權(quán)的“再授權(quán)”。

第二類情形是有權(quán)地方黨委授權(quán)或變相授權(quán)所屬工作部門解釋本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)?！吨贫l例》規(guī)定，省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由其自行解釋?！吨贫l例》施行以來(lái)的實(shí)踐中，地方黨內(nèi)法規(guī)存在著解釋權(quán)“再授權(quán)”或變相“再授權(quán)”的情形。例如，遼寧省委《遼寧省黨組織履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施細(xì)則(試行)》(遼委發(fā)〔2016〕4號(hào))第三十條規(guī)定：“本細(xì)則由中共遼寧省委組織部商省紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。”2015年7月《解釋工作規(guī)定》印發(fā)施行，規(guī)定省級(jí)黨委不得授權(quán)部委廳局等單位對(duì)其制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，但是具體解釋工作可以由部委廳局等單位承擔(dān)[5]283，因而一些地方黨內(nèi)法規(guī)的解釋條款通常表述為“本規(guī)定(規(guī)則、辦法、細(xì)則)由省委(自治區(qū)黨委、市委)負(fù)責(zé)解釋，具體工作由××部門承擔(dān)”，或者“本規(guī)定(規(guī)則、辦法、細(xì)則)的具體解釋工作由××部門承擔(dān)”。例如《中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)貫徹落實(shí)〈中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉實(shí)施辦法》(桂發(fā)〔2017〕5號(hào))第二十八條規(guī)定：“本實(shí)施辦法由自治區(qū)黨委負(fù)責(zé)解釋，具體解釋工作由自治區(qū)紀(jì)委商有關(guān)部門承擔(dān)?！薄督魇∝瀼亍粗袊?guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉實(shí)施辦法》(贛發(fā)〔2017〕12號(hào))第三十一條規(guī)定：“本辦法的具體解釋工作由省委辦公廳商省紀(jì)委辦公廳承擔(dān)?！边@里需要注意的問題是，地方黨委工作部門“承擔(dān)具體解釋工作”與本級(jí)黨委“負(fù)責(zé)解釋”是不同性質(zhì)的活動(dòng)，前者屬于黨內(nèi)法規(guī)制定的輔助性、過程性工作，后者則屬于黨內(nèi)法規(guī)制定的核心范疇。因此，地方黨內(nèi)法規(guī)的解釋草案在承辦部門草擬并經(jīng)審核后，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)黨委審議批準(zhǔn)，而不是由承辦部門徑直印發(fā)。有權(quán)地方黨委倘若怠于履行解釋草案的審議批準(zhǔn)職責(zé)，自然就造成了變相“再授權(quán)”的情形。

3.受權(quán)試點(diǎn)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)是否需要報(bào)請(qǐng)省級(jí)黨委批準(zhǔn)

《制定條例》并未就黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)制定問題作出規(guī)定，目前7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)，是中央在《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中提出“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”后，以決定形式進(jìn)行特別授權(quán)的。授權(quán)城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)，其意義在于鼓勵(lì)改革和首創(chuàng)精神，為其他地方和部門乃至中央制定黨內(nèi)法規(guī)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

試點(diǎn)期間，一些受權(quán)城市黨委已經(jīng)在受權(quán)范圍內(nèi)制定了黨內(nèi)法規(guī)。就武漢市的試點(diǎn)情況來(lái)看，市委在獲得中央授權(quán)后，首先形成黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作方案及法規(guī)制定項(xiàng)目報(bào)省委審批，獲得批準(zhǔn)后，即進(jìn)入法規(guī)草案起草階段[26]。經(jīng)各項(xiàng)制定工作程序后，由市委常委會(huì)審議批準(zhǔn)后印發(fā)施行。這里需要考慮的問題是，受權(quán)試點(diǎn)城市黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)市委審議通過后，是否需要報(bào)請(qǐng)上一級(jí)黨委批準(zhǔn)，即報(bào)請(qǐng)所在省、自治區(qū)黨委批準(zhǔn)。基于鼓勵(lì)“先行先試”和審慎試點(diǎn)探索相結(jié)合的考量，為保證黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，在試點(diǎn)城市黨委審議通過本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)后，制度設(shè)計(jì)上可以考慮規(guī)定報(bào)請(qǐng)省級(jí)黨委批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)后再由市委正式發(fā)布施行。這種安排符合黨的組織制度，與國(guó)家立法體制中設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)必須報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的制度安排類似，既與試點(diǎn)城市黨委“有限的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”相適應(yīng)，也更能體現(xiàn)試點(diǎn)工作鼓勵(lì)首創(chuàng)和審慎探索相平衡的原則。雖然各試點(diǎn)城市黨委在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中，其黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)與中辦及所在省級(jí)黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)保持一定程度的溝通，事先消除了一些法規(guī)草案存在的問題，但在市委審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)后，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)黨委批準(zhǔn)，其實(shí)體和程序意義是大不相同的，既促使試點(diǎn)城市黨委嚴(yán)肅對(duì)待制定工作，也能督促省級(jí)黨委切實(shí)履行其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。此外，受權(quán)制定的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，也宜由省級(jí)黨委向中央報(bào)送備案，形成中央授權(quán)與向中央負(fù)責(zé)的閉環(huán)。

三 進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體

毋庸置疑，《暫行條例》和《制定條例》施行以來(lái)，對(duì)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定制度機(jī)制、保證黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量、推動(dòng)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)揮了重要作用。通過上述分析可知，由于各方面因素影響，黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度還存在著一定問題，個(gè)別問題還較為復(fù)雜，處理不善可能滯礙黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的整體效能。針對(duì)這些問題，在今后加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)注意運(yùn)用多種方式加以解決，進(jìn)一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度。

《制定條例》的修訂工作已列入《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》，建議進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度的方向包括但不限于如下方面。其一，進(jìn)一步明確黨章修改的相關(guān)工作程序；考慮規(guī)定黨的全國(guó)代表會(huì)議、有權(quán)地方黨委召集的代表會(huì)議在必要時(shí)可以審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)；考慮在《制定條例》中，或者另以中央黨內(nèi)法規(guī)及解釋等形式，明確中央書記處在負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定的日常工作中的權(quán)責(zé)與工作程序。其二，從技術(shù)層面考量，在《制定條例》中詳細(xì)列舉“中央各部門”的名稱并不可取，但可以考慮以《制定條例》解釋的形式對(duì)“中央各部門”的具體范圍作出規(guī)定，對(duì)若干黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)等是否屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體作出相應(yīng)說(shuō)明。其三，應(yīng)當(dāng)依據(jù)十九大修改后的黨章“中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)軍隊(duì)中黨的工作和政治工作”的規(guī)定，對(duì)軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體作出調(diào)整，規(guī)定中央軍委是軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)的唯一制定主體，中央軍委政治工作機(jī)關(guān)不再具備黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但負(fù)有監(jiān)督軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)的職責(zé)。其四，為給特定情況下中央授權(quán)有關(guān)部門或地方制定黨內(nèi)法規(guī)留存必要的制度空間，考慮在明確規(guī)定中央組織、中央紀(jì)委、中央各部門和有關(guān)地方黨委為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的同時(shí)，增加中央可以授權(quán)有關(guān)部門或地方制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。其五，嚴(yán)格規(guī)范部門和地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)制度，規(guī)定部門和地方黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以會(huì)議形式審議批準(zhǔn)，禁止部門和地方以任何方式進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)包括解釋權(quán)的“再授權(quán)”；在城市黨內(nèi)法規(guī)試點(diǎn)期間，通過事前制定事項(xiàng)審批和事后法規(guī)文本報(bào)批等方式，規(guī)控其試點(diǎn)制定權(quán)的運(yùn)行，待條件成熟后再予“完全授權(quán)”。

上述工作除涉及黨內(nèi)法規(guī)制定主體相關(guān)規(guī)定的完善外，還需要黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、審議程序和發(fā)布方式以及機(jī)構(gòu)編制等方面規(guī)定的協(xié)調(diào)配合，這可以在修訂《制定條例》和研究制定機(jī)構(gòu)編制工作條例等黨內(nèi)法規(guī)時(shí)統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)處理。

注釋：

①本文所有標(biāo)注的發(fā)文字號(hào)，均來(lái)源于文件匯編、黨務(wù)政務(wù)公開網(wǎng)站等公開信息和新聞報(bào)道。

②黨內(nèi)法規(guī)工作實(shí)務(wù)部門通常將中央紀(jì)委和中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)合稱“部委黨內(nèi)法規(guī)”，但綜合考慮中央紀(jì)委由黨的全國(guó)代表大會(huì)產(chǎn)生，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將中央紀(jì)委作為制定主體單列，放在黨的中央組織之后、中央各部門之前，且其在制定、執(zhí)行和維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)方面作用特殊等因素，故將“紀(jì)檢黨內(nèi)法規(guī)”單列為宜。此外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》除第三條規(guī)定“中央黨內(nèi)法規(guī)”外，“軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)”也是其第三十四條確定的專有概念。

③例如，《廣西壯族自治區(qū)黨內(nèi)規(guī)范性文件制定辦法》(2014年12月12日施行)第三條第一款規(guī)定：“自治區(qū)紀(jì)委、自治區(qū)黨委各部門和市、縣(市、區(qū))級(jí)黨內(nèi)規(guī)范性文件的名稱可以使用規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等”；第六款規(guī)定：“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定”?！对颇鲜⌒姓?guī)范性文件制定和備案辦法》(2018年1月1日施行)第五條規(guī)定，行政規(guī)范性文件“可以使用‘辦法’‘規(guī)定’‘決定’‘規(guī)則’‘細(xì)則’‘意見’‘通告’等，但不得使用‘條例’”。

④例如，試點(diǎn)城市福州市委辦公廳負(fù)責(zé)人在介紹市委市政府印發(fā)的《福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定(試行)》制定背景時(shí)，就表述到“去年6月，中央將福州列為黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)城市之一，賦予福州在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這是中央首次將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放至副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委，體現(xiàn)了中央對(duì)福州黨內(nèi)法規(guī)工作的關(guān)心厚愛與有力鞭策，也是省會(huì)城市黨委為全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)制定貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的一次創(chuàng)新和嘗試”，“市委、市政府將以《若干規(guī)定》出臺(tái)為契機(jī)，努力形成可復(fù)制、能推廣的福州經(jīng)驗(yàn)，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成中央賦予的試點(diǎn)任務(wù)”。參見《讓“馬上就辦、真抓實(shí)干”成為福州黨員干部的工作風(fēng)貌和精神特質(zhì)——市委辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈福州市“馬上就辦、真抓實(shí)干”若干規(guī)定(試行)〉答記者問》，《福州日?qǐng)?bào)》2018年2月1日。

⑤《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》2013年版第四十四條和2018年版第四十八條均規(guī)定：“國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、發(fā)布的命令、向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提出的議案，由總理簽署?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第二十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案的審議意見，對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令載明該行政法規(guī)的施行日期?！薄兑?guī)章制定程序條例》第二十九條規(guī)定：“法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)會(huì)議審議意見對(duì)規(guī)章草案進(jìn)行修改，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)本部門首長(zhǎng)或者省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、自治州州長(zhǎng)簽署命令予以公布?！钡谌畻l規(guī)定：“公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號(hào)、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、部門首長(zhǎng)或者省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、自治州州長(zhǎng)署名以及公布日期?！?/p>

⑥參見《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2013年34號(hào)。

⑦《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改進(jìn)行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1988〕25號(hào))改變了過去以國(guó)務(wù)院文件發(fā)布行政法規(guī)的辦法，改為以國(guó)務(wù)院令作為發(fā)布行政法規(guī)的形式，并附國(guó)務(wù)院令的二種格式；2000年制定的《立法法》明確規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。

⑧“條規(guī)”是紀(jì)檢系統(tǒng)普遍使用的概念，包括條例、規(guī)定和辦法等，但依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央紀(jì)委制定的黨內(nèi)法規(guī)不能稱為條例。

⑨《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第十四條規(guī)定：“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。”2015年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》。參見：秦前紅、蘇紹龍《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》2016年第5期。

⑩《中共中央關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〉的通知》(中發(fā)〔2012〕5號(hào))的最后一句多了一個(gè)“在”字，即“在執(zhí)行《條例》中的重要情況和建議，請(qǐng)及時(shí)報(bào)告中央”。