國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案解讀：一場(chǎng)前所未有的整合

3月17日，備受矚目的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議獲表決通過(guò)，標(biāo)志著改革開(kāi)放40年來(lái)第八次政府機(jī)構(gòu)改革序幕由此拉開(kāi)。根據(jù)《方案》，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家醫(yī)療保障局等一系列新機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，而國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院三峽辦、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等將退出歷史舞臺(tái)。改革后，國(guó)務(wù)院除辦公廳外，設(shè)置組成部門26個(gè)，現(xiàn)有正、副部級(jí)機(jī)構(gòu)分別減少8個(gè)和7個(gè)。

15張新面孔

在這輪機(jī)構(gòu)改革中，一批新組建的機(jī)構(gòu)首次亮相，包括7個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門和8個(gè)國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)。

組建退役軍人事務(wù)部，被認(rèn)為是《方案》中最出乎意料的改革。盡管之前黨的十九大已經(jīng)明確組建退役軍人管理保障機(jī)構(gòu)，但這一機(jī)構(gòu)甫一面世，行政級(jí)別就如此之高，仍超出了外界的普遍預(yù)期。

以往的退役軍人管理職責(zé)比較分散，退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負(fù)責(zé)，民政部設(shè)有優(yōu)撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人社部負(fù)責(zé)，在人社部設(shè)立了軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。此外，國(guó)務(wù)院還成立了軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組，辦公室設(shè)在人社部軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司。

根據(jù)《方案》，新組建的退役軍人事務(wù)部將對(duì)民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)，人社部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

在這次組建的部委中，除了退役軍人事務(wù)部，另一個(gè)全新的部門是應(yīng)急管理部。根據(jù)《方案》，組建后的應(yīng)急管理部集中了國(guó)家安監(jiān)總局、公安部、民政部、國(guó)土部等13個(gè)部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和救災(zāi)的職責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理消防、地震、森林防火、礦難救援等所有突發(fā)自然災(zāi)害及生產(chǎn)安全事故的處理。這也是此次機(jī)構(gòu)改革中涉及機(jī)構(gòu)最多的一項(xiàng)改革。

尤其值得關(guān)注的是，《方案》還提出公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。

在國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如國(guó)家移民管理局和國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署。

這些機(jī)構(gòu)的相同之處是，之前負(fù)責(zé)管理相關(guān)職責(zé)的機(jī)構(gòu)分散在各部委之中，級(jí)別比較低，隨著我國(guó)國(guó)際化進(jìn)程的加快，近些年相關(guān)職責(zé)的重要性凸顯出來(lái)。所以，這次改革專門成立了新的機(jī)構(gòu)，對(duì)原有職責(zé)進(jìn)行升級(jí)管理。

國(guó)家移民管理局是發(fā)達(dá)國(guó)家的“標(biāo)配”。以前，負(fù)責(zé)這項(xiàng)事務(wù)的機(jī)構(gòu)只是公安部下屬的一個(gè)局級(jí)單位——出入境管理局，業(yè)務(wù)也僅限于出入境管理。新組建的國(guó)家移民管理局，雖然仍由公安部管理，但級(jí)別、權(quán)限較之前有了明顯提升。更重要的是，新機(jī)構(gòu)將更好地應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的移民管理服務(wù)需求。

國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署則整合了商務(wù)部對(duì)外援助工作的有關(guān)職責(zé)和外交部對(duì)外援助協(xié)調(diào)的職責(zé)。國(guó)務(wù)委員王勇在向全國(guó)人大作說(shuō)明時(shí)說(shuō)，設(shè)立這個(gè)機(jī)構(gòu)是為了“發(fā)揮對(duì)外援助作為大國(guó)外交的重要手段作用”，更好地服務(wù)國(guó)家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

環(huán)保部門再“升級(jí)”

除了新面孔之外，在這輪機(jī)構(gòu)改革中，一些部門的職能也得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，比如環(huán)保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升級(jí)”。

在這輪改革中新組建的生態(tài)環(huán)境部，除了之前環(huán)保部的職責(zé)外，還增加了國(guó)家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)、國(guó)土部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)等近10項(xiàng)與環(huán)保相關(guān)的職責(zé)，職能范圍再次擴(kuò)大。

這輪機(jī)構(gòu)改革中，另一個(gè)職能得到充實(shí)的部委是國(guó)土部。根據(jù)《方案》，將以國(guó)土部為基礎(chǔ)組建自然資源部。這個(gè)新部門，除了國(guó)土部原有的職責(zé)外，還獲得了國(guó)家發(fā)改委的編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，以及水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局對(duì)水、草原、森林、濕地和海洋等自然資源的管理權(quán)力。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、文化和旅游部的組建，也使得現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、文化部的職能得到了加強(qiáng)。

根據(jù)《方案》，將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)以及國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部的有關(guān)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。此舉被認(rèn)為是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)之一，對(duì)有志于投身鄉(xiāng)村振興的企業(yè)是重大利好，也有助于貧困農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧。

新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，整合了國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室的職責(zé)，以及工信部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責(zé)，和國(guó)家安監(jiān)總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)。

此外，科技部、審計(jì)署也在這輪機(jī)構(gòu)改革中，得到了一定的加強(qiáng)和優(yōu)化?？萍疾空狭藝?guó)家外國(guó)專家局的職責(zé)，還把負(fù)責(zé)大量科研經(jīng)費(fèi)的國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)納入了管理范圍。審計(jì)署則獲得了國(guó)家發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)資委的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)。

多部門合而為一

這輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革還對(duì)一些設(shè)置重疊、職能交叉的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，體現(xiàn)了協(xié)同高效的統(tǒng)籌思路。組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局就是一個(gè)最好的例子。

這個(gè)新機(jī)構(gòu)整合的三個(gè)正部級(jí)總局——國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，在職能上有諸多相近之處，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的局面。

根據(jù)《方案》，新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局將統(tǒng)管工商、質(zhì)檢、食品、藥品、價(jià)格監(jiān)督等職責(zé)，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，推進(jìn)綜合監(jiān)管執(zhí)法，讓民眾對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量更放心。

類似的合并也體現(xiàn)在國(guó)家林業(yè)和草原局的組建中。這一機(jī)構(gòu)將林業(yè)和草原的監(jiān)管職能合到一起。過(guò)去，草原和林業(yè)分別由農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局各自管理。

另外，國(guó)家林業(yè)和草原局還整合了國(guó)土部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門的部分職責(zé)，終結(jié)了對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等長(zhǎng)期存在的多頭管理現(xiàn)象。

國(guó)家醫(yī)療保障局的成立，則終結(jié)了人社部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委對(duì)“三險(xiǎn)”分治的局面。此前，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由人社部負(fù)責(zé)，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)。

銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并，可能是這輪機(jī)構(gòu)改革中最受關(guān)注的改革舉措。這被認(rèn)為是2003年政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的改革動(dòng)作。改革后，我國(guó)金融業(yè)將形成“一行兩會(huì)”的新監(jiān)管框架。

我國(guó)以往根據(jù)不同業(yè)態(tài)，分別用不同機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)，另外央行也有金融監(jiān)管職能。由于四個(gè)機(jī)構(gòu)橫向聯(lián)系弱，鉆規(guī)定漏洞的金融衍生產(chǎn)品增多，金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加劇。這次對(duì)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的主管部門實(shí)施整合，就是為了防范漏洞。

“小國(guó)務(wù)院”瘦身

在這輪機(jī)構(gòu)改革中，隨著一批新機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，一些部門也退出了歷史舞臺(tái)，比如國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院三峽辦、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院不再保留的組成部門有國(guó)土部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、文化部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和監(jiān)察部等6個(gè)部委，撤銷的辦事機(jī)構(gòu)還有國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室、國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)及其辦公室。

另外，還有一些部委在此次改革中職能有所弱化。比如，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)劃給新組建的自然資源部后，外界普遍認(rèn)為，住建部的權(quán)力被削弱。不過(guò)，在這輪改革中“瘦身”最多的還是素有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委。

根據(jù)《方案》，國(guó)家發(fā)改委多項(xiàng)“含金量”較高的職能被劃歸其他部門。比如，組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)并入新組建的自然資源部；應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)并入新組建的生態(tài)環(huán)境部；農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目將整合并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；重大項(xiàng)目稽察劃入審計(jì)署等。

此前按照規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委審批的項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、能源、交通運(yùn)輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、城建、社會(huì)事業(yè)、金融、外商投資等各個(gè)領(lǐng)域?！?/p>