水文部門在甘肅省全面推行河長制工作中的服務(wù)與支撐作用探析

，，，，，

(1.甘肅省水文水資源局，甘肅 蘭州 730000；2.甘肅省水環(huán)境監(jiān)測中心，甘肅 蘭州 730000)

2017年,全國各地認(rèn)真響應(yīng)總書記“每條河流要有河長了”的號令，全面推行河長制。全面推行河長制以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，實現(xiàn)河湖管理保護(hù)全覆蓋，建立“責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力”的水生態(tài)環(huán)境治理長效機(jī)制，構(gòu)建“黨政主導(dǎo)、分級管理、地方負(fù)責(zé)、行業(yè)監(jiān)管、社會參與”的河湖管理保護(hù)體系[1]。

全面推行河長制明確要求每一條河流、每一個湖泊都要建立協(xié)調(diào)、監(jiān)管、保護(hù)機(jī)制，切實維護(hù)河湖健康，實現(xiàn)永續(xù)利用[2]。因為河湖健康既要有足夠的水量，又要有良好的水質(zhì)，所以河長制從一開始，水文部門就從專業(yè)角度提供了全面優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和堅實的技術(shù)支撐。通過河長制實施背景，結(jié)合水文部門在全面推行河長制工作中服務(wù)支撐的關(guān)鍵內(nèi)容和主要做法，探索在全面推行河長制工作中水文發(fā)揮的服務(wù)支撐作用，以期為河長制考核評估、長效落實提供技術(shù)參考。

1 河長制實施背景

“河長制”是2007年由江蘇省無錫市在應(yīng)對太湖藍(lán)藻爆發(fā)時推出的，此后北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8 省市全境推行河長制，16個省區(qū)市部分實行河長制。河長制的本質(zhì)是“地方人民政府對轄區(qū)內(nèi)水資源、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等管理保護(hù)負(fù)責(zé)的具體形式”，核心機(jī)制是目標(biāo)責(zé)任制，基本思路是“由各級黨政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的河長，通過目標(biāo)分解、分級傳遞進(jìn)行治理與保護(hù)，并通過嚴(yán)格的評價考核機(jī)制予以獎懲”[3]。通過近年來的具體實施，由于目標(biāo)明確、任務(wù)具體、責(zé)任到人、考核剛性等突出特點，“河長制”一經(jīng)誕生就彰顯了一定的優(yōu)越性，被認(rèn)為是我國嚴(yán)峻的水污染情勢下水環(huán)境行政治理模式的一種制度創(chuàng)新[4]。經(jīng)過近十年的推廣應(yīng)用，積累了豐富的經(jīng)驗。2016年11月28日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求全國各地區(qū)各部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H認(rèn)真貫徹落實，兩年之內(nèi)全面建立河長制，水利部、環(huán)境保護(hù)部為此聯(lián)合制定了具體的實施方案。河長制由此上升到國家層面，全國各地全面實施。2017年6月27日，全國人大常委會表決通過《中華人民共和國水污染防治法》修改決定，首次將河長制寫入法律，明確規(guī)定“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。

2 甘肅省河長制實施情況

甘肅省地處中國西北，東通陜西，南瞰巴蜀、青海，西達(dá)新疆，北扼內(nèi)蒙古、寧夏，東西蜿蜒1600多公里，全省面積42.59萬 km2，人口2 600萬，轄14個市(自治州)、86個縣(市、區(qū))[5]。境內(nèi)分屬黃河、長江、內(nèi)陸河3個流域、12個水系，水資源相對匱乏，年降水量277 mm，水資源總量289.45億 m3，時空分布極不均勻[6]。根據(jù)甘肅省第一次水利普查成果，流域面積在50 km2及以上河流共1 590條，總長度5.78萬 km；常年水面積在1 km2及以上湖泊7個，湖泊總面積100.02 km2[7]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，全省水資源、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)形勢嚴(yán)峻，河湖管理與保護(hù)能力亟待加強(qiáng)。

2017年河長制工作全面推行以來，甘肅省各地積極采取措施，全省河湖管理與保護(hù)工作取得顯著成效。率先建立了省委書記、省長為總河長的四級河長體系，部分地區(qū)延伸至村、社，建立了五級、六級河長體系，全省共設(shè)置河長21 670名；合理確定省(市、州)兩級領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任河長的省級主要河流9條、市級主要河流51條；同年7月《甘肅省全面推行河長制工作方案》經(jīng)省政府常務(wù)會議、省委常委會議審議通過，正式頒布實施，市、縣、鄉(xiāng)三級河長制工作方案相繼出臺，全部印發(fā)；部門聯(lián)系會議、督導(dǎo)檢查等十余項工作制度陸續(xù)出臺；同時在省水利廳設(shè)立“河湖管理處”、廳水管局加掛“河湖管理中心”，全面負(fù)責(zé)河長制日常工作；各地河長制辦公室經(jīng)由同級編委批準(zhǔn)基本完成組建，工作人員通過人社廳招考也已上崗履職；編制完成了省級河流“一河一策”方案、河長制信息平臺建設(shè)方案、河湖健康評估技術(shù)大綱、68個縣區(qū)采砂規(guī)劃等，啟動了“一河一檔”、河湖水域岸線、河湖生態(tài)空間確權(quán)劃界、跨界水文監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化方案等工作。全省河長制工作穩(wěn)步推進(jìn)，成效顯著，通過了水利部中期評估驗收，基本達(dá)到了全面建成河長制的工作要求。

3 水文服務(wù)支撐河長制工作的關(guān)鍵內(nèi)容

河長制的理論基礎(chǔ)包括水文學(xué)、水資源、水環(huán)境等諸多方面。從實踐來看，水文部門長期開展河湖變化規(guī)律與過程、水循環(huán)和水量平衡、水資源合理配置、水資源可持續(xù)利用和高效利用、河湖污染防治、水生態(tài)監(jiān)測與修復(fù)、河湖健康評估等方面的工作與研究[8]?！吨腥A人民共和國水文條例》和各省(市、區(qū))水文條例(或管理辦法)都對水文部門水量、水質(zhì)的監(jiān)測職能給予了明確的定義。因此，在河長制實施過程中，水文在河長制中的服務(wù)支撐作用的關(guān)鍵內(nèi)容應(yīng)包括以下方面。

3.1 為各級河長提供河湖基本情況

在全面推行河長制工作中，各級河長最關(guān)心的就是分管河段的歷史、現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢，特別是水量、水質(zhì)、水環(huán)境等基本情況，情況明了才能對癥下藥[9]。建國以來，我省水文部門在全省范圍內(nèi)布設(shè)了大量的水質(zhì)、水量監(jiān)測站點，具有點多、面廣、高度分散的特點，數(shù)十年來主要河湖的水量水質(zhì)監(jiān)測成果得以積累，河湖的過去和現(xiàn)狀掌握相對比較全面，可以通過科學(xué)的計算方法分析未來變化趨勢。水文部門針對河長制工作中河湖自然屬性、河流分級梳理、污染源分布、水質(zhì)狀況、水資源承載力、“三條紅線”等多方面的內(nèi)容，結(jié)合行政區(qū)劃，可以為各級河長提供最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)資料[10]。水文部門對跨行政區(qū)域河湖邊界斷面流量、水位、水質(zhì)，以及地下水水位、水質(zhì)等控制指標(biāo)的監(jiān)測可以為各地水量分配、納污總量控制以及用水定額制定等河長制工作任務(wù)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

3.2 對主要河湖開展健康評估

《甘肅省全面推行河長制工作方案》明確提出“推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)，開展河湖健康評估，摸清河湖分布情況、健康狀況”。目前，我國對河湖健康評估處于試點階段，隨著河長制的不斷深入推進(jìn)，各級河長們急需了解管轄河段的健康狀況。水文部門根據(jù)對河湖的水量水質(zhì)監(jiān)測、河勢的變化等，可以探索開展對重要河湖的健康評估。2016年由甘肅省水環(huán)境監(jiān)測中心承擔(dān)的《渭河流域河湖健康評估》工作全面調(diào)查了渭河流域河岸穩(wěn)定性、岸坡結(jié)構(gòu)完整性、生物多樣性、植被分布、生態(tài)流量等，為渭河流域水資源管理和保護(hù)提供了技術(shù)支持，對下一步全省開展各級河流健康評估工作具有重要的指導(dǎo)意義。在河長制的實施過程中，國家將逐步建立與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的河湖健康評價規(guī)范體系，水文部門定期對河湖健康狀況進(jìn)行評估，具備一定條件后可以考慮發(fā)布全省重要河湖健康公報，加大社會公眾對重要河湖管理的關(guān)注度，以期更好的檢驗河長制各項工作的成效，指導(dǎo)河長制各項工作的開展，并使之成為一項長效化的工作。

3.3 為河長制考核提供基礎(chǔ)依據(jù)

全面推行河長制工作作為新時期河湖治理制度的重大創(chuàng)新，必然要嚴(yán)格考核使之發(fā)揮成效?！陡拭C省全面推行河長制工作方案》指出“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的河長制責(zé)任體系，加強(qiáng)對河長的績效考核和責(zé)任追究，確保河長制落地生根，取得實效”。2011年“中央一號”文件關(guān)于加快水利改革發(fā)展政策出臺后，我省水文部門抓住機(jī)遇，加大水文基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備投入，先后通過國家防汛指揮系統(tǒng)(二期)、國家地下水監(jiān)測工程、中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)、大江大河水文監(jiān)測工程、水資源能力建設(shè)等項目，大幅新建、改建水文監(jiān)測站點，不斷提升水文測報能力現(xiàn)代化水平，對全省主要河流進(jìn)行了有效監(jiān)控。近年來，隨著國家水資源管理力度的加大，水文部門每年全過程參加最嚴(yán)格水資源管理考核工作。水文部門提供的實時水量、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)以及分析成果作為考核的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)發(fā)揮著越來越重要的作用，有著無可替代的地位[11]。因此，河長制考核工作將充分依據(jù)水文部門的水量、水質(zhì)監(jiān)測成果，水文部門的數(shù)據(jù)必將發(fā)揮重要作用，這是水文部門發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢的良好機(jī)遇。

4 水文服務(wù)支撐河長制工作的主要做法

甘肅省全面推行河長制工作啟動以來，水文部門高度重視，認(rèn)真貫徹落實“大水文”發(fā)展理念，找準(zhǔn)為河長制服務(wù)的切入點、著力點，關(guān)鍵點，主動深入服務(wù)河長制工作，在全面推行河長制工作中發(fā)揮了積極有效的水文技術(shù)支撐作用，取得了一定成效。

4.1 迅速行動，提出河流分級名錄和省市兩級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長的河湖建議名錄

在《甘肅省第一次全國水利普查成果》的基礎(chǔ)上，水文部門按照3大流域、12個水系對“河流基本情況普查數(shù)據(jù)匯編”成果進(jìn)行分級梳理，對部分河流分級不合理的情況進(jìn)行了調(diào)整，全面摸清跨省(市、州)界河流的情況，提出《甘肅省普查1 590條河流分級名錄》，并按照省級河長重點協(xié)調(diào)解決跨市(州)河流，市(州)河長重點協(xié)調(diào)解決跨縣(區(qū))河流，縣(區(qū))河長重點協(xié)調(diào)解決跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦)河流，其余未跨界河流按屬地管理的河流分級分段原則，從水量大小、環(huán)境保護(hù)、超標(biāo)污染物濃度、歷史沿革等方面，提出了由省、市(州)兩級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長的主要河湖建議名錄。經(jīng)省委省政府審核確定了其中的9條河流作為省級河流，并納入《甘肅省全面推行河長制工作方案》。市級河流名錄由省水利廳、環(huán)保廳聯(lián)合印發(fā)各市(州)，供各地重點參考。

4.2 突出重點，全面做好省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長的九條省級河流基礎(chǔ)工作

水文部門及時組織各基層水文勘測局對省級9條河流出入境、沿河水利工程、水資源開發(fā)利用、治理保護(hù)現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟(jì)及存在的主要問題等基本情況進(jìn)行了現(xiàn)場全面調(diào)查，第一時間編制完成《河長制省級9條河流基本情況》報告。同時根據(jù)黃河水利委員會提出的《黃河流域重點關(guān)注河湖名錄》，對涉及到甘肅省的跨界河流進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)查范圍，編制完成了《河長制22條河流基本情況》報告。在《甘肅省全面推行河長制工作方案》正式頒布實施前，水文部門積極配合省河長辦公室，提供省級9條河流概況和沿河水利工程基本情況，在ArcGis平臺下制作完成高質(zhì)量、精細(xì)化的省級河流水系圖，編制完成《省級河長工作手冊》。

4.3 上下配合，通力完成《省級九條河流“一河一策”方案》編制任務(wù)

按照《省級九條河流“一河一策”方案》編制工作要求，水文部門積極配合省河長辦公室開展省級9條河流的基礎(chǔ)調(diào)研工作，及時將編制任務(wù)分解到各基層水文勘測局，明確各自承擔(dān)的工作任務(wù)，發(fā)動基層技術(shù)人員力量主動開展調(diào)查工作。同時為了摸清各河流存在的主要問題，水文部門通過認(rèn)真學(xué)習(xí)水利部辦公廳印發(fā)的《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》、舉辦“一河一策”編制專題培訓(xùn)班、邀請有關(guān)專家召開座談會對省級9條河流存在的主要問題及原因逐條分析探討等舉措，編制完成了《省級河流“一河一策”問題清單》。省河長辦公室組織水利部發(fā)展研究中心、水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院以及科研院所等相關(guān)單位專家對問題清單進(jìn)行了審查，給予充分肯定。水文部門在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《指南》完成了《省級河流“一河一策”方案(報審稿)》的編制。省河長辦隨即向各市(州)人民政府、各相關(guān)廳(局)征求意見。水文部門根據(jù)各地、各部門的反饋意見進(jìn)一步修改完善，最終形成了《省級河流“一河一策”方案(試行)》，為各地編制市(縣、鄉(xiāng))級“一河一策”方案提供了一定的指導(dǎo)和借鑒。

4.4 推廣應(yīng)用，編制完成《省級河流河湖健康評估技術(shù)大綱》

按照《省級河流河湖健康評估技術(shù)大綱》編制工作的要求，我省水文部門在已有《渭河流域河湖健康評估》成果的基礎(chǔ)上，將其成果推廣應(yīng)用到省級9條河流中來。水文部門針對不同河流特性，認(rèn)真研究，集思廣益，編制完成了《省級河流河湖健康評估技術(shù)大綱》，從河流的物理結(jié)構(gòu)、水資源狀況、水質(zhì)狀況、水生物分布情況及河流的社會服務(wù)功能等多個方面提出了評估指標(biāo)、基準(zhǔn)、分級、賦分等內(nèi)容。省河長辦公室組織相關(guān)單位專家對技術(shù)大綱進(jìn)行了審查，給予充分肯定。水文部門在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善，將為下一步各地開展河湖健康評估提供技術(shù)參考。

4.5 超前謀劃，及時開展跨界河流監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化布局工作

在全面推行河長制工作期間，水文部門充分認(rèn)識到“河長制”以行政區(qū)劃為架構(gòu)的考核體系將有力改變水文部門以流域為界的傳統(tǒng)布局。因此結(jié)合水利部《全國水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃(2013-2020年)》修編工作，水文部門超前謀劃，對全省市級水文勘測局、水環(huán)境監(jiān)測分中心等空白區(qū)域的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研、增補(bǔ)。雖然國家初審階段對甘肅省新增的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行了壓減，但著力于構(gòu)建“一市一局”的水文體系、充分服務(wù)于地方政府的共識已經(jīng)達(dá)成。根據(jù)“河長制”考核工作的現(xiàn)實需要，水文部門立即開展《全省跨界河流監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化方案》編制工作，在修編工作調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)真開展省級9條河流現(xiàn)狀站網(wǎng)及監(jiān)測空白情況的調(diào)研，抓緊設(shè)計跨界水量水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化方案，進(jìn)一步調(diào)整站網(wǎng)布局，逐步做到監(jiān)測全覆蓋，為各級河長提供考核數(shù)據(jù)。下一步，水文部門將根據(jù)市、縣兩級河長辦考核工作的需要，及時開展市、縣級河流跨界監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化工作，更好的為各地提供水文技術(shù)服務(wù)。

5 結(jié)語

(1)水文部門作為江河湖泊水量、水質(zhì)監(jiān)測評價的技術(shù)部門，必須積極主動適應(yīng)河長制工作的需要，根據(jù)河長制工作的內(nèi)容與特點，從提供河湖基本情況、開展河湖健康評估和參加河長制考核等多方面為河長制工作提供服務(wù)支撐。

(2)全面推行河長制工作的實施，需要水文部門牢牢抓住維護(hù)河湖健康生命這一目標(biāo)，不斷提高水文監(jiān)測水平和能力，在保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)方面充分發(fā)揮行業(yè)特色和專業(yè)特長，提供更加豐富的水文信息和分析成果[12]。

(3)隨著河長制工作的全面推進(jìn)，水文部門要以行政區(qū)劃作為服務(wù)單元，與地方水利、環(huán)保、國土等各部門深入交流合作，進(jìn)一步全方位整合共享資源，推動跨部門協(xié)同聯(lián)動工作，切實為全省河湖整治與管理提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和堅實的技術(shù)支撐。