杜飛輪 杜秦川

摘要：未來30多年，全球資源和生態(tài)環(huán)境約束總體嚴峻，我國資源環(huán)境約束會經(jīng)歷“先緊后松”的階段性變化。破解我國資源能源生態(tài)環(huán)境約束，應(yīng)以建成生態(tài)社會為目標，牢固樹立綠色發(fā)展理念，堅持全面節(jié)約、高效利用、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、綜合治理、分類施策的原則，系統(tǒng)推進生態(tài)文明建設(shè)，把科技進步和制度創(chuàng)新作為破解資源環(huán)境約束的強力支撐，多側(cè)發(fā)力破解資源環(huán)境等約束。為此建議，盡快完善資源環(huán)境利用和保護的激勵約束制度，提高資源能源的持續(xù)供應(yīng)保障能力，加快健全促進資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展支持體系，發(fā)展綠色經(jīng)濟形成節(jié)能減排的長效機制，推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化保障資源能源和生態(tài)環(huán)境安全等。

關(guān)鍵詞：資源環(huán)境現(xiàn)狀特點生態(tài)保護綠色發(fā)展建議未來30年

一、我國資源能源與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀特征

長期以來，由于我國粗放的經(jīng)濟增長方式與不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及資源利用與環(huán)境保護的制度不完善，導(dǎo)致主要戰(zhàn)略性資源數(shù)量持續(xù)下降、資源利用效率較低、環(huán)境問題不斷惡化，進而使資源環(huán)境壓力對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約越來越明顯。黨的十八大以來，我國加大生態(tài)環(huán)境保護力度，加快生態(tài)文明建設(shè)，但資源約束和生態(tài)惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)保護與開發(fā)建設(shè)活動的矛盾依然突出，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻。

（一）重要資源人均占有量偏少且利用效率低

我國資源人均少、利用效率不高，一些主要資源人均占有量與世界平均水平相比普遍偏低，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、54%和75%（王仲穎等，2016）。因此導(dǎo)致大量進口，比如2014年，我國重要能源資源對外依存度進一步攀升，石油、鐵、銅、鋁分別約為59%、70%、70%、50%。此外，不少地方新增建設(shè)用地接近或超過承載能力上限。與此同時，能源資源的利用效率偏低。如2012年，我國單位GDP能耗分別約是世界平均水平、美國和日本的14倍、17倍、23倍之多，也高于巴西等新興工業(yè)化國家。2013年，我國GDP約為世界的123%，但卻消耗了全球224%的能源和473%的鋼鐵。目前，我國能源加工轉(zhuǎn)換、儲運終端利用的綜合效率僅為38%，比發(fā)達國家約低10個百分點。盡管耗煤仍高于國際先進水平30克標準煤/千瓦時，工業(yè)鍋爐和窖爐的熱效率比國際先進水平低20多個百分點，電廠用電率和輸電線損率仍明顯高于發(fā)達國家電力生產(chǎn)、輸送損害水平（王仲穎等，2016）。

淡水資源嚴重短缺。中國淡水資源僅占世界的8%，人均占有水資源量僅約為世界人均水平的1/4，是世界公認的貧水國，而且淡水無法進口，更加重了短缺。正常年份，全國缺水量達500多億立方米，水資源匹配性差，600多個城市中有400多個缺水。我國部分地區(qū)水資源開發(fā)已經(jīng)接近或超過水資源和水環(huán)境承載能力，引發(fā)河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沉降等生態(tài)問題。然而長期以來，我國用水方式比較粗放，水資源短缺和用水浪費并存，水資源產(chǎn)出率僅為世界平均水平的62%。據(jù)中國科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境領(lǐng)域戰(zhàn)略研究組（2009）研究，中國的水資源具有以下四個特點：一是缺水嚴重，除城市、工業(yè)缺水嚴重外，全國農(nóng)田每年因缺水造成的糧食減產(chǎn)為750億—1000億kg。二是水利用效率低，水浪費嚴重，目前中國農(nóng)業(yè)灌溉水的利用系數(shù)僅為03—04，水的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為08kg/m3，不及發(fā)達國家的一半。三是開采利用不合理，加上河流上下游用水缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌調(diào)度對地下水的掠奪性開采，引起了一系列生態(tài)退化問題。四是水污染沒有得到有效的控制，從城市、工礦、企業(yè)排出來未經(jīng)處理的污水，已至少使七大江河、五大湖泊20%—30%的水體遭受污染，僅黃河流域四級水污染河段12萬km，占干支流總長度的60%以上。

土地資源質(zhì)量總體偏低。從土地數(shù)量看，據(jù)《2016年中國國土資源公報》顯示，截至2015年末，全國共有農(nóng)用地6454568萬公頃，其中耕地1349987萬公頃（2025億畝），園地143233萬公頃，林地2529920萬公頃，牧草地2194206萬公頃；建設(shè)用地385933萬公頃，含城鎮(zhèn)村及工礦用地314298萬公頃。從耕地質(zhì)量看，據(jù)全國耕地質(zhì)量評價成果顯示，中等地面積占全國耕地評定總面積的528%，低等地面積占全國耕地評定總面積的177%，全國耕地平均質(zhì)量等別為996等，總體偏低。根據(jù)第一次全國水利普查水土保持情況普查成果，中國現(xiàn)有土壤侵蝕總面積2949萬km2，占普查范圍總面積的311%。圖1全國農(nóng)用地分布構(gòu)成森林資源生態(tài)有所改善。第八次全國森林資源清查（2009—2013年）結(jié)果顯示，中國森林資源進入了數(shù)量增長、質(zhì)量提升的穩(wěn)步發(fā)展時期，全國現(xiàn)有森林面積208億公頃，活立木總蓄積16433億立方米。森林覆蓋率2163%，但遠低于世界31%的平均水平，人均森林面積僅為世界的1/4。森林面積和森林蓄積分別位居世界第5位和第6位，人工林面積居世界首位。與第七次全國森林資源清查（2004—2008年）相比，森林面積增加1223萬公頃，森林覆蓋率上升127個百分點，活立木總蓄積和森林蓄積分別增加1520億立方米和1416億立方米。隨著森林總量增加、結(jié)構(gòu)改善和質(zhì)量提高，森林生態(tài)功能在增強。全國森林植被總生物量17002億噸，總碳儲量達8427億噸；年涵養(yǎng)水源量580709億立方米，年固土量8191億噸，年保肥量430億噸，年吸收污染物量038億噸，年滯塵量5845億噸。

（二）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體不佳

我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。據(jù)《2015年中國環(huán)境狀況公報》顯示，2591個縣域中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為“優(yōu)”和“良”的縣域占國土面積的451%，主要分布在秦嶺淮河以南及東北的大小興安嶺和長白山地區(qū)；“一般”的縣域占243%，主要分布在華北平原、東北平原中西部、內(nèi)蒙古中部、青藏高原等地區(qū)；“較差”和“差”的縣域占306%，主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部。但仔細觀察會發(fā)現(xiàn)，“優(yōu)”、“良”的縣域主要是人跡罕至的風(fēng)景區(qū)，所以不應(yīng)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為“優(yōu)”、“良”的縣域占國土面積為451%的表面數(shù)字所誤導(dǎo)。另外，根據(jù)耶魯大學(xué)環(huán)境法律與政策研究中心在2008發(fā)布的首份正式的《環(huán)保表現(xiàn)指標》，從報告對149個國家和地區(qū)的環(huán)保表現(xiàn)進行的排名可以發(fā)現(xiàn)，中國在環(huán)境表現(xiàn)指數(shù)中評價的總得分僅為65分，排名第105位，總體比較靠后。圖2我國不同類型生態(tài)環(huán)境質(zhì)量縣域占比水質(zhì)量水污染令人堪憂。根據(jù)《2015年中國環(huán)境公報》顯示，我國967個地表水國控斷面（點位）開展了水質(zhì)監(jiān)測，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占645%、267%和88%。5118個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，水質(zhì)為較差級的監(jiān)測點比例為425%，極差級的監(jiān)測點比例為188%。在枯水期、豐水期和平水期，監(jiān)測的68條河流入海斷面水質(zhì)劣于第V類地表水水質(zhì)標準的比例分別為35%、29%和38%。陸源入海排污口達標排放次數(shù)比例為55%。監(jiān)測的河口、海灣、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)中76%處于亞健康或不健康狀態(tài)。赤潮災(zāi)害次數(shù)和累計面積均較上年明顯增加，綠潮災(zāi)害分布面積為近五年最大。

嚴重荒漠化在近年輕微減輕。據(jù)第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果顯示，截至2014年，我國荒漠化土地面積26116萬平方千米，沙化土地面積17212萬平方千米。與2009年相比，五年間荒漠化土地面積凈減少12120平方千米，年均減少2424平方千米；沙化土地面積凈減少9902平方千米，年均減少1980平方千米。自2004年以來，全國荒漠化和沙化狀況連續(xù)三個監(jiān)測期“雙縮減”，呈現(xiàn)整體遏制、持續(xù)縮減、功能增強、效果明顯的良好態(tài)勢，但防治形勢依然嚴峻。

隨著世界各國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和全球氣候變化影響加劇，未來30年全球資源環(huán)境等問題將更趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的資源利用方式、利用效率已難以適應(yīng)新形勢，資源供需矛盾和環(huán)境生態(tài)惡果將更加突出。

（一）淡水資源日益稀缺

當前地球表面上人類實際可利用的淡水只占全球水總量0014%，且分布極不平衡。由于全球人口急劇增長、工業(yè)迅速發(fā)展，造成人類對水資源的需求飛速增加。20世紀，世界人口增加了2倍，但人類用水量卻增加了5倍。現(xiàn)代工業(yè)文明也使大量水生態(tài)系統(tǒng)受到污染，物種減少，魚類滅絕，水域周邊生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化。退化的水資源環(huán)境進一步導(dǎo)致水分配失調(diào)，洪澇災(zāi)害嚴重，江河斷流，水土流失加劇，污染蠶食了大量可供消費的水資源。

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當前每天大約有11億人口得不到干凈的水，每天大約6000名兒童死于不衛(wèi)生的水和不合格的衛(wèi)生條件所引起的疾病。隨著水污染造成的危害加劇，世界上許多國家正面臨著水資源的危機。據(jù)聯(lián)合國估計，到2025年世界上無法獲得安全飲用水的人數(shù)將增加到23億，生活在水源緊張和經(jīng)常缺水國家的人數(shù)將在2025年達到30億。同時，水資源危機帶來的生態(tài)系統(tǒng)惡化和生物多樣性破壞，也將嚴重威脅人類生存。另據(jù)中國科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境領(lǐng)域戰(zhàn)略研究組（2009）估計，預(yù)計到2030年，約有39億多的人口（約占當時世界總?cè)丝诘?7%）將生活在嚴重缺水的地區(qū)，尤其是非OECD國家：將有超過50億的人口（約占世界總?cè)丝诘?7%）缺乏公共排水設(shè)施，比現(xiàn)在多11億人。沿海水體中將有近5500萬噸的氮來自于內(nèi)陸，與2000年相比增長40%；其中，具有較高侵蝕風(fēng)險的土地面積將增加1/3 以上，達到2700萬km2（約占世界土地總面積的21%）。

（二）全球氣候變化影響加劇

根據(jù)世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署設(shè)立的政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告顯示，人類對氣候系統(tǒng)的影響很明顯，自1850年以來的過去30年里，每10年的地球表面溫度都依次會比前一個10年更高，近年來人為溫室氣體排放達到了歷史最高值。該報告預(yù)估目前的政策和溫室氣體排放趨勢將導(dǎo)致全球溫度快速升高，CO 2的累積排放在很大程度上會決定21世紀末期及以后的全球平均表面變暖，所有經(jīng)過評估的排放情景都預(yù)估表面溫度在21世紀呈上升趨勢。2016—2035期間全球平均表面溫度可能比1986—2005年期間升高03℃—07℃。隨著全球表面平均溫度上升，大部分陸地地區(qū)逐日和季節(jié)時間尺度上發(fā)生高溫極端事件的頻率都將增高，而低溫極端事件的頻率將降低。

（三）生物多樣性持續(xù)下降

中國科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境領(lǐng)域戰(zhàn)略研究組（2009）研究指出，到2030年，全球生物多樣性將持續(xù)喪失，尤其是亞非地區(qū)。導(dǎo)致生物多樣性喪失的主要原因包括土地利用的變化、自然資源的不可持續(xù)利用、外來物種入侵、全球氣候變化和污染。這可以從過去幾十年中用于維護生物多樣性的保護區(qū)的數(shù)量已顯著增長反映出來。預(yù)計未來由于農(nóng)業(yè)和城市土地利用將加速擴張，生物多樣性仍將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，陸地和海洋的生物保護區(qū)將日益增多，在保護方面日益發(fā)揮重要作用。

（四）生態(tài)惡化難以改觀

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的估計，全球當前有1/4的土地受到荒漠化的威脅，超過25億的世界人口遭受著荒漠化的直接影響。同時，由于耕地和牧場變得貧瘠，使得100多個國家的超過10 億人口的生計問題處于危險境地。干旱可以觸發(fā)荒漠化，但是人類自身的活動，諸如過度耕種、過度放牧、毀林、灌溉力等，通常是主要誘因。嚴重的荒漠化現(xiàn)象已經(jīng)促使聯(lián)合國擬定了《在發(fā)生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》（簡稱《公約》），旨在應(yīng)對這一問題。這個由172個國家締結(jié)的公約為防荒漠化的一切活動提供了基本框架，《公約》注重土地生力的提高、土地的改造，強調(diào)民眾參與，強調(diào)為當?shù)厝嗣駝?chuàng)造“有利的環(huán)境”來扭轉(zhuǎn)土地退化。

（五）環(huán)境污染繼續(xù)加重

一是全球城市空氣質(zhì)量將進一步下降。在大多數(shù)地區(qū)，空氣中可吸入顆粒物（PM10）的濃度已開始超過其目標水平。據(jù)OECD（2008）對2030年全球環(huán)境的展望，在OECD國家，人為空氣污染的主要來源仍然是公路交通運輸和化石燃料的使用。在很多發(fā)展中國家，木材的燃燒也是空氣污染的主要來源。雖然在過去的幾十年中，大多數(shù)發(fā)達國家已減少了空氣污染，但來自其他發(fā)展中國家的污染正在逐步破壞空氣質(zhì)量較好地區(qū)的空氣質(zhì)量管理，這正成為國際性問題。因此，未來空氣污染從一個大陸到另一個大陸的傳輸可能會變得越來越嚴重，應(yīng)更加關(guān)注處理海洋運輸、地面空氣污染物質(zhì)的前體物等。二是廢棄物對人類健康和環(huán)境構(gòu)成的風(fēng)險持續(xù)增大。未來幾十年，對快速增加的城市廢棄物的管理將成為非OECD國家的一個巨大挑戰(zhàn)。盡管發(fā)達國家的城市廢棄物仍在增加，但增速減緩。OECD（2008）認為隨著全球原料需求量和廢棄物產(chǎn)生量與處理量的持續(xù)增長，傳統(tǒng)的單一政策可能不足以提高原料利用率，也難彌補原料生產(chǎn)和利用中產(chǎn)生的廢棄物對環(huán)境造成的影響。應(yīng)探索新的綜合性方法，以平衡原料的整個生命周期中廢棄物對環(huán)境的影響，應(yīng)更加重視原料的利用率、產(chǎn)品的設(shè)計和再利用、對廢棄物的預(yù)防、報廢原料和產(chǎn)品的循環(huán)利用、對殘留物的無害環(huán)境管理。三是化學(xué)品也給生態(tài)健康帶來巨大的威脅。人類生活中的化學(xué)品等有毒污染物不僅具有毒性，同時有其他效應(yīng)如致癌、致畸、致突變性，而且還具有內(nèi)分泌干擾效應(yīng)，直接威脅人類的生存和繁衍，對人類健康的影響也將持續(xù)加大。

三、未來30年我國國內(nèi)資源環(huán)境約束“先緊后松”

兩類不同的趨勢性力量會影響未來30年我國資源能源生態(tài)環(huán)境變化趨勢，一類是使我國資源能源生態(tài)環(huán)境趨于惡化的力量，一類是使我國資源能源生態(tài)環(huán)境趨于改善的力量。從全世界各國發(fā)展經(jīng)驗和能源資源、生態(tài)環(huán)境變化的規(guī)律看，我國大體進入了這樣的階段：使我國資源能源生態(tài)環(huán)境趨于惡化的力量在未來發(fā)揮的作用正逐漸趨于減弱，而使我國資源能源生態(tài)環(huán)境趨于改善的力量正逐漸增強，兩股力量強弱對比變化的交點很可能在2030年前后，在此之前，前一類力量會相對占上風(fēng)，帶動我國資源能源生態(tài)環(huán)境總體趨于惡化；后一類力量在此之后可能會逐漸占上風(fēng)，帶動我國資源能源生態(tài)環(huán)境趨于改善。兩股力量的交匯作用，將使未來30年我國資源能源生態(tài)環(huán)境約束總體上很可能“先趨緊后趨松”。

總體看，在2030年前后經(jīng)歷了轉(zhuǎn)折點后，由于有多種因素可能會影響資源能源生態(tài)環(huán)境不能同步實現(xiàn)的改善，因此，應(yīng)該再經(jīng)過幾年的鞏固發(fā)展期，我國的資源能源生態(tài)環(huán)境將可能基本上在不晚于2035年前實現(xiàn)改善。一是在這兩種趨勢性力量相互作用的過程中，導(dǎo)致我國資源能源生態(tài)環(huán)境惡化的力量并不會總是處于下風(fēng)并很快消失，而導(dǎo)致我國資源能源生態(tài)環(huán)境改善的力量也不會總是處于上風(fēng)而據(jù)壓倒性優(yōu)勢。二是考慮到我國東、中、西區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和不充分性和呈現(xiàn)的梯度性，使得我國資源能源生態(tài)環(huán)境從根本上改善也是不同步的，需要幾年過渡鞏固期。三是資源、能源、生態(tài)、環(huán)境等各方面的轉(zhuǎn)折變化很可能并不是完全同步的，大體估計的話，各方面的轉(zhuǎn)折變化帶來的總結(jié)果的轉(zhuǎn)折變化應(yīng)該不會晚于2035年。因此，由于多維因素的影響及其帶來的兩種趨勢力量的膠著對峙反復(fù)，從而最終趨于穩(wěn)定，才能確保改善力量在根本上取得勝利。

構(gòu)成兩股力量的主要因素因其階段性變化而在作用方向上也會變化，主要體現(xiàn)為：經(jīng)濟處于工業(yè)化基本完成并進入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)化階段、人口增長總體不斷放緩、經(jīng)濟進入中高速和低速增長階段、人口城市化水平繼續(xù)上升并在隨后趨穩(wěn)或進一步下降、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度逐漸完備且相關(guān)法律法規(guī)逐步執(zhí)行到位、生態(tài)環(huán)境科技水平將取得較大進展、全社會生態(tài)環(huán)境保護觀念逐漸增強且治理生態(tài)環(huán)境的資金投入等逐漸加大等。這些主要的趨勢性力量的階段性影響如下：

（一）從總體看，未來30年我國資源環(huán)境約束將呈現(xiàn)兩階段變化

世界主要發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展過程表明，存在比較明顯的“環(huán)境庫茲涅茨曲線”，即經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境變化呈現(xiàn)倒U型關(guān)系，我國未來很可能經(jīng)歷“先趨緊后趨松”的資源環(huán)境約束。過去30多年中，由于我國人均資源稟賦相對不足、資源利用效率偏低，加之資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不完備及相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行不到位、生態(tài)環(huán)境科技進展較慢、環(huán)境保護觀念較弱和治理生態(tài)環(huán)境的資金投入不足等，導(dǎo)致傳統(tǒng)發(fā)展方式帶來的資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險逐步凸顯。預(yù)計未來10—15年，我國經(jīng)濟將處于從工業(yè)化階段向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)化階段轉(zhuǎn)變進程中，經(jīng)濟將繼續(xù)保持中高速增長，由此導(dǎo)致對資源利用的總量很可能仍將上升，只是其增速隨著經(jīng)濟增速的放緩或許會有所放緩，由此推之，2030年前后資源利用總量可能會達到峰值。在此期間，我國資源環(huán)境約束很可能仍然會不斷增強。

另一方面，從長期看，隨著我國人口增長和經(jīng)濟增速基本放緩、經(jīng)濟處于工業(yè)化基本完成并進入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)化階段、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度基本完備且相關(guān)法律法規(guī)逐步執(zhí)行到位、生態(tài)環(huán)境科技進展將取得較大進展、環(huán)境保護觀念增強和治理生態(tài)環(huán)境的資金投入加大等，預(yù)計這些“正能量”的作用將會持續(xù)增強，最終將使我國逐漸擺脫粗放式增長，進入生態(tài)環(huán)境逐漸改善的新階段，將逐步緩解我國資源環(huán)境約束。由此預(yù)計，2030—2049年，我國又將進入資源環(huán)境約束總體趨于改善的階段。

（二）從能源結(jié)構(gòu)看，2030年前后需求有望達到峰值，隨后進入綠色化、智能化發(fā)展階段

我國是世界第一大煤炭生產(chǎn)和消費國，我國煤炭產(chǎn)量占世界總量的47%，消費量約占全球一半。2016年，煤炭在我國能源消費中的占比高達64%，遠高于30%的世界平均水平，而石油消費占比不到20%，天然氣消費約占6%。中國煤炭消費占比遠高于其他大的經(jīng)濟體，很多發(fā)達國家的煤炭消費占比較低，如歐洲國家多低于10%，多的也就20%多。從全世界看，當前能源消費結(jié)構(gòu)中石油占比是第一位的，2015年大約是38%，天然氣的占比大約是25%，煤炭消費大約占28%，而全球煤炭消費中約一半是由中國消費的。我國作為一個以煤炭為能源消費主體且能源消費量大的發(fā)展中國家，這種能源稟賦也決定了煤炭在相當長時間內(nèi)仍是我國的基礎(chǔ)能源。

國際經(jīng)驗也表明，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型實際上是對涉及能源消費構(gòu)成、供應(yīng)形式以及相應(yīng)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生活方式與消費觀念在內(nèi)的龐大系統(tǒng)的優(yōu)化和調(diào)整過程，歷時較為漫長且需要循序漸進。以英國為例，從能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，英國北海油田20世紀70年代開始產(chǎn)油，之后成為世界重要的油氣生產(chǎn)國，2000年起開始更多地從低碳能源領(lǐng)域獲得能源供給。2014年英國能源生產(chǎn)構(gòu)成依次為石油（39%）、天然氣（32%）、煤炭（7%）以及低碳能源（22%），能源消費結(jié)構(gòu)中化石能源占比達到854%，其中石油和天然氣消費占比均為344%，煤炭消費占比為166%。正是英國有北海油田豐富的油氣資源支撐，才使煤炭在能源消費總量中的比重下降有了條件，但英國用半個多世紀的時間才基本完成能源轉(zhuǎn)型，煤炭在能源消費中的占比從1958年的76%下降到2014的166%。我國是個富煤、貧油、少氣的國家，火電主要是燃煤發(fā)電，英國則是燃煤、燃氣發(fā)電各占一半。我國沒有其他替代能源充足供給，發(fā)電用煤占比約50%；工業(yè)、供熱等領(lǐng)域直接燃燒用煤量超過20%，煤炭占比很難下降。同時，煤炭主要作為工業(yè)燃料、生活散燒使用，集中程度低，難于系統(tǒng)治理，污染物排放系數(shù)遠遠高于燃煤電廠。我國散燒燃煤用量約9億至10億噸，嚴重影響生態(tài)環(huán)境，是重污染天氣頻發(fā)的原因之一。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線并參照當今發(fā)達國家能源轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，預(yù)計未來30年將進入煤炭等傳統(tǒng)能源消耗減小并逐步向新能源轉(zhuǎn)型、資源利用效率逐步提高、逐漸擺脫粗放式增長且生態(tài)環(huán)境污染逐漸改善、資源環(huán)境約束緩解的新階段。因此有預(yù)測表明，中國以煤炭為主導(dǎo)的能源消費可能在2030年以后才會出現(xiàn)拐點。

對我國能源革命轉(zhuǎn)型進程的研究多認為2030和2049年是兩個重要節(jié)點。能源轉(zhuǎn)型的焦點和核心還是在可再生能源的利用上，但由于可再生能源革命難以通過自身的能源生產(chǎn)來實現(xiàn)，仍需要化石能源的推動，并且是多種可再生能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新才能保證實現(xiàn)，而這在我國存在一定難度。據(jù)國家發(fā)改委能源經(jīng)濟研究所課題組（2016）研究，2030年前后我國能源需求總量將達到925億噸標準煤，能源需求將達到歷史最高點。2027年全國二氧化碳排放達峰，2030年非化石能源占一次能源消費量的比重達到28%，單位GDP的二氧化碳排放強度比2005年下降70%。2030年前后中國石油需求量達到峰值，需求達到75億噸左右，比目前水平高2億噸，石油對外依存度可控制在70%左右的水平，石油供應(yīng)安全壓力有所緩解。2030年二氧化硫排放從2020年的1500萬噸下降到900多萬噸，氮氧化物排放從2020年的1400萬噸下降到700多萬噸。2030—2049年，將進入以“非化石能源高比例”為目標的綠色化、智能化發(fā)展階段。預(yù)計煤電裝機從2030年10億千瓦左右下降到2049年的55億千瓦。2049年可再生能源電力占全國發(fā)電的平均比重超過3/4，全國將有相當一部分區(qū)縣或社區(qū)實現(xiàn)100%電力由可再生能源提供。預(yù)計2040年前后，一次能源消費總量達峰、建筑部門能源消費達峰、交通運輸部門能源消費達峰，二氧化碳排放總量從2030年的95億噸下降到2049年的46億噸，單位GDP二氧化碳排放強度比2005年下降93%，二氧化硫排放從2030年的不到1000萬噸降到300萬噸左右，“美麗中國”目標能如期實現(xiàn)。2049年一次能源消費量將控制在34億噸標準煤左右，僅比2010年高出9%，2049年中國單位GDP能耗強度比2005年下降80%。2049年非化石能源占一次能源消費量的比重達到56%，非化石發(fā)電占全國電力比重達83%。

（三）從生態(tài)變化看， 2030年前水土流失仍將惡化，2030年后將會逐步改善

水土等生態(tài)破壞及其治理趨勢跟經(jīng)濟發(fā)展階段變化具有比較密切的關(guān)系。中國是世界上受荒漠化危害較為嚴重的國家之一，中國水土流失表現(xiàn)為流失面積大、波及范圍廣、發(fā)展速度快、侵蝕模數(shù)高、泥沙流失量大、生態(tài)危害較為嚴重。根據(jù)環(huán)保部（2016）環(huán)境公報，盡管經(jīng)過過去十多年對水土流失治理的努力，但我國的荒漠化發(fā)展速度并沒有明顯減小。治理改善我國環(huán)境并非易事。中國嚴重的水土流失幾乎遍及所有大江河流域，目前水土流失面積達367萬平方公里，占中國陸地總面積的38%，每年因水土流失損失的土壤50億噸：因水土流失而毀掉的耕地達270萬平方公里，年均損失約6萬平方公里。由于泥沙淤積，全國湖泊面積縮小了186萬平方公里，占現(xiàn)有湖泊面積的40%，江河引洪能力降低，使災(zāi)害頻發(fā)。如此大存量的水土流失和荒漠化現(xiàn)象，在治理改善速度緩慢、較難提高或趕不上破壞的速度的情況下，意味著在未來十多年也即2030年前后，我國水土流失和荒漠化現(xiàn)象的邊際變化或絕對規(guī)模仍很可能會呈現(xiàn)趨勢性增加，這也就意味著，未來我國水土流失和荒漠化問題在未來的一段時間，至少是中短期內(nèi)仍然較難得到明顯緩解。

然而，2030年后到2049年，水土等生態(tài)會進入總體上較明顯的改善階段。一是我國經(jīng)濟已經(jīng)進入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)化階段或中后期，對水土生態(tài)等資源利用強度要弱于工業(yè)化快速階段或服務(wù)業(yè)化前期；二是對水土生態(tài)治理訴求會越來越強，導(dǎo)致政府和全社會治理資金的投入都很可能進入新的質(zhì)變階段，從根本上逐步實現(xiàn)水土生態(tài)治理改善；三是水土生態(tài)治理技術(shù)進步會發(fā)生比較明顯的進步，會對改善水土生態(tài)等發(fā)揮越來越大、越來越突出的作用；四是全社會生態(tài)環(huán)保理念都會越來越強，經(jīng)濟社會發(fā)展進入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中后期，人類很關(guān)注生態(tài)家園。

（四）從環(huán)境污染看，2030年前后部分領(lǐng)域污染仍會加劇，2030—2049年穩(wěn)步好轉(zhuǎn)

未來我國環(huán)境污染的變化跟我國城鎮(zhèn)化進程密切相關(guān)。我國的城鎮(zhèn)化率剛過50%不久，根據(jù)反映城市化規(guī)律的諾色姆S曲線規(guī)律，我國正處于城鎮(zhèn)化的快速推進期。從世界各國經(jīng)驗看，我國未來城鎮(zhèn)化進程還有較大空間，且這同時也是一個比較明顯地會出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染惡化的時期。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城市人口和經(jīng)濟規(guī)模不斷擴張，預(yù)計到2030年我國人口總數(shù)將超過145億人，達到21世紀峰值（United Nations，2013），在此后將迎來轉(zhuǎn)折。

在城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)提升階段，城鎮(zhèn)環(huán)境污染仍趨上升。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，世界20個污染最嚴重的城市中，中國有16個。城市環(huán)境污染的快速上升與中國快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化密切相關(guān)，尤其是過去15年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率保持了年均1個百分點的上升速度。據(jù)中國科學(xué)院生態(tài)與環(huán)境領(lǐng)域戰(zhàn)略研究組（2009）研究預(yù)測，到2020年，我國城市生活污水和垃圾產(chǎn)生量將比2000 年分別增長約13倍和2倍。到2030年，中國工業(yè)用水需求將增至5倍以上。我國城市已呈現(xiàn)出水資源短缺與過度開發(fā)、能源利用效率低下、空間發(fā)展與土地利用失控、交通擁擠、廢棄物排放劇增等嚴峻態(tài)勢。根據(jù)城鎮(zhèn)化變化規(guī)律，預(yù)計未來15年即到2030年左右，我國城鎮(zhèn)化水平仍將持續(xù)上升，由此使城市環(huán)境污染可能加劇。特別是新污染物質(zhì)危害風(fēng)險加大。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，居民生活垃圾中的新污染物質(zhì)和持久性有機污染物越來越多。越來越多的城鎮(zhèn)廢水、電子垃圾、廢棄的汽車、工業(yè)危險廢物、新化學(xué)物質(zhì)及其他有害廢物大量進入環(huán)境，環(huán)境中有毒污染物不僅具有毒性，同時還有致癌、致畸、致突變性和內(nèi)分泌干擾等效應(yīng)，直接威脅野生動物甚至人類的生存和繁衍。一些有毒污染物（如持久性有機污染物）在環(huán)境中難降解（滯留時間長）、高脂溶性（水溶性很低），可以在食物鏈中富集，能夠通過蒸發(fā)-冷凝大氣和水的輸送而影響到區(qū)域和全球環(huán)境。這給城市生態(tài)保護與環(huán)境污染控制增加難度，并很可能派生出嚴重的二次環(huán)境污染。此外，大城市落后工業(yè)將向快速發(fā)展的中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也會進一步加重中小城鎮(zhèn)的環(huán)境污染。城市的高速集約化發(fā)展和農(nóng)村城市化，還將增加對水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的壓力，造成城區(qū)的自然水系、植被格局和物種組成發(fā)生明顯變化，農(nóng)田和保護地面積減少，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力下降。此外，城市排放的污物，包括廢水、廢氣和固體廢棄物，都對農(nóng)村產(chǎn)生極大的影響；反之，農(nóng)村產(chǎn)生的各種污染物，也正在并將更為顯著地影響城市環(huán)境。2030年之后，隨著我國城市化進程放緩或趨于穩(wěn)定，疊加人口老齡化加重，又會導(dǎo)致人口從城市流向分散的周邊郊區(qū)或農(nóng)村，同時，預(yù)計也會伴隨著全社會綠色消費生活觀念的流行，會使由城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境污染逐漸趨于緩解。

（五）未來我國糧食安全面臨較大壓力

一方面，我國糧食自給仍面臨較大壓力。雖然我國糧食總產(chǎn)量從2003—2015年實現(xiàn)“十二連增”，但同期我國的人口增長和消費需求提升，使得我國糧食的總需求量也持續(xù)攀升，總產(chǎn)量與總需求缺口持續(xù)放大，2010年需求高于產(chǎn)量352萬噸，2015年的缺口達到了2000萬噸。國內(nèi)糧食產(chǎn)量不足導(dǎo)致中國糧食進口量的大幅增長，2014年首次突破1億噸，2015年我國的糧食進口量相比2002年增長了78倍。有研究預(yù)測，2030年糧食產(chǎn)量有約14億噸的缺口源自中國糧油網(wǎng)文章《中國糧食需求與供求缺口預(yù)測》，http：//wwwgrainnetcn/zt/forecasthtml 。與此同時，中國的糧食價格也在不斷增長，2009年至2016年的小麥和大米的價格分別上漲約59%和69%，進一步推高了食品價格，并且，從各國長期經(jīng)驗看，未來糧價上漲的可能要高于下降的可能。此外，我國的耕地面積和人均耕地面積都快速下降。我國的耕地面積從1991年開始便逐步減少，年均減少約433萬畝，如今的人均耕地面積已減少到不足12畝，不到美國的1/6。另一方面，我國糧食安全也存在較大壓力。根據(jù)英國經(jīng)濟學(xué)人雜志最新公布的《2016世界糧食安全指數(shù)報告》，西方國家占領(lǐng)了全球糧食安全系數(shù)排行榜第一梯隊，大大領(lǐng)先于我國，我國排在42位，排在糧食嚴重依賴進口的日本（18位）和韓國（24位）之后。而且，當前國際市場一年的糧食貿(mào)易量尚不超過4億噸，既不可能都為我國進口，也很難保證在特殊時刻能買得到、運得回國。我國的糧食進口主要集中于美國、巴西、阿根廷等國家，糧食集中度甚至超過石油主產(chǎn)地，這對糧食安全構(gòu)成了一定威脅。

2030年后到2049年，預(yù)計隨著我國總?cè)丝跀?shù)逐漸趨于穩(wěn)定或減少，以及農(nóng)業(yè)科技進步帶來的單產(chǎn)量提高等，總體上可能會使我國糧食等基本作物的自給壓力逐步趨于緩解。

（六）環(huán)保的國際責任在未來一段時間仍會較大

我國前所未有的碳排放，已經(jīng)引起巨大的關(guān)于我國環(huán)保減排的國際責任的討論和壓力。從近兩、三百年的世界主要大國的發(fā)展歷程看，后發(fā)國家走向發(fā)達國家后，民眾對生活品質(zhì)的要求會明顯提高，環(huán)保訴求會明顯增強，也由此導(dǎo)致發(fā)達國家會將這種壓力和責任轉(zhuǎn)嫁給后發(fā)的發(fā)展中國家。而在過去的三十多年，中國作為人口第一大國和當今發(fā)展最快的經(jīng)濟體，化石能源消費激增，我國的碳排放總量在2014年就達到了破紀錄的105億噸，是唯一一個年排放量超過100億噸的國家，也是人類歷史上唯一一個國家。

從趨勢看，我國未來的環(huán)保的國際責任會先趨升后趨降。1850年到2014年的160多年間，全球總的人為碳排放量約為14383億噸，前6大累計排放國占據(jù)近3/4。歐美遠超其他國家和地區(qū)，美國累計排放3770億噸，歐盟為3261億噸，中國為1711億噸。如果根據(jù)1850年以來全球各國累計碳排放量的歷史情況推算，如果中、美、歐保持2014年的排放量不變，則經(jīng)過23年和39年，即分別到2017年和2053年，我國的累計排放量將分別超過歐盟和美國（蔡斌，2016）引自網(wǎng)絡(luò)能源評論文章《全球碳排放你要知道的數(shù)字》。。而在更加現(xiàn)代發(fā)達的21世紀里，人類的觀念顯然不會像19、20世紀那樣尚未對環(huán)境生態(tài)和健康引起足夠重視，無疑會更難容忍碳排放污染，這必然要求我國承擔更加甚于以往大國的環(huán)保減排的國際責任。這就意味著，我國到2030年前后仍很可能將面臨仍然增大的環(huán)保的國際責任，隨后逐漸趨于改善。隨著我國能源消費在2030年前后達到峰值后，我國未來的碳排放總量和污染也將逐漸減少，預(yù)計2030年后的十幾年，大約到2049年，我國環(huán)保減排的國際責任也將逐漸減輕。

（七）技術(shù)進步和治理水平提升在緩解資源生態(tài)環(huán)境等約束中的作用日漸增強

技術(shù)進步和新治理實踐將對緩解我國資源環(huán)境約束發(fā)揮越來越重要作用。當近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”快速發(fā)展，如“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！?、新能源汽車、無人駕駛、共享單車、智能電力等各種新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，為治污技術(shù)進步和改善資源約束帶來了希望。如廣東省2015年已經(jīng)印發(fā)實施的《廣東省“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃（2015—2020年）》，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)實施精準治污，通過云計算、模型分析等大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境容量、排污總量之間的動態(tài)聯(lián)系，運用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)精準管理，政府、社會組織和公眾通過網(wǎng)絡(luò)化、智能化協(xié)同化合作，實現(xiàn)在線實時高效監(jiān)管，有力地提高了環(huán)境污染防治能力。這種做法正在全國推廣。再如，新能源汽車、無人駕駛、共享單車等的出現(xiàn)，正在不斷且將持續(xù)地改變國人日常生活的能源消費結(jié)構(gòu)，將使能源利用的清潔化、低碳化水平持續(xù)提升，也會緩解傳統(tǒng)交通模式對環(huán)境生態(tài)的污染。再比如，智能電力電網(wǎng)的發(fā)展普及，會極大地提高能源電力的轉(zhuǎn)換傳輸效率，進而改善資源能源約束并緩解環(huán)境污染。與此同時，從各地推進生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)等新治理實踐看，也有助于緩解資源能源生態(tài)環(huán)境壓力。

此外，需要說明的是，如果改善資源生態(tài)環(huán)境成為黨和政府在一定時期或階段下非常優(yōu)先的目標時，黨和政府的這種決心和執(zhí)行能力越強，則我國資源能源生態(tài)環(huán)境等的改善就會來的越早。從最新政策形勢看，大概不晚于2035年以前，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化勢頭應(yīng)該能夠被扭轉(zhuǎn)，可以實現(xiàn)資源能源生態(tài)環(huán)境的改善。

四、破除資源環(huán)境約束及促進綠色發(fā)展的戰(zhàn)略思考

破解能源資源和生態(tài)環(huán)境約束是一項長期的系統(tǒng)工程，應(yīng)根據(jù)我國資源環(huán)境條件和階段性變化特征，在確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，牢固樹立綠色發(fā)展理念，堅持全面節(jié)約、高效利用、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、綜合治理、分類施策的原則，系統(tǒng)推進生態(tài)文明建設(shè)，把科技進步和制度創(chuàng)新作為破解資源環(huán)境約束的強力支撐，多側(cè)發(fā)力，最終建成生態(tài)社會。

（一）堅持以綠色發(fā)展理念為指引

我國如今已成為世界第二大經(jīng)濟體，資源能源生態(tài)環(huán)境約束問題日益突出，人民對綠色、環(huán)保生活的追求日趨強烈。在此背景下，亟需對經(jīng)濟建設(shè)和綠色環(huán)保的關(guān)系做出新思考和平衡。綠色發(fā)展是從源頭上破解我國資源環(huán)境約束瓶頸、提高發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵，也是生態(tài)可持續(xù)的關(guān)鍵。綠色發(fā)展要求加強資源能源全面節(jié)約高效利用和保護生態(tài)環(huán)境的前提下推動經(jīng)濟發(fā)展，同時，生產(chǎn)提供綠色環(huán)保的產(chǎn)品服務(wù)滿足人民需要，本身也是綠色發(fā)展。辨證地看，推動全面節(jié)約和高效利用資源是緩解資源環(huán)境約束、實現(xiàn)第二個百年目標的重要保證，是推進綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)現(xiàn)代化的重要途徑，也是建設(shè)資源能源節(jié)約型、生態(tài)環(huán)境友好型社會并實現(xiàn)人與自然社會和諧共生的內(nèi)在要求。

未來30年，以綠色發(fā)展為主線，必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，還自然以寧靜、和諧、美麗。應(yīng)以生態(tài)空間管控引導(dǎo)綠色發(fā)展格局，以生態(tài)環(huán)境保護推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障生態(tài)空間、提升生態(tài)質(zhì)量、改善生態(tài)功能、強化生態(tài)監(jiān)管，以綠色科技創(chuàng)新引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理，促進重點區(qū)域綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式。

同時，應(yīng)從制度、政策、生產(chǎn)、消費等方面做好綠色發(fā)展的配套支撐等。應(yīng)加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融。推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實施國家節(jié)水行動，降低能耗、物耗，實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接。

（二）以建成生態(tài)社會為目標破除資源環(huán)境約束

生態(tài)社會是體現(xiàn)生態(tài)文明的社會，生態(tài)文明是在反思工業(yè)文明的理念和實踐的基礎(chǔ)上建立的尊重、順應(yīng)、保護自然的理念，其基本內(nèi)涵是人類尊重順應(yīng)自然生態(tài)規(guī)律，使人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。按照生態(tài)文明的理念和原則，尊重、順應(yīng)并保護自然，不僅要使生態(tài)的天然供給處于最佳狀態(tài)，更重要的是要控制對生態(tài)的需求，確保人類生態(tài)足跡必須要低于生態(tài)承載能力，確保生態(tài)安全。堅持和形成人與自然和諧共生關(guān)念，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。最終實現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會的包容互利、和諧共生，以及生產(chǎn)和消費、經(jīng)濟與社會、城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的平衡協(xié)調(diào)。

建成生態(tài)社會，需實現(xiàn)資源能源生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟關(guān)聯(lián)安全。經(jīng)濟發(fā)展離不開資源能源生態(tài)環(huán)境安全。水資源、土壤資源和大氣污染、環(huán)境能源等構(gòu)成的約束會對資源能源環(huán)境生態(tài)和經(jīng)濟安全帶來挑戰(zhàn)，彼此之間又相互聯(lián)系、相互影響，土地是化石能源、風(fēng)能、太陽能和生物能源的基礎(chǔ)，水資源也是礦產(chǎn)、食物、能源的基礎(chǔ)，頁巖氣等的開采也與水直接關(guān)聯(lián)，由此帶來的資源關(guān)聯(lián)安全問題在未來日益凸顯。資源關(guān)聯(lián)安全包括資源的可獲得性、價格可接受性和運輸安全性，任何一個關(guān)聯(lián)節(jié)點出現(xiàn)風(fēng)險，資源環(huán)境和能源安全、生態(tài)安全都很難保障。中國的資源生態(tài)關(guān)聯(lián)安全形勢在未來會日益嚴峻，應(yīng)在國家層面樹立資源生態(tài)關(guān)聯(lián)安全理念并建立應(yīng)對機制。同時，中國也需要將全球資源關(guān)聯(lián)安全納入議事日程，尋求國際合作，有區(qū)別地承擔責任，共同分擔以分散壓力，確保實現(xiàn)持久安全。

建立生態(tài)社會的軟硬環(huán)境。應(yīng)改變消費方式以降低生態(tài)足跡，順應(yīng)自然以維護生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力，在整個生態(tài)系統(tǒng)層面評估承載能力并合理降低社會經(jīng)濟活動強度和水平，退田還湖并避免違背自然規(guī)律等以給自然生態(tài)系統(tǒng)以必須的修復(fù)空間，在全社會引導(dǎo)建立促進生態(tài)公平消費、生態(tài)公正消費、生態(tài)增長、生態(tài)繁榮和生態(tài)優(yōu)先的法制制度保障等。應(yīng)強化生態(tài)文化建設(shè)，倡導(dǎo)生態(tài)消費；倡導(dǎo)生態(tài)倫理，普及生態(tài)意識，將生態(tài)意識上升為主流思潮、時尚觀念、民族意識，形成重視生態(tài)、保護生態(tài)、綠色消費的觀念；挖掘傳統(tǒng)生態(tài)文化，豐富生態(tài)文化建設(shè)內(nèi)涵，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)需求，構(gòu)建系統(tǒng)的中國特色生態(tài)文化體系；應(yīng)加強生態(tài)文化宣傳和對外推廣，引領(lǐng)國際輿論話語權(quán)。

（三）堅持政府與社會協(xié)同原則

政府主導(dǎo)、社會參與。持續(xù)推進我國生態(tài)文明建設(shè)和綜合破解資源能源生態(tài)環(huán)境約束是一體兩面的系統(tǒng)工程，是保證我國未來30多年經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展必須做好的基礎(chǔ)工作，是確保實現(xiàn)第二個百年目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的基本要求和應(yīng)有之意。要做到“持續(xù)”推進我國生態(tài)文明建設(shè)和綜合破解資源能源生態(tài)環(huán)境約束，就是為我國長期提供一項重要的公共產(chǎn)品，然而，經(jīng)濟學(xué)理論和世界各國的資源能源生態(tài)環(huán)境保護的歷史實踐表明，市場機制在解決涉及公共產(chǎn)品供給和外部性問題方面的能力和靈活性有限。因此，持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)和綜合破解資源能源生態(tài)環(huán)境約束必須由政府來主導(dǎo)推動。在政府主導(dǎo)的前提下，全社會共同參與，靈活運用市場規(guī)則。

綜合治理、分類施策。不同資源能源的開發(fā)利用方式、特點不同，對生態(tài)環(huán)境的影響也會各有差異，進行治理改善的機制方式和效力也有優(yōu)劣。應(yīng)根據(jù)我國資源能源利用是否可再生、可替代和生態(tài)環(huán)境污染是否可治理、易治理等情況分類施策，總體上都應(yīng)以促進相關(guān)科技進步等措施來提供全方位支撐。對于不可再生、不可替代的資源能源，應(yīng)優(yōu)先嚴控需求、管制供給，提高資源利用效率；對于可再生、可替代的資源能源，應(yīng)加快尋找開發(fā)可替代的資源能源；對于造成生態(tài)環(huán)境污染不可治理后果的資源利用，應(yīng)當嚴加限制，加快尋找開發(fā)可替代的資源能源；對于造成生態(tài)環(huán)境污染可治理后果的資源利用，應(yīng)通過生態(tài)環(huán)境科技進步加快治理。

全面節(jié)約、高效利用。強化約束性指標管理，實行總量和強度雙控，推行合同能源管理和合同節(jié)水管理。堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。探索建立實行耕地休耕輪作制度試點，確保土地肥力可持續(xù)。倡導(dǎo)合理綠色消費模式，塑造全民節(jié)能環(huán)保理念。

存量優(yōu)化，增量控制。完善資金補償、實物補償、政策補償、智力補償，開展生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的對口協(xié)作、定向軟硬件基礎(chǔ)支援建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈延伸型補償、異地開發(fā)、共建園區(qū)等多種補償，完善跨省區(qū)域（流域）生態(tài)補償長效機制。生態(tài)補償財政主導(dǎo)與碳匯、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、押金退款制度、生態(tài)標識等市場方式相結(jié)合，將資金支持與人才培養(yǎng)、就業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)援助和產(chǎn)業(yè)扶持相結(jié)合，形成合力。制定引領(lǐng)性的綜合促進法規(guī)，組建國家生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)補償治理和修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組和顧問委員會，編撰生態(tài)文明建設(shè)行為導(dǎo)則，引領(lǐng)和規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)補償和修復(fù)等。實行嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，推進多污染綜合防治和環(huán)境治理，實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運行，整治生態(tài)環(huán)境惡化。

（四）以生態(tài)文明建設(shè)為抓手推動資源利用和環(huán)境保護

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾切身利益，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基石和保障，是未來推進綠色發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境的路徑。

系統(tǒng)推進生態(tài)文明建設(shè)須緊扣資源節(jié)約利用、生態(tài)建設(shè)和保護、環(huán)境保護和治理。堅持格局優(yōu)化，構(gòu)建科學(xué)合理集約的生態(tài)空間體系。堅持規(guī)劃先行，建設(shè)優(yōu)美舒適宜居的生態(tài)人居體系。堅持以文化人，培育和諧文明多元的生態(tài)文化體系。堅持產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展綠色低碳循環(huán)的生態(tài)經(jīng)濟體系。堅持標本兼治，構(gòu)建清潔穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境體系。生態(tài)文明建設(shè)需依托自然資源產(chǎn)權(quán)制度、國土開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、環(huán)境治理與生態(tài)保護市場體系等重要制度體系。應(yīng)健全綠色高效決策制度，應(yīng)建立生態(tài)有價評估制度，健全產(chǎn)權(quán)管用制度，建立生態(tài)補償制度，健全完善重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制，建立生態(tài)損害的追究補償制度。

應(yīng)持續(xù)加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。開展國土綠化行動，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。完善天然林保護制度，擴大退耕還林還草。建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。應(yīng)著力解決突出環(huán)境問題。持續(xù)實施大氣污染防治行動，加快水污染防治，強化土壤污染管控和修復(fù)，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，加強固體廢棄物和垃圾處置。健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。積極參與全球生態(tài)環(huán)境治理，落實減排承諾。

全方位實施“生態(tài)能源新戰(zhàn)略”。主要包括：一是確立“能源生態(tài)體系”。確保能源發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一，在能源規(guī)劃和發(fā)展過程中，應(yīng)將碳排放和污染規(guī)模與等級評估列為“負資產(chǎn)”核減國民經(jīng)濟社會發(fā)展水平和質(zhì)量。二是將“人的全面發(fā)展”作為能源戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，進一步明確“能源開發(fā)為人，能源利用于人，提高能效便人，發(fā)展綠色能源宜人”的指導(dǎo)思想。三是確立“多能并存、清潔高效利用”的發(fā)展方式，在能源內(nèi)部做加減法，把重點放在能源使用方式和能源轉(zhuǎn)換能力的提升上。四是推動能源管理一體化。整合分散在國家發(fā)展改革委、國家能源局、農(nóng)業(yè)部門、國有企業(yè)（電力、石油、煤炭）等部門的能源管理職責，實行一體化管理、系統(tǒng)治理。

（五）以科技進步和制度建設(shè)為支撐實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

科技進步是破解資源能源生態(tài)環(huán)境約束的關(guān)鍵支撐。從世界各國經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境關(guān)系演變的歷史經(jīng)驗看，從歷史上羅馬俱樂部等世界著名研究機構(gòu)對人類社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束困境及未來出路看，人類要在持續(xù)發(fā)展的背景下走出資源環(huán)境等約束，其必由之路都在于科技進步。因此，為應(yīng)對資源環(huán)境約束以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)促進資源能源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的科技進步。應(yīng)從增強全球氣候變化應(yīng)對、提高資源能源利用效率、改善水土生態(tài)質(zhì)量、提升人居環(huán)境質(zhì)量、保護生物與生態(tài)系統(tǒng)多樣性等多方面全方位攻關(guān)，重點圍繞資源能源利用綠色化、低碳化、智能化、高效化方向推動技術(shù)創(chuàng)新，在不同時間和空間尺度上認知環(huán)境演變規(guī)律、發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)與污染控制技術(shù)、建立生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境質(zhì)量演變的立體檢測網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)布局典型實驗示范保育區(qū)等方面，解決核心科技問題，突破關(guān)鍵技術(shù)障礙，進行系統(tǒng)集成，實現(xiàn)示范推廣。

特定的資源能源生態(tài)環(huán)境保護制度安排，必然會導(dǎo)致人保護資源能源生態(tài)環(huán)境的特定行為。通過實施生態(tài)文明制度，通過改革創(chuàng)新著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)制度等法律制度體系，通過激勵引導(dǎo)企業(yè)實行嚴格的資源管理制度等，都會使人的行為向緩解資源能源生態(tài)環(huán)境約束方面轉(zhuǎn)型。政府層面，要加快深化生態(tài)文明體制改革，把生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來，確保落地，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道。要著力通過深化改革完善資源能源生態(tài)環(huán)境保護的產(chǎn)權(quán)制度等法律制度，完善激勵約束制度體系，建立保護生態(tài)環(huán)境的長效機制。企業(yè)層面，應(yīng)激勵引導(dǎo)企業(yè)建立科學(xué)、合理、高效的資源能源利用管理制度，對執(zhí)行不力的企業(yè)等依法督察問責，嚴懲環(huán)境違法違規(guī)行為。社會層面，應(yīng)建立具有明顯強制約束力的相關(guān)獎懲制度，激勵人們不能、不愿、不敢違法、違規(guī)、違章等，真正使資源能源生態(tài)環(huán)境保護變?yōu)槿鐣淖杂X行為。

五、未來30年生態(tài)環(huán)境保護的基本目標及主要指標考慮

根據(jù)環(huán)境質(zhì)量和資源利用變化趨勢，綜合考慮我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和資源生產(chǎn)環(huán)境承載力。從中長期考慮破解資源環(huán)境約束，以“十三五”規(guī)劃目標值為起點，以本世紀中葉為終點，分兩個階段推動資源環(huán)境問題的全面改善。即到2035年，實現(xiàn)資源節(jié)約程度和利用效率大幅提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)；到2049年，資源利用效率國際領(lǐng)先，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量世界居優(yōu)。

資源節(jié)約和利用。嚴管用水強度，嚴格節(jié)水標準。健全節(jié)水技術(shù)標準體系，制定用水產(chǎn)品、重點用水行業(yè)、城市節(jié)水等方面的領(lǐng)跑者指標。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，加強用水定額和計劃管理，明確各行業(yè)節(jié)水要求，健全取水計量、水質(zhì)監(jiān)測和供用、耗排監(jiān)控體系，到2020年，萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低25%、20%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到055以上。到2030年，萬元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價計，下同）降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到06以上。如果以此為基準按照相關(guān)指標勻速變化推算，到2049年，使以上指標在2030年的基礎(chǔ)上再分別降低約30%、30%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到07以上。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排工作方案》對全國節(jié)能減排工作的部署，到2020年，全國萬元GDP能耗比2015年下降15%，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內(nèi)。如果以此為基準按照相關(guān)指標勻速變化規(guī)劃，到2030年，全國萬元GDP能耗較2020年下降17%，能源消費總量控制在65億噸標準煤以內(nèi)。到2049年，全國萬元GDP能耗較2030年再下降20%，能源消費總量控制在80億噸標準煤以內(nèi)。但是，在2020—2035和2035—2049年兩個相同的時間段內(nèi)，實現(xiàn)資源節(jié)約和利用的難度和付出的精力也不對等的，所以，改善進度很可能不會是勻速進行的，很大程度上是先難后易的。因此，綜合考慮各方面的影響因素和時間跨度等，大體上可以認為，實現(xiàn)第一階段目標最晚應(yīng)該不晚于2035年，據(jù)此可以將2030年的目標定在最晚不晚于2035年實現(xiàn)。

生態(tài)建設(shè)和保護。根據(jù)國務(wù)院正式批復(fù)同意《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》。到2020年，基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系。全國新增水土流失治理面積32萬平方公里，其中新增水蝕治理面積29萬平方公里，年均減少土壤流失量8億噸。到2030年，建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬平方公里，其中新增水蝕治理面積86萬平方公里，年均減少土壤流失量15億噸。如果以此為基準按照相關(guān)指標勻速變化規(guī)劃，到2049年，完全建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積222萬平方公里，其中新增水蝕治理面積143萬平方公里，年均減少土壤流失30億噸。

環(huán)境保護和治理。環(huán)境質(zhì)量是根本目標，污染減排是重要手段。環(huán)境治理的重點就是堅決做好大氣、水、土壤污染防治，使全國空氣質(zhì)量總體改善，消除工業(yè)生產(chǎn)污染和城市生活污染，實現(xiàn)農(nóng)村清潔環(huán)境。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排工作方案》，到2020年，全國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制在2001萬噸、207萬噸、1580萬噸、1574萬噸以內(nèi)，比2015年分別下降10%、10%、15%和15%，全國揮發(fā)性有機物排放總量比2015年下降10%以上。如果以此為基準按照相關(guān)指標勻速變化規(guī)劃，到2030年，全國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放較2020年分別下降11%、11%、173%和173%，全國揮發(fā)性有機物排放總量較2020年下降11%以上。到2049年，全國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量較2030年分別下降12%、12%、20%和20%。全國揮發(fā)性有機物排放總量較2030年下降12%以上。但是，在兩個相同的時間段內(nèi)遏制資源生態(tài)環(huán)境惡化的難度和付出的精力也不對等的，所以，環(huán)境保護和治理進度很可能不會是勻速進行的，很大程度上是先難后易的。因此，綜合考慮各方面的影響因素和時間跨度等，大體上可以認為，實現(xiàn)第一階段目標應(yīng)該不晚于2035年，據(jù)此可以將2030年的目標定在不晚于2035年實現(xiàn)。

六、未來30年促進綠色發(fā)展的目標和建議

破解資源環(huán)境約束，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)將戰(zhàn)略重點放在生態(tài)文明建設(shè)的基本制度安排和政策保障方面，構(gòu)建綜合決策機制和協(xié)調(diào)管理機制，完善的政策法規(guī)體系，并通過廣泛的公眾參與提高法律的可執(zhí)行性和執(zhí)法水平，促進資源和能源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護。加強可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)，需從“開源”和“節(jié)流”兩方面同時入手，破除資源環(huán)境約束，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。開源即提高資源保障能力和環(huán)境承載力，節(jié)流則是減少資源的低效率利用和減少對環(huán)境損害，需多措并舉綜合施策。

（一）完善資源環(huán)境利用和保護的激勵約束制度

首次，加快推進并完善水資源、能源、礦產(chǎn)資源、土地、排污權(quán)等領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)制度改革。主要是明確中央、地方、企業(yè)和當?shù)鼐用裨谫Y源開發(fā)利用中的權(quán)責利，形成有效激勵約束。其次，加快形成水資源、能源及各類環(huán)境要素的市場決定價格機制和完備交易機制。充分發(fā)揮市場機制在自然資源優(yōu)化配置中的作用，通過有效價格信號實現(xiàn)資源的供需均衡和有效配置，最大限度促進資源高效利用。最后，加快完善資源利用和促進環(huán)境保護等財政稅收制度。在統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上，配合央地財政金融稅收體制改革的步伐，考慮逐步完善資源稅并適時推出環(huán)境稅。

（二）提高各類資源特別是能源的持續(xù)供應(yīng)保障能力

首先，應(yīng)科學(xué)合理規(guī)劃各類資源開采開發(fā)利用，確保各類資源能源的可持續(xù)利用。對于不可再生資源和資源匱乏地區(qū)，要著力提高資源的開采利用效率，避免過度開采的短期行為；對于可再生資源和資源豐裕地區(qū)要科學(xué)規(guī)劃資源開采，要保護可再生資源的再生產(chǎn)能力。其次，將能源保障置于資源保障最優(yōu)先的地位。將保障能源供應(yīng)放到更加優(yōu)先的地位，通過加快技術(shù)創(chuàng)新提高能源利用效率，通過技術(shù)進步持續(xù)改善能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)，應(yīng)當拓展能源（主要是石油和頁巖氣）的來源途徑，不斷開發(fā)新能源和可再生能源如風(fēng)能、太陽能等。最后，充分運用國內(nèi)外資源和國內(nèi)外市場破解我國資源約束。應(yīng)以口糧自給為重點，審慎放開飼料和工業(yè)用糧；以加強國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力為主，質(zhì)量并重；統(tǒng)籌糧食貿(mào)易戰(zhàn)略制定，高效利用國際市場資源，可考慮進口單產(chǎn)較低的糧食品種，也應(yīng)著力建立安全可靠的常態(tài)化的海外農(nóng)產(chǎn)品等資源進口網(wǎng)絡(luò)，通過進口商品糧食等突破水土資源稟賦等制約，緩解耕地和水資源等各類資源環(huán)境壓力；應(yīng)強化糧食產(chǎn)業(yè)全球布局，加強與“一帶一路”沿線糧食、資源、能源豐富國家的共同開發(fā)合作，充分利用國外資源，保障來自于國外的糧食和能源等可靠、及時、充足的供給。

（三）加快健全促進資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的支撐體系

首先，通過對國內(nèi)外現(xiàn)行資源環(huán)境法律法規(guī)和政策的全面評價比較，加快健全有利于我國資源環(huán)境可持續(xù)利用、發(fā)展的相關(guān)法規(guī)、政策、管理及決策等體系，充分運用法律和制度手段等。其次，建立有利于資源高效開發(fā)利用和環(huán)境保護的綜合決策機制，使各部門之間協(xié)調(diào)行動形成持續(xù)建設(shè)生態(tài)文明的強大部門合力。再次，改革完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制、環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。最后，加強生態(tài)環(huán)保宣傳教育，提高全社會環(huán)境保護意識和能力，保障社會公眾在可持續(xù)發(fā)展重大事項方面的參與權(quán)。

（四）加快發(fā)展綠色經(jīng)濟形成節(jié)能減排的長效機制

應(yīng)積極促進綠色經(jīng)濟發(fā)展，加強節(jié)能減排基礎(chǔ)能力建設(shè)，建立完善促進節(jié)能減排目標的考核制度，強化節(jié)能減排管理。一方面，應(yīng)逐步建立實施綠色GDP考核體系，加強環(huán)境統(tǒng)計和監(jiān)測體系建設(shè)，通過逐步建立全國環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)來及時準確地掌握環(huán)境質(zhì)量和污染動態(tài)。另一方面，應(yīng)加快推進重點領(lǐng)域節(jié)能減排。一是建立循環(huán)經(jīng)濟體系，實施全方位、多領(lǐng)域的廢舊物品回收和利用，實現(xiàn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)利用。二是鼓勵引導(dǎo)建筑等相關(guān)領(lǐng)域積極發(fā)展綠色建筑、智能建筑等。三是在交通領(lǐng)域逐步提高機動車排放標準，通過多種政策支持推廣節(jié)能汽車等。

（五）推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化保障資源能源和生態(tài)安全

確定適度和可接受的經(jīng)濟增長速度，為能源轉(zhuǎn)型釋放空間。調(diào)整煤炭消費政策，推動煤炭產(chǎn)業(yè)“自我革命”。轉(zhuǎn)變自我規(guī)劃思路，將穩(wěn)油氣增長政策調(diào)整為以能效、競爭力和服務(wù)為中心的新油氣政策。在良性增長中促進可再生能源和核電協(xié)同發(fā)展，共同增強非化石能源的地位；以終端消費的電氣化政策推動能源轉(zhuǎn)型升級；實施碳排放頂層設(shè)計、綜合治理和制度保障，采取有可衡量、透明和可監(jiān)督的具體措施；將能源轉(zhuǎn)型納入國際合作政策之中。

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（杜飛輪、杜秦川，中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所。）