2018年1月17日，美國軍艦“霍珀”號未經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，駛?cè)胛覈S巖島的領(lǐng)海，進(jìn)行所謂的“航行自由行動”。中國隨即派出軍艦依法對美艦實(shí)施查證識別，并予以警告驅(qū)離。中國外交部也在當(dāng)天向美國提出嚴(yán)正交涉，指出：美艦有關(guān)行為違反中國法律和國際法，嚴(yán)重?fù)p害中國主權(quán)和安全，嚴(yán)重危及雙方一線人員生命安全。根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，從2015年至截稿時(shí)，美國軍艦已經(jīng)在中國的南海地區(qū)六次挑戰(zhàn)中國關(guān)于外國軍艦的批準(zhǔn)通過制，不僅頻次很高，而且還造成了惡劣的影響。此外，根據(jù)法國路透社報(bào)道，特朗普政府誓言要在南海采取更多行動。故很有必要從國際法角度對美艦行為進(jìn)行深刻的揭露和批判，以及尋求更加有效的對策。

中國實(shí)行外國軍艦在本國領(lǐng)海的批準(zhǔn)通過制

一直以來，中國的法律法規(guī)和政策聲明都規(guī)定：外國軍艦進(jìn)入中國的領(lǐng)海必須提前獲得中國政府的批準(zhǔn)。早在1958年《中華人民共和國領(lǐng)海聲明》第三項(xiàng)就規(guī)定：“一切外國飛機(jī)和軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國政府的許可，不得進(jìn)入中國的領(lǐng)海和領(lǐng)海上空。任何外國船舶在中國領(lǐng)海航行，必須遵守中華人民共和國政府的有關(guān)法令?！?983年的《中華人民共和國海上交通安全法》第11條規(guī)定：外國籍軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國政府批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海。1992 年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第六條規(guī)定：外國非軍用船舶，享有依法無害通過中華人民共和國領(lǐng)海的權(quán)利。外國軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國政府批準(zhǔn)。

中國做出這種規(guī)定的原因。首先，從歷史來看，我國自1840年以來，一直遭受著“炮艦外交”的沖擊，是二戰(zhàn)的受害國，歷史慘痛的、血的教訓(xùn)讓國人深刻認(rèn)識到海防安全的重要性，并努力通過立法及外交途徑表明我國堅(jiān)定的立場。其次，從實(shí)際情況來看，我國海岸基線 3.2 萬多公里，領(lǐng)海面積約為37萬平方公里。領(lǐng)海作為國家安全的屏障，地位至關(guān)重要，我國有必要對軍艦通過領(lǐng)海問題做出規(guī)定和解釋，以防相關(guān)國家利用立法欠缺“偷襲”我國領(lǐng)海，侵犯我國國家主權(quán)。不僅如此，在我國領(lǐng)海中有豐富的生物資源和非生物資源，特別是石油資源。因此，我們必須提高警惕，加強(qiáng)國防，保衛(wèi)我國的資源不被外國非法掠奪。正是從這一情況出發(fā)，我們堅(jiān)決主張外國軍艦是不能自由進(jìn)入中國領(lǐng)海的。再次，從國際法角度來說，國家根據(jù)自己的主權(quán)，按照本國的安全和維護(hù)本國利益的需要，可以制定必要的法規(guī)，來管理外國軍艦通過領(lǐng)海的事務(wù)。例如土耳其公布了關(guān)于外國軍艦、飛機(jī)等進(jìn)入土耳其港口和領(lǐng)水的條例。條例規(guī)定“任何外國軍艦、輔助的運(yùn)輸工具、國家輪船、航空母艦或護(hù)航的國家飛機(jī)，在未通過外交途徑得到土耳其共和國的許可之前，不得進(jìn)人土耳其的港口和領(lǐng)水”。瑞典、挪威、丹麥等國也都規(guī)定了外國軍艦進(jìn)入領(lǐng)海必須獲得許可的程序和規(guī)則。斯里蘭卡規(guī)定的許可制度附有一個(gè)重要條件，即軍艦不得帶有核武器或核裝備。進(jìn)一步而言，根據(jù)國際法，一國可以在簽署、批準(zhǔn)、加入、核準(zhǔn)條約等時(shí)機(jī)下，發(fā)表解釋性聲明，以闡明本國的立場和態(tài)度。早在1982年4月30日，中國代表在聯(lián)合國第三屆海洋法會議第十一期會議通過海洋法公約時(shí)，再一次闡明中國政府關(guān)于軍艦通過領(lǐng)海問題的立場：“沿海國家有權(quán)按本國法律和規(guī)章，要求外國軍艦通過領(lǐng)海事先須經(jīng)該國批準(zhǔn)或通知該國。”1996 年 5 月15 日，中國的全國人大在批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“公約”）時(shí)重申：《公約》有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)無害通過的規(guī)定，不妨礙沿海國按其法律規(guī)章要求外國軍艦通過領(lǐng)海必須事先得到該國許可或通知該國的權(quán)利。

美國軍艦行為違法性的宏觀分析

首先，美國軍艦的行為本質(zhì)上屬于美國“航行自由計(jì)劃”的一個(gè)部分。美國的航行自由計(jì)劃是以“過度海洋主張”理論為基礎(chǔ)，即美國標(biāo)榜以《公約》為法律依據(jù)，對于存在所謂“過度海洋主張”的《公約》其他締約國，通過軍艦的自由航行進(jìn)行挑戰(zhàn)。其真實(shí)目的不是為了維護(hù)以《公約》為核心的當(dāng)代國際海洋法律體系，而是在于服務(wù)美國海洋戰(zhàn)略，特別是捍衛(wèi)美國海軍在海外的行動自由。世界各國僅美國一國通過采取這種行動維護(hù)美國的海上霸權(quán)。

其次，軍艦在他國領(lǐng)海內(nèi)的“無害通過”制度，本身是一個(gè)在理論和實(shí)踐上均有爭論的問題。當(dāng)今世界有40多個(gè)國家對軍艦的無害通過制進(jìn)行限制，并且分成兩大類：第一類是批準(zhǔn)通過制；第二類是提前通知制。雖然在美國看來，軍艦在沿海國進(jìn)行無害通過時(shí)，不需要獲得該國事先的批準(zhǔn)或提前通知。但是，美國軍艦的行為是以美國單方面對《公約》的理解為基礎(chǔ)，充其量僅僅代表了作為非締約國的美國的立場，并不是對《公約》條款的唯一和正確的解讀。相反，由于《公約》本身存在不少模糊之處，需要各國一起努力推動《公約》發(fā)展，使其走向明確化，而絕不能任由美國隨意解讀。更何況，美國本身不是《公約》的締約國，根據(jù)“條約對第三國既無損、也無益原則”，美國無權(quán)干涉《公約》締約國的行為。

再次，美國明顯采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。一方面，對于要求軍艦批準(zhǔn)通過制或提前通知制的巴西、克羅地亞、巴拉圭、芬蘭、印度尼西亞、伊朗、韓國、塞舌爾等國家，美國軍艦從未以實(shí)際行動挑戰(zhàn)過。相反，美國軍艦挑戰(zhàn)的國家主要是在亞太地區(qū)。特別是近些年美國把矛頭對準(zhǔn)了中國，頻頻用軍艦加以挑釁。另一方面，美國自創(chuàng)了“國際水域”與“國家管轄水域”的概念，背離了《公約》的九大海域制度的初衷。美國打著《公約》的旗幟卻干著違反《公約》的勾當(dāng)，這就是美國內(nèi)外有別，外外有別的雙重標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)如何能夠令人信服？

美國軍艦行為違法性的微觀剖析及其危害后果

外國軍艦在沿海國領(lǐng)海內(nèi)的無害通過必須以“無害”作為前提條件，《公約》第19條第1款先是總的規(guī)定“外國軍艦無害通過時(shí)不得損害沿海國的和平、良好秩序或安全”，然后《公約》第19條第2款具體列舉了12種有害通過的情形，具體包括外國軍艦在沿海國領(lǐng)海內(nèi)的不得徘徊、不得停船、不得下錨以及不得軍事演習(xí)等，否則均被視為“有害行為”。以此為依據(jù)，美國軍艦已經(jīng)構(gòu)成“有害通過”。具體分析如下：首先，美國軍艦裝備了強(qiáng)大的電子裝備和干擾能力，還裝備數(shù)十枚對陸巡航導(dǎo)彈，具有很強(qiáng)的威懾力，極易損害中國的和平、良好秩序與安全。其次，美國軍艦的有幾次行動是配合正在實(shí)施的美國與南海周邊國家軍事演習(xí)進(jìn)行的，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了中國的和平、良好秩序與安全。再次，縱觀美國軍艦近年來一系列挑戰(zhàn)中國領(lǐng)海主權(quán)的行動，本質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成了政治上和法律上的雙重挑釁行為，從而嚴(yán)重?fù)p害了中國的和平、良好秩序與安全。最后，美國軍艦的行為造成了嚴(yán)重的危害后果。美國歪曲解讀和行使“航行自由”，其本質(zhì)是“橫行自由”；美國妄圖竊取《公約》的解釋權(quán)和國際海洋話語權(quán)，這將嚴(yán)重危害《公約》的權(quán)威性；美國的行為加劇了南海地區(qū)的緊張局勢，違反了和平解決爭端的國際法原則。正如我國外交部發(fā)言人所指出的：一些域外勢力逆流而動，持續(xù)打著“航行自由”的旗號尋釁滋事，妄圖攪亂當(dāng)前來之不易的良好形勢。這清楚表明，到底是誰不愿看到南海保持穩(wěn)定，誰才是推動南?！败娛禄钡淖畲笠蛩?。

中國應(yīng)對策略的思考

第一，中國政府應(yīng)該加大對于美國“航行自由行動”錯(cuò)誤性的批判力度，從而鏟掉美國軍艦錯(cuò)誤行動的理論基礎(chǔ)。前述的“航行自由行動”既是美國用來挑戰(zhàn)中國關(guān)于領(lǐng)海內(nèi)軍艦批準(zhǔn)通過制的理論基礎(chǔ)，又存在著嚴(yán)重的違法性，中國政府可以通過外交照會、學(xué)術(shù)研討會、媒體評論、新聞報(bào)道等方式加大批駁力度。

第二，中國外交部在向美國提出交涉時(shí)，要以國際法為依據(jù)，著重指出美國軍艦行為錯(cuò)誤性的具體方面，從而更有針對性地進(jìn)行駁斥。筆者建議，中國政府要著重指出美國軍艦如何違反了“無害通過”的具體方面，從而構(gòu)成了“有害通過”。

第三，中國政府要完善關(guān)于外國軍艦無害通過我國領(lǐng)海的法律和規(guī)章體系。目前，中國的法律僅有對于外國軍艦無害通過我國領(lǐng)海的原則性規(guī)定，而這還很不夠。筆者建議，首先，中國政府應(yīng)該制定關(guān)于如何許可外國軍艦進(jìn)入我國領(lǐng)海的行政法規(guī)，重點(diǎn)是要明確批準(zhǔn)外國軍艦進(jìn)入我國領(lǐng)海的具體部門和程序。其次，中國政府應(yīng)該在充分尊重《公約》的前提下，制定關(guān)于外國軍艦如何行使無害通過權(quán)的法律法規(guī)，明確外國軍艦在我國領(lǐng)海無害通過時(shí)必須遵守的基本規(guī)定。再次，我國政府應(yīng)當(dāng)制定外國軍艦在我國領(lǐng)海“有害通過”時(shí)的調(diào)查、處理和制裁規(guī)范。這樣不僅能改變目前中國政府僅能采取的警告和驅(qū)離措施，而且可以更好地調(diào)查和制裁那些違法的外國軍艦。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com