高鵬 馮秋季

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)分流農(nóng)村人口、加速城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程有著積極的推動(dòng)作用。但農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度和規(guī)模要適度，轉(zhuǎn)移超出或不足，都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)生活造成消極影響。改革開放后，空心化問(wèn)題已經(jīng)從對(duì)村落空間的影響，逐步擴(kuò)展到對(duì)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等諸多方面的影響。河南省作為農(nóng)業(yè)大省和人口轉(zhuǎn)移大省，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象比較突出，選取河南省作為樣本研究“空心村”社會(huì)治理問(wèn)題具有典型意義。

一、河南省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村“空心化”情況

河南省是人口大省，勞動(dòng)力資源豐富。截至2016年年末，全省總?cè)丝?0788.14萬(wàn)人，其中常住人口達(dá)到9532.42萬(wàn)人。這為河南帶來(lái)一些“包袱”。一是農(nóng)村人口比重仍然較大，城市反哺農(nóng)村的任務(wù)較重。截至2016年年末，全省農(nóng)村人口4909.20萬(wàn)人，占常住人口的51.5%，總量居全國(guó)第一位。二是城鎮(zhèn)化水平低，48.5%的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國(guó)57.35%的平均水平，僅高于云南、甘肅、貴州、西藏4省區(qū)。三是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)量大，農(nóng)村“空心化”程度高。2016年年末，全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)2876萬(wàn)人，占全省農(nóng)村常住人口的58.6%，其中向省外輸出勞動(dòng)力近1200萬(wàn)人。

人口的流出對(duì)傳統(tǒng)家庭和社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性造成沖擊。調(diào)查顯示，在外出務(wù)工的農(nóng)民工群體中，有超過(guò)3/4的人只能半年或一年回家一次，影響外出務(wù)工人員回家探望的主要因素為“怕耽誤工作、影響收入”和“路程較遠(yuǎn)、路費(fèi)太貴”。75%的被訪者表示只能讓留守兒童吃飽穿暖，在教育、溝通、引導(dǎo)和保障安全等方面“心有余而力不足”。55.4%的被訪者認(rèn)為外出務(wù)工是導(dǎo)致農(nóng)村離婚率上升的主要原因。將近一半的人認(rèn)為，青年人外出務(wù)工導(dǎo)致老人過(guò)度勞累，無(wú)法安度晚年。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中鄰里互助關(guān)系也在逐漸被瓦解，社會(huì)日趨個(gè)體化；親戚之間的社會(huì)互動(dòng)頻率降低，親屬關(guān)系逐漸疏離。

二、河南省“空心村”社會(huì)治理存在的主要問(wèn)題及其成因

（一）“空心村”社會(huì)治理主體與治理對(duì)象同時(shí)缺位

青壯年是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)的主力軍和農(nóng)村基層政治建設(shè)的合適人選，但研究表明，近年來(lái)這些人群流出的速度在不斷增加。基于對(duì)包括收入差距在內(nèi)的種種城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)考慮，青壯年大多選擇離開農(nóng)村去城市發(fā)展，造成農(nóng)村精英階層斷代的局面。留守群體由于受年齡、知識(shí)、體力、精力等種種限制，缺少參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的能力和精力，使得一些鄉(xiāng)村公共事務(wù)出現(xiàn)無(wú)人問(wèn)津的情況，有的鄉(xiāng)村已無(wú)法組織起正常的公共生活，進(jìn)一步降低了商業(yè)服務(wù)投向農(nóng)村的規(guī)模效益和愿望。

（二）基層黨建和民主政治建設(shè)工作出現(xiàn)“空心化”

常年在外的農(nóng)民工與農(nóng)村的利益關(guān)聯(lián)不斷弱化，雖然他們不愿意放棄農(nóng)村戶口和土地，但一般不愿意自付成本回鄉(xiāng)參加“選舉”。由于村“兩委”選舉時(shí)間跨度較長(zhǎng)，離家較遠(yuǎn)的農(nóng)民工回鄉(xiāng)參選的意愿非常低，58.1%的受訪者表示不會(huì)因選舉而中止打工、經(jīng)商。留守群體成為參與“空心村”基層黨建和民主政治建設(shè)的真實(shí)主體。村“兩委”換屆面臨著“誰(shuí)選舉”和“選舉誰(shuí)”雙重主體缺失的尷尬境地。有些村的村干部換屆甚至無(wú)人競(jìng)爭(zhēng)，不得不由年齡較大、無(wú)力外出打工的人擔(dān)任。

（三）“一元化”鄉(xiāng)村組織治理能力不足

改革開放后，“鄉(xiāng)政”不斷萎縮，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“權(quán)威真空”。薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和落后的管理模式難以支撐“空心村”治理結(jié)構(gòu)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。一些村基礎(chǔ)公共設(shè)施損壞后無(wú)力維修，公共服務(wù)供需矛盾突出。在資源整合、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)等方面能力不足。村黨支部和村委會(huì)缺乏自主意識(shí)和自主能力，“等”和“靠”的思想較為濃重。絕大多數(shù)“空心村”的“兩委”既抓黨建、政務(wù)，又經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，因角色和利益沖突難以形成工作合力，并不時(shí)造成掣肘。農(nóng)村新型股份合作經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展滯后、數(shù)量少，其他社會(huì)組織發(fā)育更加緩慢，力量弱小，難以有效承接政府職能轉(zhuǎn)移。村“兩委”權(quán)力比較集中，容易導(dǎo)致村官腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，以及引發(fā)干群沖突、引發(fā)上訪告狀等群體性事件。

（四）農(nóng)民的家庭保障能力較低，社會(huì)保障水平不高

在“空心村”中，老年人參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的現(xiàn)象十分普遍，60歲至70歲的老人仍有78%參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，70歲以上的老人也有41%以上參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。大量青壯年勞動(dòng)力紛紛外出，留下了大量的空巢老人，傳統(tǒng)家庭原來(lái)能提供給他們的家庭保障和精神慰藉越來(lái)越少。目前，農(nóng)村社會(huì)保障主要由新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度及農(nóng)村五保制度等構(gòu)成。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了最低的檔次（2元）。經(jīng)專家測(cè)算發(fā)現(xiàn)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民60歲后每月最低只能領(lǐng)取73元養(yǎng)老金，即便按照最高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，最多也只能獲得每月129元的養(yǎng)老金，顯然無(wú)法滿足老年人基本的生活需要。

（五）治安狀況惡化，影響社會(huì)穩(wěn)定，加劇農(nóng)村人口流出

治安狀況惡化是農(nóng)村“空心化”的“副產(chǎn)品”。由于留守群體受年齡和身體狀況的局限，法律意識(shí)、防范意識(shí)較薄弱，防范能力不足，犯罪分子在“空心村”的違法犯罪活動(dòng)更加“肆無(wú)忌憚”?！翱招拇濉绷羰厝后w的生命安全得不到較好的保障。另外，由于部分“空心村”村委對(duì)違法人員不敢管，怕得罪人，對(duì)村民的生產(chǎn)、糾紛和文化生活不想管，放任自流，村民參與賭博、封建迷信活動(dòng)、治安刑事案件和群體性事件均時(shí)有發(fā)生。

三、河南省“空心村”社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）構(gòu)建多元化治理體系，解決鄉(xiāng)村社會(huì)多元化利益需求

首先，要合理劃分村“兩委”的權(quán)限和職責(zé)，在鄉(xiāng)村推動(dòng)“政、經(jīng)和服務(wù)分離”改革，恢復(fù)其自治組織的本來(lái)面目。村黨支部主抓基層黨建工作，村民委員會(huì)承擔(dān)鄉(xiāng)村社會(huì)治理和服務(wù)職能，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理集體資產(chǎn)，其他社會(huì)組織協(xié)助村“兩委”開展各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。其次，要依靠行政力量和政策扶持給“空心村”一個(gè)“原動(dòng)力”，使各種經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織快速壯大起來(lái)。培育龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體，拓展服務(wù)范圍，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、儲(chǔ)藏、包裝等服務(wù)。最后，運(yùn)用資金扶持政策，引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在農(nóng)村公益、文化活動(dòng)、科技服務(wù)等領(lǐng)域推行政府購(gòu)買服務(wù)制度，拓寬農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展空間。鼓勵(lì)建立村民理事會(huì)等民間社會(huì)組織，協(xié)同參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理工作。

（二）加大城市反哺農(nóng)村、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高村干部待遇，強(qiáng)化“空心村”經(jīng)濟(jì)發(fā)展“內(nèi)核”

“空心村”集體經(jīng)濟(jì)薄弱，相當(dāng)一部分村子只有負(fù)債，沒(méi)有集體收入。所以，要突出“城市反哺農(nóng)村、財(cái)政為群眾服務(wù)”的理念，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的社會(huì)事務(wù)公共資源配置機(jī)制，由省、市兩級(jí)建立利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)“空心村”加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，加大交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提升“空心村”公共服務(wù)能力。

由于人口流失嚴(yán)重，精心準(zhǔn)備的好政策、好點(diǎn)子和技術(shù)培訓(xùn)班少有人問(wèn)津，難以發(fā)揮作用。調(diào)查顯示，如果回鄉(xiāng)就業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)性年收入能達(dá)到3萬(wàn)元上下，有相當(dāng)一部分50歲以上的農(nóng)民工會(huì)返回鄉(xiāng)村。如果能在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、民宿經(jīng)濟(jì)或旅游服務(wù)業(yè)等方面提供更多創(chuàng)業(yè)空間，那么40歲以下的中青年農(nóng)民工也會(huì)樂(lè)意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?！盎疖嚺艿目?，全靠車頭帶”，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，就要發(fā)揮好“帶頭人”的作用，一要做好在外人員情況調(diào)查和資產(chǎn)情況摸排，選出一批有資金實(shí)力的“帶頭人”。二要做好本村經(jīng)濟(jì)資源、文化資源、歷史資源、旅游資源的排查和挖掘工作，與“帶頭人”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對(duì)接，運(yùn)用政策杠桿、財(cái)政杠桿、金融杠桿吸引“能人”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)外出務(wù)工群體回鄉(xiāng)就業(yè)。

在許多“空心村”中，村干部領(lǐng)著最基本的補(bǔ)貼，做著最低限度的管理工作，甚至要靠兼職補(bǔ)貼家用，這顯然無(wú)法對(duì)青壯年人形成吸引力。為解決這一問(wèn)題，建議創(chuàng)新村干管理和保障機(jī)制，把村級(jí)工資、經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)年度財(cái)政預(yù)算，把村干部納入事業(yè)人員隊(duì)伍管理，提高村干部的待遇，建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)籌安排好農(nóng)村基層干部生活保障、發(fā)展空間和退休保障。例如廣東省翁源縣每年為每個(gè)村從縣財(cái)政劃撥工作經(jīng)費(fèi)，村“兩委”干部月平均工資達(dá)2000余元，有效提升了村“兩委”班子的戰(zhàn)斗力和凝聚力。在解決村干待遇的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格推行考核制度，對(duì)年齡大、身體差、違規(guī)違紀(jì)、考核末位的村干部問(wèn)責(zé)淘汰。

（三）強(qiáng)化源頭治理、動(dòng)態(tài)管理，扭轉(zhuǎn)“空心村”治安頹勢(shì)

要解決“空心村”分散冷清、缺乏視頻監(jiān)控、缺少治安巡邏力量、留守人員自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、抵抗能力弱的現(xiàn)實(shí)情況，就要在“空心村”中堅(jiān)持人防、物防、技防相結(jié)合，推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理，推動(dòng)“天網(wǎng)工程”向農(nóng)村地區(qū)的覆蓋，在“空心村”重要出入地段安裝監(jiān)控探頭。對(duì)于“空心村”地區(qū)的群眾，要加大治安防范宣傳力度，增強(qiáng)村民維護(hù)自身安全的意識(shí)，將“空心村”地區(qū)村民自我防范能力和意識(shí)提高到一個(gè)新水平。抓好村民群防群治，重點(diǎn)照顧“空心村”地區(qū)。充分整合各種社會(huì)資源，將防范巡邏、矛盾調(diào)解、幫扶工作等各種群防群治力量結(jié)合起來(lái)，對(duì)“空心村”及其周邊地區(qū)加大治安防范力度，盡力提高群眾的環(huán)境安全感。實(shí)踐證明，但凡防范巡邏工作能正常堅(jiān)持的村落，各類可防性案件的發(fā)生率都會(huì)顯著下降。深化駐村警務(wù)工作，對(duì)“空心村”要定期和不定期進(jìn)行治安巡查、暗訪和走訪，多關(guān)心孤寡老人，多關(guān)心留守人員，不給心懷叵測(cè)的人造成有機(jī)可乘的僥幸心理。駐村民警要有意識(shí)地增加對(duì)“空心村”地區(qū)治安的關(guān)注度，關(guān)心群眾的生產(chǎn)生活安全，及時(shí)檢查各類治安隱患，想方設(shè)法堵塞各種治安漏洞。

【本文系2016年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“空心化趨勢(shì)下農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題研究”（2016B296）的階段性成果】

（作者單位：新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院）