黨的十九大強調(diào)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。這要求社會保障體系公平覆蓋各個社會群體。農(nóng)民工群體如何跨越“半城鎮(zhèn)化”，如何更多更公平地分享改革發(fā)展成果，日益成為一個亟待破解的重大問題。本文集中探討如何健全和發(fā)展農(nóng)民工養(yǎng)老保險。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險參?，F(xiàn)狀

總的來看，目前農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例很低。國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查表明，2008—2014年外出農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例從9.8%上升至16.4%，上升了6.6個百分點，平均每年上升1.1個百分點，仍然處于很低的水平。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2008—2016年，全國農(nóng)民工中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)從2416萬人上升至5940萬人，參保率從10.7%上升至21.1%（見圖1）。盡管這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)存在一定差異，但兩項數(shù)據(jù)都表明目前農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例很低。

分行業(yè)看，制造業(yè)農(nóng)民工參保率相對較高，建筑業(yè)農(nóng)民工參保率最低。基于國家衛(wèi)生計生委2014年流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，制造業(yè)農(nóng)民工中參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的占44.6%，服務(wù)業(yè)農(nóng)民工中參加此項保險的占21.5%，建筑業(yè)農(nóng)民工參保比例最低，僅13.5%。

分代際看，高齡農(nóng)民工參保率明顯低于全部農(nóng)民工的平均水平。新生代農(nóng)民工（1980年及以后出生）中參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的占27.4%，老一代農(nóng)民工的參保比例為24.8%，前者稍高于后者。50歲及以上高齡農(nóng)民工中參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的占13.5%，明顯低于新生代農(nóng)民工、老一代農(nóng)民工的參保率，也低于全部農(nóng)民工的平均水平（26.4%）。

分收入水平看，低收入農(nóng)民工參保率明顯更低。月收入1500元及以下人群參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)比例僅為15.7%，1501—2500元人群為23.6%，而2501—3500元人群、3501—5000元人群、5001元及以上人群分別為30.6%、31.7%、28.0%，后三個人群明顯更高。

分單位性質(zhì)看，靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶、私營企業(yè)農(nóng)民工參保率特別低。歐美企業(yè)、港澳臺企業(yè)、國有及國有控股企業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)比例屬于最高行列，分別達到79.2%、75.8%、74.4%，而無單位的靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶（雇員、雇主、自營勞動者）的參保比例屬于最低行列，分別僅為3.8%、10.7%，成為非常明顯的“短板”，私營企業(yè)農(nóng)民工的參保率也較低，為35.5%。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展面臨的問題

（一）農(nóng)民工整體收入偏低造成其繳費能力不足

低收入農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)比例明顯更低，這說明收入水平相對低下制約了農(nóng)民工的社保繳費能力，降低了其參保的可能性。

例如，根據(jù)廣東省2016年政策，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)上限為16575元，下限為2906元。2016年全國農(nóng)民工平均月收入為3275元，若以此為繳費基數(shù)，按8%的個人繳費比例計算，個人應(yīng)繳262元/月;若是低收入農(nóng)民工，如月工資2400元（2016年廣州最低工資標準為1895元），個人應(yīng)繳232.5元/月，占月工資的9.7%。而據(jù)國家統(tǒng)計局2015年監(jiān)測調(diào)查，外出農(nóng)民工每月僅生活消費支出就占月收入的30.1%。對于收入相對低下，而吃、住、日常消費、子女教育等剛性支出占比較大的農(nóng)民工來說，如果再增加一筆占月工資約10%的養(yǎng)老保險繳費，確實是一個不小的負擔。

（二）目前養(yǎng)老保險制度難以適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性

建筑業(yè)農(nóng)民工的低參保率與其高流動性、就業(yè)不穩(wěn)定性密切相關(guān)，目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在繳費、轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的機制設(shè)計和運行效率很難適應(yīng)這種高流動性。由于建筑行業(yè)普遍采取層層分包的勞動體制，建筑業(yè)農(nóng)民工的勞動合同簽訂率很低，2013年，全國農(nóng)民工勞動合同簽訂率為41.3%，其中建筑業(yè)比制造業(yè)的簽訂率低25.8個百分點。缺乏較穩(wěn)定、正式的勞動關(guān)系直接造成用人單位或雇主逃避為建筑業(yè)農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險。而且，建筑行業(yè)的工作地點本身很不固定，一個工程周期長不過一兩年，短的只有幾個月，甚至只有幾十天，這造成建筑業(yè)農(nóng)民工流動性極強。

在高流動性情況下，如果要保證養(yǎng)老保險連續(xù)性，就要頻繁辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。由于目前養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、各地繳費比例不完全一致等原因，他們還面臨復雜的轉(zhuǎn)移資金計算、待遇確定方法及地區(qū)經(jīng)辦機構(gòu)之間的推諉。如果出現(xiàn)階段性失業(yè)、半失業(yè)，其養(yǎng)老保險延續(xù)會面臨更多麻煩。最終造成建筑業(yè)農(nóng)民工自身也很難有積極性參保。

（三）靈活就業(yè)農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險面臨制度障礙

數(shù)據(jù)表明，在農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險方面，靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶是非常明顯的“短板”。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險。這表明，現(xiàn)行法律對靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險作出了選擇性規(guī)定。但在實際操作中，部分地區(qū)政策規(guī)定，農(nóng)民工不能以靈活就業(yè)人員身份參保和接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系;有些地方雖然允許本地進城農(nóng)民工以靈活就業(yè)人員身份參保，卻不允許外來農(nóng)民工如此。

根據(jù)2009年底出臺的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，未達到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)。這就造成一些靈活就業(yè)農(nóng)民工的職工養(yǎng)老保險關(guān)系既不能接續(xù)，也無法退出。雖然根據(jù)2014年2月出臺的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但后者的待遇水平明顯低于前者，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)及為社會統(tǒng)籌賬戶所作貢獻也得不到應(yīng)有回報。

在繳費方面，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶。在缺乏繳費激勵機制和政府補貼的情況下，由靈活就業(yè)農(nóng)民工自身負擔全部20%繳費，壓力可謂巨大，較大程度上限制了靈活就業(yè)農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的積極性。

（四）養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)依然存在體制機制問題

雖然近年養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度框架日趨完善，但現(xiàn)實表明，其實踐操作仍然面臨不少問題。目前我國基本養(yǎng)老保險在大部分地區(qū)只是地市級統(tǒng)籌，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，參保人員跨省流動就業(yè)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，除了轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額外，還要轉(zhuǎn)移12%的統(tǒng)籌基金，但在實際操作中，轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌基金仍不足以填補養(yǎng)老金支付帶來的基金缺口，給轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險基金帶來巨大的支付壓力。因此，地方社保機構(gòu)接受養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入的積極性不高。

我國目前養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)出一定的碎片化特征，職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在繳費方式、待遇計發(fā)等方面存在差異，各個地區(qū)實際執(zhí)行的養(yǎng)老保險政策也并不一致，從根本上造成了制度銜接障礙。一些地方社保經(jīng)辦機構(gòu)反映，在跨省轉(zhuǎn)移中，由于各地轉(zhuǎn)移接續(xù)操作流程不統(tǒng)一，有些個人賬戶記錄方式不規(guī)范，很容易造成轉(zhuǎn)入地經(jīng)辦機構(gòu)無法接收。而且省級社保機構(gòu)之間是同級，在缺乏上級主管部門監(jiān)督的情況，對不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題難以協(xié)調(diào)妥協(xié)，從而影響?zhàn)B老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。

（五）高齡農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題亟待解決

國家統(tǒng)計局監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工群體正逐步高齡化，2010—2016年，50歲及以上的高齡農(nóng)民工比例由12.9%上升為19.2%，40—49歲的比例由21.2%上升至26.9%。老一代農(nóng)民工越來越接近或者已經(jīng)超過退休年齡，對養(yǎng)老保險的需求較為強烈，然而由于執(zhí)法監(jiān)管不到位、制度不完善等原因，許多人面臨過去用人單位未為其參保，目前又補繳困難的問題，養(yǎng)老保險權(quán)益無法落實。前文數(shù)據(jù)分析表明，50歲及以上高齡農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的比例明顯低于全部農(nóng)民工的平均水平。

（六）農(nóng)民工養(yǎng)老保險征繳的監(jiān)管機制有待完善

由于農(nóng)民工的農(nóng)村戶籍身份和弱勢群體特征，加上地方政府部門監(jiān)管常常缺位，一些用人單位或雇主往往能成功逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費用。前文數(shù)據(jù)分析表明，私營企業(yè)農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的比例比較低。其中原因主要在于對大量私營企業(yè)的職工養(yǎng)老保險征繳的監(jiān)管不到位。

企業(yè)作為經(jīng)營主體，內(nèi)在具有減少成本的沖動，在企業(yè)各項社保繳費超過工資總額的30%、而政府監(jiān)管無力的情況下，其經(jīng)營管理者更是會能省則省、能逃則逃。從地方政府的角度來看，長期以來，不少地方出于投資環(huán)境的考慮，總是對一些私營企業(yè)的社保繳費監(jiān)管乏力。

三、健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險的對策建議

（一）加快推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金

目前基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低造成各地制度不統(tǒng)一、養(yǎng)老負擔畸輕畸重、基金互濟性差、養(yǎng)老保險關(guān)系地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)難等突出問題。為此，應(yīng)加快推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。目前應(yīng)先實現(xiàn)和鞏固省級統(tǒng)籌，并從建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度開始，通過中央調(diào)劑基金在全國范圍內(nèi)進行調(diào)劑，在此基礎(chǔ)上走向真正意義上的全國統(tǒng)籌。建立中央調(diào)劑制度的具體辦法可以為，從部分繳費低、基金結(jié)余多的地區(qū)每年提取一定比例到中央，再調(diào)劑給繳費高、基金收不抵支的地區(qū)。

為確?；攫B(yǎng)老保險基金收支平衡，并為降低養(yǎng)老保險費率和繳費負擔創(chuàng)造條件，應(yīng)實行劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金的政策。2017年11月，國務(wù)院已經(jīng)印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?。應(yīng)盡快選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點，加快建立國有資本劃轉(zhuǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口逐步彌補相結(jié)合的運行機制。

（二）分類分層解決好不同類型農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題

對于就業(yè)和收入較為穩(wěn)定的農(nóng)民工，應(yīng)將其統(tǒng)一、全面納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。對于靈活就業(yè)農(nóng)民工、城鎮(zhèn)個體工商戶，應(yīng)鼓勵其參與基本養(yǎng)老保險，對其個人繳費進行適當?shù)呢斦a貼，減輕其繳費負擔。對于低收入農(nóng)民工，應(yīng)讓其“低門檻準入、低標準享受”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，對于收入低于社會平均工資60%的農(nóng)民工，可以直接以實際工資收入作為繳費基數(shù)，或者繳費基數(shù)按照統(tǒng)一政策，但降低繳費比例，將職工個人繳費定為4%—8%之間，企業(yè)繳費比例不低于12%;為保證農(nóng)民工養(yǎng)老金待遇水平，可以在低繳費的基礎(chǔ)上對個人賬戶進行一定財政補貼。對于在城鄉(xiāng)間頻繁流動的季節(jié)性農(nóng)民工或非從業(yè)的農(nóng)民工家屬等，應(yīng)鼓勵他們參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

（三）完善靈活就業(yè)農(nóng)民工、建筑業(yè)農(nóng)民工等參保困難群體的參保辦法

允許非本地戶籍的靈活就業(yè)農(nóng)民工、城鎮(zhèn)個體工商戶在就業(yè)地參加或接續(xù)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。就業(yè)管理部門應(yīng)針對靈活就業(yè)農(nóng)民工、個體工商戶的情況，完善相應(yīng)的就業(yè)登記辦法，為其提供就業(yè)狀況證明。社保管理部門應(yīng)完善相應(yīng)的登記繳費辦法，提供更為便利的經(jīng)辦服務(wù)。

維護建筑業(yè)農(nóng)民工勞動權(quán)益，清理建設(shè)領(lǐng)域違法發(fā)包分包行為，推動總包施工企業(yè)直接與農(nóng)民工簽訂勞動合同;在建設(shè)領(lǐng)域嚴格推行工資保證金制度和“月薪制”。通過提高建筑業(yè)農(nóng)民工勞動合同簽訂率、保障薪資發(fā)放，來提高其養(yǎng)老保險參保率。加強對勞務(wù)派遣公司的監(jiān)督管理，防止以勞務(wù)派遣為名逃避為農(nóng)民工參保。對不依法參保的勞務(wù)派遣公司，堅決取締其派遣資質(zhì)。

（四）健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)體制機制

國家應(yīng)從宏觀上平衡養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間的利益關(guān)系，為養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)創(chuàng)造更充分的條件。進一步完善養(yǎng)老保險權(quán)益累計、分段計算、量化折算、合并享受的政策辦法。

人力資源和社會保障部應(yīng)指定或成立專門機構(gòu)，負責養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，對轉(zhuǎn)移的個人賬戶進行統(tǒng)一要求，對轉(zhuǎn)移接續(xù)程序進行統(tǒng)一規(guī)范，對跨省轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的爭議和問題進行協(xié)調(diào)。通過“金保工程二期”建設(shè)，提高社會保險跨業(yè)務(wù)協(xié)同、跨省區(qū)合作、跨層級監(jiān)管的全國一體化服務(wù)水平。充分發(fā)揮“金保工程”“一卡通”等信息化手段的作用，加快優(yōu)化養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)流程、環(huán)節(jié)和手續(xù)，豐富服務(wù)渠道，創(chuàng)新服務(wù)方式，不斷提高經(jīng)辦管理服務(wù)水平。

（五）推進和落實高齡農(nóng)民工養(yǎng)老保險依法補繳

抓緊解決好50歲及以上高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，對于參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、但存在用人單位過去欠繳情況的，應(yīng)完善和細化補繳措施，加大監(jiān)察執(zhí)法力度，落實補繳。應(yīng)依據(jù)國家和地方相關(guān)法律法規(guī)，合理確定補繳起始時間。申請補繳的個人或用人單位應(yīng)當提交證明其補繳時段在當?shù)赜萌藛挝痪蜆I(yè)的勞動關(guān)系、工資發(fā)放等材料，經(jīng)社保機構(gòu)審核材料真實、齊全的，予以補繳。用人單位不主動承擔的，由社保征收部門責令其承擔補繳費用。允許非本地戶籍農(nóng)民工在當?shù)匮永U延退。

（六）加大對農(nóng)民工養(yǎng)老保險擴面征繳的監(jiān)察執(zhí)法力度

大力加強重點行業(yè)（如建筑業(yè)）、重點企業(yè)（私營企業(yè)、中小企業(yè)等）、重點人群（如靈活就業(yè)農(nóng)民工）的養(yǎng)老保險擴面征繳工作。進一步加強養(yǎng)老保險法律政策宣傳力度，嚴格按照《中國人民共和國社會保險法》等法律法規(guī)，督促各相關(guān)主體參保繳費。加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，嚴格查處侵犯農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益的各類行為，依法處罰不為農(nóng)民工參保，少報、瞞報繳費人數(shù)，擅自更改繳費基數(shù)、費率，少繳、欠繳保險費用的用人單位。

注：

本部分以下數(shù)據(jù)均來源于此。國家衛(wèi)生計生委流動人口司從2010年開始，每年進行全國范圍的流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查。本報告采用其中的2014年流動人口社會融合與心理健康專題調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，其中流動人口指在流入地居住一個月以上，非本區(qū)（縣、市）戶口的15-59周歲流入人口;調(diào)查地點為在北京市朝陽區(qū)、浙江省嘉興市、福建省廈門市、山東省青島市、河南省鄭州市、廣東省深圳市和中山市、四川省成都市等八城市（區(qū)），有效樣本15999個，其中農(nóng)民工樣本13927個。數(shù)據(jù)用SPSS19進行分析?；谶@一抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的分析側(cè)重于比較不同人群參保率差異，而不在于精確衡量參保率絕對水平。

（胡杰成，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）