張業(yè)亮

2017年12月20日，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨在經(jīng)過(guò)了半年多的博弈后，終于通過(guò)了《減稅與就業(yè)法案》（the Tax Cuts and Jobs Act），特朗普于12月22日簽署了該法案。這一法案是自1986年以來(lái)美國(guó)對(duì)稅法作出的最大修改，也是特朗普和共和黨控制的國(guó)會(huì)一年來(lái)取得的首個(gè)重大立法成就。作為特朗普經(jīng)濟(jì)政策議程的重頭戲，稅改法案的通過(guò)和實(shí)施將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生重大影響，而且圍繞這一法案，民主、共和兩黨的博弈還將繼續(xù)。

特朗普首個(gè)主要立法成就

稅改是特朗普和共和黨主導(dǎo)的國(guó)會(huì)最優(yōu)先的立法議程之一，也是特朗普主要的競(jìng)選承諾之一。在特朗普看來(lái)，目前美國(guó)稅制存在復(fù)雜、不公平等諸多問(wèn)題，使企業(yè)對(duì)投資沒(méi)有信心從而缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。稅改計(jì)劃的主要內(nèi)容是為個(gè)人和家庭簡(jiǎn)化稅制，降低企業(yè)稅率、為中產(chǎn)階層減稅。

特朗普稅改的目的是提高美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性、為多數(shù)美國(guó)人減稅。國(guó)會(huì)參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾將之概括為四大目標(biāo)：為美國(guó)家庭減稅、使美國(guó)企業(yè)在與外國(guó)對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于更有利的地位、廢除奧巴馬醫(yī)改法的核心條款、贏得近數(shù)十年來(lái)增加國(guó)內(nèi)能源生產(chǎn)斗爭(zhēng)的勝利作。特朗普競(jìng)選的口號(hào)是“讓美國(guó)再次偉大”，他就任以來(lái)，把增加就業(yè)、加強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力放在國(guó)內(nèi)政策議程的優(yōu)先地位。特朗普認(rèn)為，《減稅和就業(yè)法案》的通過(guò)和實(shí)施，可以使美國(guó)變得更具競(jìng)爭(zhēng)力，從而“讓美國(guó)再次偉大”這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。因此，稅改法是特朗普政府經(jīng)濟(jì)政策的核心和關(guān)鍵。

特朗普政府提出的稅改計(jì)劃一出臺(tái)，就遭到國(guó)會(huì)民主黨議員和共和黨內(nèi)財(cái)政保守派的反對(duì)。在參眾兩院辯論過(guò)程中，多數(shù)共和黨議員認(rèn)為稅改將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加中產(chǎn)階層家庭收入；民主黨議員則批評(píng)該法案將使富人和大公司獲益，攻擊特朗普和共和黨人是富人和大企業(yè)的同盟者；財(cái)政保守派則擔(dān)心稅改法可能導(dǎo)致聯(lián)邦政府赤字和債務(wù)攀升，從而拖累經(jīng)濟(jì)。由于共和黨在眾議院掌握壓倒性的多數(shù)，因此即使在沒(méi)有一個(gè)民主黨眾議員投贊成票的情況下，稅改法案還是于2017年11月16日在眾議院以227比205的投票結(jié)果獲得通過(guò)。在參議院共和黨擁有52比48票的多數(shù)，雖然掌握了國(guó)會(huì)參議院的控制權(quán)，但沒(méi)有達(dá)到終止“冗長(zhǎng)發(fā)言”所需的60個(gè)議席的絕對(duì)多數(shù)。為防止民主黨運(yùn)用“冗長(zhǎng)發(fā)言”來(lái)阻擾稅改法案投票，參議院共和黨使用了“協(xié)調(diào)程序”規(guī)則來(lái)規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)這一規(guī)則，參議院只需51票的簡(jiǎn)單多數(shù)票就可通過(guò)法案。為推動(dòng)稅改法在參議院獲得通過(guò)，特朗普在參議院投票前，先后兩次與參議院共和黨議員會(huì)面。參議院共和黨也對(duì)原先的法案進(jìn)行了多處修改，打消了一些猶豫不決的議員的疑慮。一些有影響的參議員（如麥凱恩）投了贊成票，對(duì)法案的通過(guò)起了重要作用。最終，參議院于12月2日凌晨2點(diǎn)以51比49票通過(guò)了稅改法案的最后文本。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)的立法程序，一項(xiàng)法案在參眾兩院分別通過(guò)后，如果兩院通過(guò)的同一議案的文本完全一致，即可送交總統(tǒng)簽署成為法律；如不一致，則必須由兩院派出議員組成大會(huì)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商。12月19日，眾議院以227比203的投票結(jié)果通過(guò)協(xié)商后法案的最終文本，特朗普于22日簽署了該法案。

稅改法是特朗普首個(gè)標(biāo)志性的國(guó)內(nèi)政策成就，也是共和黨在推動(dòng)廢除和替代奧巴馬醫(yī)改法慘遭失敗之后第一個(gè)主要的立法勝利。在法案最后文本通過(guò)后，特朗普說(shuō)：“我兌現(xiàn)了向美國(guó)人承諾的一個(gè)大的、美麗的圣誕禮物——減稅”。眾議院議長(zhǎng)瑞安在法案通過(guò)后也說(shuō)：“我們向美國(guó)人民承諾，如果當(dāng)選的話，這是我們將要做的事。我們兌現(xiàn)了承諾。”

對(duì)聯(lián)邦稅制的又一次大規(guī)模修改

稅改法是自1986年里根總統(tǒng)之后對(duì)美國(guó)稅制又一次大規(guī)模修改，被特朗普稱為“我國(guó)歷史上迄今為止最大的減稅”。在特朗普之前，小布什政府和奧巴馬政府也曾通過(guò)和實(shí)施了大幅減稅的法案，但對(duì)美國(guó)稅制的改革沒(méi)有這么全面。特朗普稅改法主要有以下幾個(gè)方面。

（一）大幅削減公司稅。特朗普和國(guó)會(huì)共和黨人認(rèn)為，給企業(yè)減稅能刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)，這是因?yàn)闇p稅將推動(dòng)企業(yè)擴(kuò)大投資，提高工資以吸引更熟練的工人，“通過(guò)創(chuàng)造更好的經(jīng)商環(huán)境為美國(guó)人提供更高工資和更多就業(yè)機(jī)會(huì)”，同時(shí)，“廢除了把制造業(yè)轉(zhuǎn)移到海外的誘因，使美國(guó)成為世界上對(duì)就業(yè)、利潤(rùn)和投資更有吸引力的目的地”（參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾語(yǔ)）。因此，稅改法把大規(guī)模和永久性削減企業(yè)所得稅作為核心內(nèi)容，經(jīng)過(guò)參眾兩院協(xié)商的最后文本，企業(yè)所得稅由原先的35%下調(diào)到21%，且企業(yè)所得稅的削減是永久性的。

在削減企業(yè)所得稅方面，對(duì)于稅賦轉(zhuǎn)由合伙人繳納的合伙人制企業(yè)（pass-through business）如何征稅，是這次稅改法審議中爭(zhēng)議最大的一個(gè)問(wèn)題。美國(guó)有近92%的企業(yè)屬于這種類型，范圍包括獨(dú)資企業(yè)、合資企業(yè)、有限責(zé)任公司以及諸如對(duì)沖基金、醫(yī)療行業(yè)和律師事務(wù)所等合伙公司。眾議院版本的稅改法案把對(duì)這部分企業(yè)所得的稅收由39.6%下調(diào)到25%，參議院版本則把合伙人制企業(yè)的稅收降到了23%，兩院協(xié)商后的最后文本為企業(yè)所得的20%。除了減少稅率，稅改法還通過(guò)了對(duì)新購(gòu)置設(shè)備立刻銷賬、以及把海外利潤(rùn)帶回美國(guó)的公司制定更低的稅率的規(guī)定，以刺激企業(yè)投資。對(duì)公司海外所得，法案規(guī)定對(duì)公司一次性征收低稅，以激勵(lì)這些公司把儲(chǔ)蓄在國(guó)外的錢(qián)匯回國(guó)內(nèi)。眾議院稅改法關(guān)鍵提案人之一、得克薩斯州共和黨眾議員凱文·布雷迪稱，稅改法將使美國(guó)公司停止把經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移到海外。他說(shuō)，“由于我國(guó)的企業(yè)要繳納世界上最高的稅率，我們看到薪酬優(yōu)厚的美國(guó)就業(yè)崗位和制造業(yè)工廠一個(gè)接一個(gè)轉(zhuǎn)移到海外，稅改法案將改變這一現(xiàn)狀?！?/p>

（二）降低個(gè)人和家庭稅率。在美國(guó)，中產(chǎn)階層占社會(huì)人口的絕大部分。近十多年來(lái)，中產(chǎn)階層人數(shù)減少、家庭中值收入停滯、生活水平下降已成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一個(gè)突出現(xiàn)象。因此，特朗普政府把“為美國(guó)人、特別是中產(chǎn)階層家庭減輕稅負(fù)”作為稅制改革的目標(biāo)之一。

稅改法在增加個(gè)人和家庭收入方面采取了以下措施。一是把適用美國(guó)2/3家庭的的標(biāo)準(zhǔn)扣除額由原先的年收入1.27萬(wàn)美元提高到2.4萬(wàn)美元，增加了近一倍。二是兒童稅收抵免的額度由原來(lái)每個(gè)兒童1000美元提高到2000美元。三是把個(gè)人和已婚者繳納的最高稅率由39.6%下降到37%。四是把抵押貸款利率扣除的上限從先前的100萬(wàn)美元下調(diào)到75萬(wàn)美元，“為現(xiàn)有的或想購(gòu)房的人減輕稅負(fù)”。五是提高地產(chǎn)稅的免征金額。在美國(guó)，聯(lián)邦地產(chǎn)稅適用于過(guò)世后轉(zhuǎn)移房產(chǎn)時(shí)征收，因此被一些反對(duì)者稱為“死亡稅”。目前的地產(chǎn)稅最高稅率40%，只有在個(gè)人地產(chǎn)總值達(dá)550萬(wàn)美元或夫婦地產(chǎn)達(dá)1100萬(wàn)美元時(shí)才須繳納。根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局統(tǒng)計(jì)，只有0.2%的最富裕人群符合繳納地產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)。稅改法的最終文本把地產(chǎn)稅的免征額提高至個(gè)人1100萬(wàn)美元、夫婦2200萬(wàn)美元。稅改法還規(guī)定對(duì)個(gè)人的減稅到2026年失效。

（三）在簡(jiǎn)化稅制方面，最終法案文本將計(jì)稅等級(jí)分為7個(gè)等級(jí)，從10%到37%，但最后一檔對(duì)最富有的收入人群的納稅稅率由原先的39.6%下降到37%。

（四）稅改法還包括一條廢除奧巴馬醫(yī)改法強(qiáng)制個(gè)人購(gòu)買醫(yī)保的條款。醫(yī)改法的個(gè)人強(qiáng)制條款規(guī)定，沒(méi)有醫(yī)保的公民和合法居民從2014年起須購(gòu)買聯(lián)邦批準(zhǔn)的醫(yī)療保險(xiǎn)，否則將被處以罰款。特朗普?qǐng)?zhí)政后，國(guó)會(huì)共和黨人在廢除和替代奧巴馬醫(yī)改法的努力失敗之后，把重點(diǎn)放在廢除醫(yī)改法個(gè)人強(qiáng)制條款上。參議院共和黨人把廢除這一條款寫(xiě)進(jìn)了稅改法中，最后在兩院協(xié)商后的文本中通過(guò)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)計(jì)，廢除醫(yī)改法個(gè)人強(qiáng)制條款將在未來(lái)十年減少聯(lián)邦赤字3380億美元，但同期將增加沒(méi)有醫(yī)保人數(shù)1300萬(wàn)人。

從中可以看出，稅改法是31年來(lái)對(duì)美國(guó)稅制所做的較為全面的修改，特朗普稅改“指南”的主要立法建議在最后文本中基本得到體現(xiàn)。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)努欽稱之為“美國(guó)歷史上最大的減稅和最大規(guī)模的稅改”。

對(duì)聯(lián)邦財(cái)政赤字和聯(lián)邦債務(wù)的影響

特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行良好。預(yù)計(jì)稅改法的實(shí)施，將進(jìn)一步推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)走強(qiáng)和穩(wěn)步增長(zhǎng)，并帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)，提高工人的工資收入。首先，削減公司稅率、對(duì)企業(yè)新購(gòu)置設(shè)備立刻銷賬、對(duì)把海外利潤(rùn)帶回美國(guó)的公司制定更低稅率的規(guī)定，將刺激企業(yè)投資、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)預(yù)計(jì)，僅削減企業(yè)所得稅一項(xiàng)就將推動(dòng)GDP增長(zhǎng)3%～5%。其次，稅改法大幅削減企業(yè)所得稅還將帶動(dòng)就業(yè)增加和收入增長(zhǎng)。在減稅的刺激下，企業(yè)一方面將增加投資、資本開(kāi)支、擴(kuò)大生產(chǎn)，從而帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)；另一方面企業(yè)為提高生產(chǎn)效率，也將使用因減稅而增加的利潤(rùn)來(lái)提高工資以吸引更熟練的工人，從而帶動(dòng)工人收入的增長(zhǎng)。此外，稅改法的相關(guān)減稅規(guī)定還將吸引更多的美國(guó)企業(yè)回流，這些因素都將帶動(dòng)就業(yè)的增加。保守派思想庫(kù)“稅收基金會(huì)”的一項(xiàng)研究預(yù)計(jì)，稅改法將使美國(guó)在今后十年里新增33.9萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。最后，工人工資的提高以及稅負(fù)的減輕，將促進(jìn)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2/3的個(gè)人消費(fèi)開(kāi)支的增加，這也將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

但是，稅改法的實(shí)施對(duì)聯(lián)邦財(cái)政赤字和聯(lián)邦債務(wù)所產(chǎn)生的影響，一直是民主、共和兩黨爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。財(cái)政赤字是長(zhǎng)期困擾美國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)痼疾。在克林頓政府時(shí)期，聯(lián)邦政府財(cái)政曾一度扭虧為盈。但好景不長(zhǎng)，到小布什執(zhí)政時(shí)，聯(lián)邦財(cái)政贏余僅持續(xù)四年，到2002年出現(xiàn)了1580億美元的財(cái)政赤字，以后一路攀升。奧巴馬執(zhí)政后，聯(lián)邦財(cái)政赤字接近1.2萬(wàn)億美元，到2009年9月更是達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1.4萬(wàn)億美元，占GDP的10%，此后在削減開(kāi)支和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合力作用下才開(kāi)始下降。特朗普?qǐng)?zhí)政后，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室2017年6月預(yù)計(jì)，聯(lián)邦財(cái)政赤字將由2017財(cái)年的6666億美元下降到2018年的5630億美元。

一般來(lái)說(shuō)，大規(guī)模減稅由于導(dǎo)致財(cái)政收入減少，在不縮減開(kāi)支的情況下將可能導(dǎo)致赤字上升。但對(duì)稅改法對(duì)聯(lián)邦財(cái)政赤字的影響，兩黨持不同的看法。國(guó)會(huì)“稅收問(wèn)題聯(lián)合委員會(huì)”2017年11月30日發(fā)表的研究報(bào)告認(rèn)為，送交特朗普簽署的稅改法案將在2018年減少聯(lián)邦政府收入1350億美元，此外，由于國(guó)會(huì)連續(xù)通過(guò)一系列財(cái)政法案，包括2017年9月國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的緊急救災(zāi)援助法案、10月批準(zhǔn)的救災(zāi)款項(xiàng)，12月為應(yīng)對(duì)加利福尼亞山火和颶風(fēng)等災(zāi)禍的救災(zāi)款，都將擴(kuò)大2018年的財(cái)政赤字。2019年聯(lián)邦政府收入則會(huì)減少2800億美元。稅改法規(guī)定的個(gè)人減稅到2026年結(jié)束，如果延長(zhǎng)個(gè)人減稅期限的話，赤字還將大幅增加。因此，即使把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)算在內(nèi)，報(bào)告認(rèn)為，稅改法在今后十年將新增1萬(wàn)億美元赤字。

但多數(shù)共和黨人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將減少甚至消除稅改法對(duì)赤字的影響，這是因?yàn)闇p稅將刺激企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，提高生產(chǎn)率，創(chuàng)造更多的利潤(rùn)，從而使企業(yè)和個(gè)人繳納更多的稅收，抵消減稅帶來(lái)的稅收收入的減少。據(jù)此，保守派思想庫(kù)“稅收基金會(huì)”的研究報(bào)告稱，稅收法案推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將在未來(lái)十年產(chǎn)生近1.4萬(wàn)億美元的財(cái)政收入。照此計(jì)算，不僅不會(huì)增加赤字，還可能減少赤字。

與聯(lián)邦政府財(cái)政赤字緊密相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是稅改法對(duì)聯(lián)邦債務(wù)的影響。在過(guò)去的十多年里，聯(lián)邦債務(wù)持續(xù)攀升。2009年奧巴馬就任時(shí)，聯(lián)邦債務(wù)為10.6萬(wàn)億美元，到2014年11月就突破18萬(wàn)億美元大關(guān)，歷史上首次超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，平均每個(gè)美國(guó)人債務(wù)高達(dá)56250美元。如此龐大和不斷攀升的聯(lián)邦債務(wù)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，增加了利息的開(kāi)支、限制了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)、減少了聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件挑戰(zhàn)的政策靈活性、增加了金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。在兩黨政治極化的情況下，兩黨圍繞開(kāi)支和債務(wù)限額問(wèn)題的斗爭(zhēng)日趨激烈，以至于國(guó)會(huì)無(wú)法通過(guò)預(yù)算法案，只能靠通過(guò)臨時(shí)開(kāi)支法案來(lái)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，并多次造成聯(lián)邦政府“關(guān)門(mén)”的危機(jī)。美國(guó)目前的聯(lián)邦債務(wù)為20萬(wàn)億美元。國(guó)會(huì)“稅收問(wèn)題聯(lián)合委員會(huì)”的研究報(bào)告認(rèn)為，即使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的話，實(shí)施新的稅法也將在十年內(nèi)新增聯(lián)邦債務(wù)1萬(wàn)億美元，從而將加劇兩黨在稅收和開(kāi)支問(wèn)題上的分歧。

從對(duì)美國(guó)社會(huì)的影響來(lái)看，稅改法的實(shí)施雖然將增加中產(chǎn)階層的收入，但將進(jìn)一步拉大富豪與一般美國(guó)人之間的貧富差距；稅改法廢除奧巴馬醫(yī)改法個(gè)人強(qiáng)制條款也將增加美國(guó)沒(méi)有醫(yī)保的人數(shù)。這些因素，加上目前民調(diào)對(duì)稅改法的支持率不高，將使稅改法成為2018年美國(guó)中期選舉的一個(gè)議題。兩黨圍繞稅改法的斗爭(zhēng)還遠(yuǎn)未結(jié)束。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)委員）