桂金祥 羅昌財 楊少振

[提要] 地方政府債務(wù)管理是整個宏觀財政管理的重要組成部分，具體的債務(wù)管理政策也隨著宏觀經(jīng)濟發(fā)展的不同背景進行調(diào)整和完善。地方政府性債務(wù)作為宏觀經(jīng)濟的作用變量之一，對其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態(tài)勢和宏觀經(jīng)濟的基本面貌。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)管理；宏觀經(jīng)濟

基金項目：福建省社會科學(xué)規(guī)劃重點項目：“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性減稅政策與福建省‘三去一降一補問題研究”（項目編號：FJ2016A025）階段性成果

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月12日

長期以來，地方政府債務(wù)管理是整個宏觀財政管理的重要組成部分，具體的債務(wù)管理政策也隨著宏觀經(jīng)濟發(fā)展的不同背景進行調(diào)整和完善。地方政府性債務(wù)作為宏觀經(jīng)濟的作用變量之一，對其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態(tài)勢和宏觀經(jīng)濟的基本面貌。

通過對相關(guān)政策、實際債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子，1985年國務(wù)院出臺《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》和1994年《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)行地方債；第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式，地方政府舉債主要依靠地方政府融資平臺進行發(fā)債或者向銀行貸款等方式；第三階段（2008～2010年）：打開全方位舉債的閥門，為應(yīng)對金融危機當(dāng)時債務(wù)舉借的方式主要分為融資平臺融資和中央政府推行的地方債券“代發(fā)代還”模式，截至2010年底，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模已達到10.72萬億元，其中有超過60%用于市政建設(shè)和交通運輸領(lǐng)域；第四階段（2010～2014年）：地方政府性債務(wù)如履薄冰，取消融資平臺單純的融資功能，但兩輪審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月末全國地方政府性債務(wù)比2010年末增長超過66%，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)比2010年增長超過62%；第五階段（2014年至今）：多元化釋放地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在地方政府性債務(wù)壓力不降反升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險。

綜合上述五個階段來看，國家對于地方政府性債務(wù)的政策管理在不斷轉(zhuǎn)向、調(diào)整和完善中。一方面政策轉(zhuǎn)向與宏觀經(jīng)濟波動高度相關(guān)；另一方面隨著市場化建設(shè)的逐步深入，對地方政府債券的政策管理表現(xiàn)出制度化、規(guī)范化和市場化的趨勢。

國家對于地方政府性債務(wù)政策管理有三次明顯的轉(zhuǎn)向，分別發(fā)生在2008年、2010年和2014年。三次政策轉(zhuǎn)向可歸納為“由松到緊，由堵到疏”，第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2008年全球金融危機爆發(fā)之時，第二次發(fā)生在2010年中國經(jīng)濟逐步企穩(wěn)回升之時，第三次發(fā)生在2014年中國經(jīng)濟進入新常態(tài)之時。這說明在地方政府性債務(wù)政策管理中，國家一直在經(jīng)濟增長和風(fēng)險防范的雙重目標中動態(tài)權(quán)衡，進而形成宏觀經(jīng)濟的波動影響地方政府性債務(wù)的政策抉擇。

在地方政府債務(wù)來源轉(zhuǎn)向發(fā)行債務(wù)的方式后，我國的債券市場規(guī)模會進一步壯大，也有利于改善債券二級市場的流動性；地方政府發(fā)債的種類逐步增多，審核要求更加規(guī)范，有利于債券市場地方債整體質(zhì)量的提升。

一、地方政府性債務(wù)政策管理演變階段劃分

在改革開放以前，中央政府對地方政府債務(wù)的管理集中體現(xiàn)在1958年出臺的《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》和《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》兩份文件中。文件允許地方政府在有必要時可以發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債，同時地方政府債務(wù)的發(fā)行和管理由地方政府和人民代表大會自行決策，在這一時期有江西、安徽、吉林和黑龍江等省發(fā)行了地方政府公債。但后期隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的建立，地方政府舉借債務(wù)的行為實際上已經(jīng)暫停。改革開放以后，我國對地方政府債務(wù)的管理處于逐步完善規(guī)范的過程，但在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段又表現(xiàn)出不同的特征，通過對相關(guān)政策、實際債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：

第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子。在改革開放初期，財政體制的變革，地方政府財政自主權(quán)逐步增大，加之當(dāng)時處于地方政府性債務(wù)政策管理的空白期，很多地方政府開始舉借債務(wù)。據(jù)審計署《全國地方政府債務(wù)審計結(jié)果》顯示：1979～1981年間有28個省級政府、60個市級政府和351個縣級政府有舉借債務(wù)。在1985年國務(wù)院出臺《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，該通知雖然禁止發(fā)行債券，但并沒有禁止地方政府其他方式舉借債務(wù)；特別是在1988年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期管理改革方案的通知》中提到，組建6個國家級專業(yè)投資公司，隨后地方政府紛紛效仿，地方政府投融資平臺如雨后春筍，遍布全國各地，1988～1994年間成立的融資平臺公司增長率大約在20%以上，地方政府債務(wù)融資主要依靠這些地方性投資公司來開展。雖然1994年《預(yù)算法》頒布后，對“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”在法律和制度上進行了明確，但地方政府依舊可以采用融資平臺舉債、銀行貸款等更加隱蔽的方式舉借債務(wù)。（圖1）

第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式。隨著1994年我國進行全面的分稅制改革，使得地方政府的財力大幅削減，而地方政府在政治競爭、公共事務(wù)管理和經(jīng)濟建設(shè)等壓力下，普遍存在不顧自身償債能力舉借債務(wù)的財力擴張行為。由于發(fā)行地方政府債券的方式被掐斷，地方政府舉債的方式更加隱蔽化，主要依靠地方政府融資平臺進行發(fā)債或者向銀行貸款等方式，繞過《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)要求。據(jù)審計署披露的信息顯示，截至1996年，全國所有省級、市級和縣級政府舉借債務(wù)在各層級政府?dāng)?shù)量中占比分別為100%、90.05%和86.54%；1997年受亞洲金融危機的影響，國家在1998年增發(fā)國債，然后轉(zhuǎn)貸給省級政府用于經(jīng)濟發(fā)展。雖然在2005年財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》明確禁止政府機關(guān)的擔(dān)保行為，但這對整個地方政府舉債行為的約束力不強?？傊?，在這期間由于地方政府債務(wù)的隱蔽性，加上債務(wù)規(guī)模還不是特別大，使得很長一段時間整個社會對地方政府債務(wù)的關(guān)注度不高，中央政府也沒有出臺強有力的政策，地方政府債務(wù)處于無約束增長的階段。（圖2）

第三階段（2008～2010年）：打開全方位舉債的閥門。2008年的金融危機迅猛襲來之際，中央政府宏觀政策由適度從緊轉(zhuǎn)為相對寬松，1年期定期存款利率在2008年由年初的4.14%下降到2.25%，2009年政府財政預(yù)算赤字由2008年的1，800億元陡然增加到7，500億元。為了應(yīng)對危機，中央政府采取了一系列宏觀調(diào)控措施，最具代表性的是“4萬億”的財政刺激計劃，鼓勵地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在此背景下，地方政府大力舉借債務(wù)來“保增長”和“鐵公基”建設(shè)，債務(wù)舉借的方式主要分為融資平臺融資和中央政府推行的地方債券“代發(fā)代還”模式。

2009年3月23日央行和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”，地方政府融資平臺井噴式發(fā)展，融資平臺的融資額也迅猛上升，截至2009年末地方政府債務(wù)融資平臺貸款余額達到7.38萬億元，同比增長70.4%，全年新增貸款超過3萬億元，融資平臺的貸款成為地方政府債務(wù)的主要部分。為了解決地方政府“4萬億”的配套資金，中央政府開始推行財政部代發(fā)地方政府債券的政策，財政部先后發(fā)布 《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》、《財政部代理發(fā)行地方政府債券財政總預(yù)算會計核算辦法》和《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》等一系列文件，對地方政府舉債起到很強的催化作用，2009～2010年每年地方政府合計舉債規(guī)模為6，000億元。這一階段為了應(yīng)對金融危機，在中央寬松的宏觀政策背景下，地方政府舉債環(huán)境更加寬松、方式更加多樣，債務(wù)規(guī)模迅速上升。截至2010年底，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模已達到10.72萬億元，其中有超過60%的用于市政建設(shè)和交通運輸領(lǐng)域。（圖3）

第四階段（2010～2014年）：地方政府性債務(wù)如履薄冰。到2010年隨著宏觀經(jīng)濟的企穩(wěn)回升，保增長已經(jīng)不是宏觀政策的核心焦點，商業(yè)銀行的風(fēng)險問題和地方政府債務(wù)問題受到政府和社會各界的關(guān)注。中央政府從宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性的角度出發(fā)，要求財政部、銀監(jiān)會等出臺措施對地方融資平臺進行分類管理，取消其單純的融資功能，防風(fēng)險重要性遠超保增長。隨后，審計署開始在全國范圍內(nèi)對政府性債務(wù)進行審計，摸清地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等狀況，綜合評估風(fēng)險狀況。審計署在此期間先后進行兩輪全面審計，數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末全國地方政府性債務(wù)余額為17.89萬億元，相比2010年末增長超過66%；截至2013年6月末地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬億元，相比2010年增長超過62%。審計發(fā)現(xiàn)，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府性債務(wù)逾期的情況，為了控制債務(wù)風(fēng)險，在這期間國務(wù)院和有關(guān)部門對政府債券管理辦法進一步完善，建立地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度。根據(jù)審計結(jié)果，融資平臺公司依舊是舉債規(guī)模最大的主體，政府在這一階段清理和規(guī)范了一批地方政府融資平臺公司，同時金融監(jiān)管部門加強對政府及融資平臺公司的信貸管理。但從審計署的審計結(jié)果來看，地方政府債務(wù)率和負債率均大幅上升，且地方政府性債務(wù)占全國政府性債務(wù)的比重也在上升，雖然政府采取了諸多調(diào)控措施，但地方政府性債務(wù)依舊如履薄冰。（表1、表2、圖4）

第五階段（2014年至今）：多元化釋放地方政府性債務(wù)風(fēng)險。進入2014年，宏觀經(jīng)濟面臨很強的下行壓力，全年也沒有完成7.5%的既定目標，2015年增速減緩跡象更加明顯，有的省份第一季度實際GDP增速為負值，新常態(tài)下的穩(wěn)增長成為宏觀政策的焦點。在地方政府性債務(wù)壓力持續(xù)上升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險。2014年新《預(yù)算法》規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算內(nèi)必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。從2015年開始，地方政府發(fā)行債券的規(guī)模大幅上升，2015年全年地方政府債發(fā)行規(guī)模接近10萬億元，發(fā)行債券融資成為地方政府舉債的主要方式。2014年10月財政部發(fā)布的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》曾提及，對于地方政府在建項目的后續(xù)融資，將安排過渡期予以緩沖，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業(yè)單位通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等方式舉借政府債務(wù)。2015年5月財政部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》，要求支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，不得對在建項目盲目抽貸、壓貸、停貸。為了減輕地方政府償還到期債務(wù)問題，2015年3月財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，2015年共批復(fù)3.2萬億元的額度，并計劃在2016～2017年批復(fù)11.2萬億元的債券置換額度，2016年實際置換5萬億元，余下部分將在2018年6月前置換完畢。同時，財政部對地方政府性債務(wù)進行限額管理，2015年地方政府債務(wù)余額限額為16萬億元。

在2017年以來，財政部等出臺了多部文件，對不合理不合規(guī)的地方政府舉債行為進行嚴厲監(jiān)管和打擊，同時也進一步開發(fā)債券品種，為地方政府科學(xué)合理融資提供更多途徑。綜合來看，在此期間地方政府重新獲得了地方政府債券的發(fā)行權(quán)，債券發(fā)行種類更加多樣、程序更加規(guī)范，政府融資平臺舉借債務(wù)行為受到嚴格限制，短期償債壓力用債務(wù)置換轉(zhuǎn)移等諸多政策紅利，地方政府債務(wù)風(fēng)險有望得到大幅釋放。（表3、圖5）

綜合上述五個階段來看，國家對于地方政府性債務(wù)的政策管理在不斷轉(zhuǎn)向、調(diào)整和完善中。一方面政策轉(zhuǎn)向與宏觀經(jīng)濟波動高度相關(guān)。在2008年金融危機中，為了保增長中央政府支持融資平臺為地方政府舉債；在2010年經(jīng)濟逐步企穩(wěn)后，為了控制債務(wù)風(fēng)險嚴格管控融資平臺的融資行為；在2014年經(jīng)濟步入下行周期后，為穩(wěn)增長再次放開地方政府債券發(fā)行權(quán)并開展債務(wù)置換來緩解短期逾期風(fēng)險。另一方面隨著市場化建設(shè)的逐步深入，對地方政府債券的政策管理表現(xiàn)出制度化、規(guī)范化和市場化的趨勢。2014年之后中央對地方政府債務(wù)實行不兜底原則，對地方政府舉債規(guī)模、用途等進一步規(guī)范，新《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，將城投債從地方政府債務(wù)剔除，地方政府主要以發(fā)行債券的方式舉債等“疏通”政策都標志著政策管理的進步與完善。

二、政策變化的宏觀經(jīng)濟背景分析

在上述五個階段中，國家對于地方政府性債務(wù)政策管理有三次明顯的轉(zhuǎn)向，分別發(fā)生在2008年、2010年和2014年。這三次政策轉(zhuǎn)向可歸納為“由松到緊，由堵到疏”，主要是由2010年之前中央政府對地方政府債務(wù)的寬松政策轉(zhuǎn)變?yōu)?010年之后從嚴管理政策，由2014年之前對地方政府債務(wù)的“封堵”政策轉(zhuǎn)變?yōu)?014年之后對地方政府債務(wù)的“疏通”政策。（圖6）

第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2008年全球金融危機爆發(fā)之時，2008年第三季度我國GDP增速下降到10%以下，并在2009年第一季度下降到6.4%，在一片恐慌之中中央政府出臺一攬子擴張政策，特別是推出“4萬億”的財政刺激計劃，鼓勵地方政府上報基礎(chǔ)設(shè)施項目。地方政府大規(guī)模的“鐵公基”建設(shè)的配套資金需求，加上國家對地方政府融資平臺發(fā)行債券的支持和財政部代發(fā)地方政府債券等政策，地方政府性債務(wù)規(guī)模處于井噴之勢。

第二次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2010年中國經(jīng)濟逐步企穩(wěn)回升之時，2010年中國GDP的增速已達到10.3%，階段性消除了金融危機的影響，宏觀經(jīng)濟政策的焦點也從保增長轉(zhuǎn)向防風(fēng)險。風(fēng)險的主要來源在于商業(yè)銀行和地方政府債務(wù)，2008年金融危機給我國商業(yè)銀行帶來巨大沖擊，經(jīng)濟逐步回穩(wěn)后需要對商業(yè)銀行風(fēng)險做好防范；同時，部分地區(qū)爆出養(yǎng)老金余額不足和地方政府債務(wù)逾期等問題，使得地方政府性債務(wù)的風(fēng)險問題引發(fā)關(guān)注，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險變得尤為重要。地方政府債務(wù)的很大部分來源于通過融資平臺向商業(yè)銀行的貸款，一定程度上商業(yè)銀行與地方政府捆綁到了一起。在此背景下，國家隨即轉(zhuǎn)變政策，對地方融資平臺進行清理整頓，由審計署對全國各級政府性債務(wù)進行兩輪全面審計，建立地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，加大對政府債務(wù)的金融監(jiān)管等，多重措施嚴控債務(wù)風(fēng)險。

第三次轉(zhuǎn)變發(fā)生在2014年中國經(jīng)濟進入新常態(tài)之時，2014年我國經(jīng)濟增速放緩明顯，我國經(jīng)濟由高增長轉(zhuǎn)向中高增長階段，穩(wěn)增長是宏觀經(jīng)濟政策的重點。2015年一些省份經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)斷崖式下跌，各級政府經(jīng)濟增長的壓力陡然增加，而從2010年和2013年兩輪地方政府債務(wù)審計結(jié)果來看，地方政府債務(wù)壓力不降反升，地方政府債務(wù)風(fēng)險到了一觸即發(fā)的邊緣。在此背景下，中央政府一改過去幾年持續(xù)“封堵”的政策思路，開始放開權(quán)限“疏通”地方政府債務(wù)風(fēng)險，包括修改《預(yù)算法》允許地方政府獨立發(fā)行政府債券，剝離城投債，實行債務(wù)限額和不兜底政策，允許地方政府發(fā)債置換即將到期存量債務(wù)等。

上述政策轉(zhuǎn)變可以看出，在地方政府性債務(wù)政策管理中，國家一直在經(jīng)濟增長和風(fēng)險防范的雙重目標中動態(tài)權(quán)衡，進而形成宏觀經(jīng)濟的波動影響地方政府性債務(wù)的政策抉擇。在未來的政策管理中，要逐步踐行制度化、市場化的管理方式，政策調(diào)整要具有一致性和連貫性，以減少經(jīng)濟波動對地方政府債務(wù)的影響。

在地方政府債務(wù)來源轉(zhuǎn)向發(fā)行債務(wù)的方式后，我國的債券市場規(guī)模會進一步壯大，也有利于改善債券二級市場的流動性；地方政府發(fā)債的種類逐步增多，審核要求更加規(guī)范，有利于債券市場地方債整體質(zhì)量的提升。

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