本外幣跨境資金協(xié)同監(jiān)管存在的問(wèn)題及建議

張國(guó)銀

摘 要：由于跨境人民幣業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展，人民幣跨境結(jié)算已經(jīng)成為跨境資金流動(dòng)的重要組成部分。目前跨境資金監(jiān)管更加注重本外幣一體化，本文從剖析中國(guó)人民銀行與外匯局對(duì)人民幣跨境資金的監(jiān)管體系的相似以及不同之處展開(kāi)調(diào)查，針對(duì)其所存在的問(wèn)題提出一系列相應(yīng)的監(jiān)管改進(jìn)措施，構(gòu)建地區(qū)跨境本外幣政策協(xié)同機(jī)制。

關(guān)鍵詞：人民幣；外匯局；外匯管理；跨境資金

隨著人民幣在國(guó)際上的地位不斷提高，這也將有助于促進(jìn)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易穩(wěn)步增長(zhǎng)，增強(qiáng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)全球化的適應(yīng)能力，降低企業(yè)匯率方面的風(fēng)險(xiǎn)性，此外人民幣還具備本位幣以及國(guó)際貨幣兩種職能。但由于跨境人民幣的數(shù)額總增長(zhǎng)迅速，加之國(guó)內(nèi)對(duì)于跨境人民幣和外匯資金的政策寬松度、監(jiān)管方式、監(jiān)管主體等有所不同，使得本外幣協(xié)同監(jiān)測(cè)管理面臨新的形勢(shì)。因此，如何統(tǒng)籌本外幣監(jiān)管政策，既保證外匯管理政策的有效性，又能促進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)的發(fā)展，有效防范異?？缇迟Y本流動(dòng)的沖擊，形成本外幣管理協(xié)同監(jiān)管合力，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

1 本外幣跨境資金監(jiān)管的主要差異

1.1 本外幣監(jiān)管依據(jù)不一致

目前，本幣和外幣的監(jiān)管分別依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則，本外幣監(jiān)管存在明顯的政策差異。如市場(chǎng)準(zhǔn)入中，人民銀行以轄內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)為單位進(jìn)行備案登記，而外匯局則以銀行機(jī)構(gòu)以及其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)為單位進(jìn)行備案登記。

1.2 本外幣業(yè)務(wù)監(jiān)管目標(biāo)不一致

跨境人民幣業(yè)務(wù)管理歸屬于人民銀行貨幣政策二司，其最終目的就是加快人民幣的國(guó)際步伐，政策方面就是追求跨境人民幣的業(yè)務(wù)量大幅度提升，但在大力推動(dòng)業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，伴隨著一定程度上管理不完備的情況； 外匯業(yè)務(wù)管理職能歸屬于國(guó)家外匯管理局，其最終目的就是確保國(guó)際收支整體處于平衡狀態(tài)，降低跨境流動(dòng)資金的風(fēng)險(xiǎn)性，避免產(chǎn)生過(guò)大的資金流波動(dòng)，保障資本項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

1.3 對(duì)交易真實(shí)性的要求不一致

因?yàn)榻灰纂p方的政策目的不一致，導(dǎo)致了本外幣政策上的松緊程度也有所不同，同時(shí)檢查處罰標(biāo)準(zhǔn)不一。主要體現(xiàn)在對(duì)于交易真實(shí)性的規(guī)定上。外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)交易背景的真實(shí)性，規(guī)定一筆資金的流出入必須伴隨有相應(yīng)的真實(shí)交易業(yè)務(wù)，這也成為每一次外匯核查檢查的重點(diǎn)。而跨境人民幣業(yè)務(wù)，則沒(méi)有對(duì)交易背景真實(shí)情況的強(qiáng)調(diào)，對(duì)于無(wú)真實(shí)貿(mào)易背景的跨境人民幣業(yè)務(wù)，目前也沒(méi)有出臺(tái)明確的處罰依據(jù)。

2 本外幣跨境資金協(xié)同監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

2.1 登記管理環(huán)節(jié)

根據(jù)外匯局《外債登記管理辦法》規(guī)定，資本項(xiàng)下外債外匯業(yè)務(wù)要求進(jìn)行事前登記，即境內(nèi)主體在取得主管部門(mén)審批或在雙方借款合同簽訂后，需事前給外匯局申請(qǐng)?jiān)谫Y本項(xiàng)目信息系統(tǒng)進(jìn)行信息登記，后續(xù)業(yè)務(wù)則由銀行通過(guò)該系統(tǒng)依據(jù)事前登記產(chǎn)生的可流入流出額度，對(duì)該條線下的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行審核和辦理。而資本項(xiàng)下人民幣業(yè)務(wù)根據(jù)《中國(guó)人民銀行關(guān)于明確跨境人民幣業(yè)務(wù)相關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)〔2011〕145號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，銀行本身可按照跨境人民幣結(jié)算政策規(guī)定，履行真實(shí)性審核后辦理跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，辦結(jié)后在人民幣跨境收付信息系統(tǒng)（RCPMIS）進(jìn)行報(bào)備或登記。盡管2011年基于全口徑數(shù)據(jù)采集需求，外匯局下發(fā)《國(guó)家外匯管理局綜合司關(guān)于規(guī)范跨境人民幣資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)操作有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯綜發(fā)〔2011〕38號(hào)），文件中指出要加大對(duì)于跨境人民幣資本項(xiàng)目的操作流程的規(guī)范力度，但這也是外匯局的單方面要求，通過(guò)對(duì)這項(xiàng)政策的實(shí)際推廣效果來(lái)看，跨境人民幣資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)仍有部分游離于資本項(xiàng)目系統(tǒng)之外，造成外匯局全口徑統(tǒng)計(jì)外債數(shù)據(jù)的缺失，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.2 資金使用管理規(guī)定不一

在現(xiàn)今的監(jiān)管體系中，外商在我國(guó)進(jìn)行企業(yè)投資的時(shí)候，選用人民幣與選用外國(guó)貨幣進(jìn)行投資在便利性方面有著較大區(qū)別：選用外國(guó)貨幣進(jìn)行投資時(shí)，事先應(yīng)將外幣結(jié)匯方能在境內(nèi)使用，并且在進(jìn)行結(jié)匯時(shí)，必須提供一定的資金使用狀況的相關(guān)資料證明，還需要通過(guò)銀行的相關(guān)審核后才可以進(jìn)行兌換，在意愿結(jié)匯時(shí)，企業(yè)也需將結(jié)匯資金存放待支付賬戶，在提供相應(yīng)材料后方可支付；而以人民幣進(jìn)行直接投資，其賬戶內(nèi)資金使用只要符合國(guó)家有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍即可進(jìn)行直接投資。

從企業(yè)的角度出發(fā)，不論是選用本幣還是外國(guó)貨幣，其實(shí)質(zhì)都是進(jìn)行投資，但因幣種不同而受到不同對(duì)待。長(zhǎng)期以來(lái)，外匯資金在進(jìn)行支付結(jié)匯時(shí)，都需要企業(yè)提供一些資料來(lái)確保資金使用的真實(shí)性，且進(jìn)行結(jié)匯后的人民幣將直接轉(zhuǎn)入交易方的賬戶中，不會(huì)停留在結(jié)匯企業(yè)的賬戶中，這樣有助于規(guī)范企業(yè)結(jié)匯的流程，也能夠在一定程度上限制境外熱錢(qián)的涌入。但是由于跨境人民幣資金的監(jiān)管體系不完善，沒(méi)有合理的審核標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管措施，導(dǎo)致其真實(shí)性難以確認(rèn)，挪用跨境人民幣資金的情況時(shí)有發(fā)生，極易成為境外違規(guī)資金流入的渠道，加大境內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 外債統(tǒng)計(jì)口徑不一致

《外債管理暫行辦法》將外債定義為“境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)”。同時(shí)按照相關(guān)規(guī)定，按照外幣計(jì)價(jià)結(jié)算3個(gè)月為期限的海外代付、遠(yuǎn)期信用證等，都會(huì)被納入銀行的短期外債的數(shù)據(jù)之中。境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)非居民承擔(dān)的以人民幣表示的債務(wù)不納入外債指標(biāo)中。按照人民幣計(jì)價(jià)的遠(yuǎn)期信用證等也暫時(shí)不屬于外債范疇。管理的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致銀行的貿(mào)易項(xiàng)目中為了防范短期外債監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的人民幣跨境融資產(chǎn)品層出不窮。在外債定義作出調(diào)整之前，目前所施行的外債監(jiān)管效力下降。站在外匯監(jiān)管的層面，境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)出具人民幣對(duì)外投資的保函，在原則上需要遵守當(dāng)前施行的對(duì)外擔(dān)保的有關(guān)流程進(jìn)行合法操作，也就是人民幣的融資性對(duì)外擔(dān)保屬于融資性資金的監(jiān)管范疇之中，理應(yīng)進(jìn)行外債監(jiān)管。

2.4 衍生服務(wù)貿(mào)易管理不一

外匯管理的相關(guān)規(guī)定中指出：針對(duì)單筆金額額度超過(guò)5萬(wàn)美元的項(xiàng)目，必須交由稅務(wù)部門(mén)出具的對(duì)外支付稅務(wù)備案表，外匯局內(nèi)部的業(yè)務(wù)系統(tǒng)也會(huì)對(duì)企業(yè)的付匯項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以此來(lái)提高外匯支付方面的真實(shí)性以及合法性。就外商投資企業(yè)而言，其外方產(chǎn)生的股息、紅利、利潤(rùn)若以外幣資金分配，則在跨境支付時(shí)若超過(guò)5萬(wàn)美元需在納稅后向銀行提供服務(wù)貿(mào)易支付稅務(wù)備案表。同樣，在企業(yè)借入外債資金時(shí)，若幣種為外幣，則償還外債時(shí)，按照規(guī)定超過(guò)5萬(wàn)美元時(shí)，其直接債務(wù)利息支付需向銀行提供稅務(wù)備案表。而跨境人民幣結(jié)算政策并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，增加了銀行真實(shí)性審核的難度，容易給企業(yè)規(guī)避稅收政策或匯出異常資金造成可乘之機(jī)。管理標(biāo)準(zhǔn)不一致，企業(yè)更愿意選擇人民幣。

2.5 資本項(xiàng)下人民幣業(yè)務(wù)的違規(guī)處罰尚未明確

資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)監(jiān)測(cè)功能相對(duì)完善，有獨(dú)立的合規(guī)性與異常指標(biāo)監(jiān)測(cè)模塊，數(shù)據(jù)的完整性及功能模塊的可用性強(qiáng)。而人民幣跨境收付管理信息系統(tǒng)后臺(tái)監(jiān)測(cè)功能尚不完善，外債簽約登記、外債提款和還款等外債變動(dòng)信息分散在不同的管理功能模塊，而且數(shù)據(jù)缺失和滯后的問(wèn)題較為嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)測(cè)和分析。更重要的是：外幣的管理法規(guī)相對(duì)完善，對(duì)于銀行和企業(yè)的違規(guī)行為，外匯局可依據(jù)《外匯管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰，操作性強(qiáng)，對(duì)不法企業(yè)有威懾作用。但對(duì)于資本項(xiàng)目人民幣業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，目前的各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理規(guī)定分散于人民幣結(jié)算有關(guān)文件中，企業(yè)違規(guī)行為處罰條款不明確。且《外匯管理?xiàng)l例》對(duì)外匯的定義為“以外幣表示的可以用作國(guó)際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產(chǎn)”，排除了跨境人民幣結(jié)算行為，而且按照分工人民銀行實(shí)施人民幣監(jiān)管。即便外匯局通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)核查等方式發(fā)現(xiàn)境內(nèi)主體存在不符合外匯管理規(guī)定的人民幣業(yè)務(wù)行為，因無(wú)法行使后續(xù)的檢查權(quán)和處罰權(quán)，對(duì)違規(guī)行為事實(shí)上難以定性和處罰，管理沒(méi)有抓手，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3 本外幣跨境資金協(xié)同監(jiān)管的建議

3.1 探索建立本外幣跨境資金協(xié)同監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制

首先必須要加大對(duì)于跨境資金的監(jiān)管力度，協(xié)調(diào)落實(shí)本外幣監(jiān)管政策，實(shí)現(xiàn)本外幣管理數(shù)據(jù)信息共享，形成跨境本外幣一體化監(jiān)管合力，構(gòu)建地區(qū)跨境本外幣政策協(xié)同機(jī)制，拓展跨境本外幣數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍，加大對(duì)其的研究力度，積極摸尋更加科學(xué)的本外幣跨境資金流動(dòng)的管理模式，共同應(yīng)對(duì)跨境異常的資金流動(dòng)，保障市場(chǎng)主體依法合規(guī)開(kāi)展涉外經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.2 本外幣管理制度制訂應(yīng)做到相互通用

逐步推進(jìn)管理方式、管理要求、系統(tǒng)信息一致共享，避免因管理制度的差異，導(dǎo)致跨境資金管理不銜接，使管理效應(yīng)大打折扣。對(duì)于跨境本外幣管理方面的政策和要求，通過(guò)文件互傳、召開(kāi)通報(bào)會(huì)、聯(lián)合學(xué)習(xí)、政策相互解讀等方式傳導(dǎo)到外匯管理部門(mén)和跨境人民幣管理部門(mén)。如聯(lián)合實(shí)施全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，建立全口徑跨境融資統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制。

3.3 要達(dá)到信息聯(lián)動(dòng)

其一，針對(duì)管理活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的市場(chǎng)層面的不利訊息、一些重大風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)業(yè)務(wù)操作等，通過(guò)建立內(nèi)部信息通報(bào)、召開(kāi)信息通報(bào)會(huì)等方式，以此來(lái)及時(shí)地告知相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其二，積極探究在跨境人民幣的內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)之中以及其它一些外匯監(jiān)管的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，設(shè)置只有查詢職能的對(duì)方部門(mén)操作員，明確查詢職責(zé)、范圍、保密要求，建立設(shè)置操作員審批制度，達(dá)到實(shí)時(shí)信息比對(duì)，提高及時(shí)識(shí)別異常交易的能力。其三，是建立兩部門(mén)數(shù)據(jù)信息交換機(jī)制，確保兩部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著跨境人民幣結(jié)算量的增長(zhǎng)，同時(shí)跨境人民幣和外幣在監(jiān)管模式、監(jiān)管主體以及政策松緊程度等方面都有所不同，使得本外幣協(xié)同監(jiān)測(cè)管理面臨新的形勢(shì)。本文從剖析人民銀行與外匯局對(duì)人民幣跨境資金監(jiān)管的異同點(diǎn)切入，提出了本外幣跨境資金應(yīng)當(dāng)協(xié)同進(jìn)行管理的合理建議，共同建立跨地區(qū)的本外幣政策協(xié)同體系、積極探尋成熟的本外幣跨境資金共同管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，本外幣管理制度制訂應(yīng)做到相互通用，需要政策、信息和分析聯(lián)動(dòng)。

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