為何要成立自然資源部？

張維宸

用國土綜合規(guī)劃的自然資源和生態(tài)環(huán)境相結合的方式，代表了未來自然資源管理的發(fā)展趨勢

根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準的國務院機構改革方案，中國組建自然資源部。新組建的自然資源部目標任務艱巨，其將駛向何方，動力如何，尚待觀察。

從多頭到一頭

隨著改革的不斷深化，我國自然資源的管理體制與機制正在發(fā)生重要變革。但在傳統(tǒng)資源觀與資源管理觀向現(xiàn)代觀念轉變的時期，自然資源的行政管理還存在不少問題。

實踐證明，由于生產(chǎn)力水平的約束，我國在相當長時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展模式，是以大量消耗資源為特征的粗放型發(fā)展模式，資源的消耗大，致使可耗竭自然資源呈絕對減少趨勢，可再生自然資源呈現(xiàn)衰弱態(tài)勢。

新中國成立后，我國各種自然資源按照產(chǎn)業(yè)精細分工，由不同的主管部門分別管理，權力體系由與自然資源相關的國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門分散構建。單獨來看，每個門類都在努力做到極致；但從總體來看，則是自然資源所有權主體虛位，管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調，相互掣肘，甚至存在部門利益固化的積弊，自然資源保護困難。

海洋、林業(yè)、草原、濕地資源實際上實行多部門交叉管理，水資源實行單門類統(tǒng)一管理，土地、礦藏資源實行相對集中統(tǒng)一管理，以土地為中心的空間管制權分散于不同部委（局），空間規(guī)劃沖突的焦點，在于爭奪管控土地發(fā)展權。

土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，是我國現(xiàn)行具有代表性的四類空間規(guī)劃。由于這些規(guī)劃的編制管理機構分散、層級結構和編制標準不統(tǒng)一，因而出現(xiàn)了規(guī)劃目標相抵觸、內(nèi)容相矛盾等問題，給人的感覺是規(guī)劃內(nèi)容乏味，八股化、程式化特濃，最終規(guī)劃也只能是“劃‘畫”或者是“劃‘話（領導講話）”，導致項目重復建設，和國家資源資產(chǎn)資本的浪費和流失。

政府在一定的資源監(jiān)督和干預空間行為權力的基礎上，實施不同的國土空間用途管制，造成自然生態(tài)空間越來越短缺，空間沖突頻現(xiàn)，進而引發(fā)暴利或暴損行為。而由于利益的驅動，導致權力與權利混淆，使行政機關陷入利益怪圈，重資源開發(fā)利用、輕資源保護節(jié)約現(xiàn)象比比皆是。中央部委（局）之間、中央和地方政府之間矛盾仍很突出，政府在實際管理中越位、錯位、缺位的現(xiàn)象屢見不鮮，妨礙自然資源管理職能的全面到位。

另外，在我國自然資源法治建設中，法律修改不及時，相互間銜接性及法規(guī)穩(wěn)定性不夠，甚至相互矛盾，有法不依、不依法行政兩方面問題并存。國有產(chǎn)權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關聯(lián)交易等，很多企業(yè)家不信任市場經(jīng)濟與法治秩序，尋找“保護傘”與“護身符”，形成惡性循環(huán)。

我國現(xiàn)行自然資源管理法律體系，仍屬單門類資源管理的部門法。主要問題是部門色彩太濃，甚至部門利益法規(guī)固化，同時也不同程度地帶有計劃經(jīng)濟體制的遺痕。

在對自然資源的管理中，感性偏多，理性偏少，多是解決表面問題；直接的偏多，間接的偏少，多是就問題解決問題；行政的偏多，經(jīng)濟與法治的偏少，多是采取行政手段解決問題。加之審批權限分散，串聯(lián)式審批流程設計，造成審批程序冗長，效率低下。

從以美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、印度為代表的自然資源大國和人口大國來看，各國在確定本國的資源管理體制時，大多考慮本國的實際情況，如資源稟賦、資源管理水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)壓力等狀況，將自然資源管理與產(chǎn)業(yè)和生態(tài)管理相結合，以適度性為原則，不盲目擴張。同時，基于協(xié)同、合作、綜合或者統(tǒng)一的管理理念，世界各國在機構改革中，越來越重視和加強自然資源綜合管理。

從以德、英、法等為代表的發(fā)達國家看，開展國土規(guī)劃的出發(fā)點和目標任務，不外乎是要解決或消除市場失靈所造成的空間發(fā)展不平衡，減少由此產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，防止和解決市場經(jīng)濟條件下國土結構不平衡、空間開發(fā)不協(xié)調、資源環(huán)境惡化等問題。而從國土規(guī)劃的實施來看，通過“空間鼓勵”、“空間準入”和“空間限制”等措施，國土規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調了中央與地方、地方與地方、城市與農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)、資源開發(fā)區(qū)和環(huán)境保護區(qū)之間錯綜繁雜的利害關系，事實上成為國家從空間上實施宏觀控制的利器。

總之，在自然資源管理方面，采用國土綜合規(guī)劃的自然資源和生態(tài)環(huán)境相結合的方式，代表了未來自然資源管理的發(fā)展趨勢。

管理的轉型

現(xiàn)在，我國自然資源管理的主要矛盾，已由數(shù)量有限的稀缺資源和互相競爭的多目標之間的矛盾，轉化為高質量資源的稀缺和人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。主要矛盾的變化，對自然資源管理工作提出了新要求。

自然資源管理體制改革的核心內(nèi)容，在于各管理機構的設置、職權劃分以及不同管理機構之間的相互協(xié)調和配合。要實施自然資源用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調和分等級管理制度。自然資源部負責土地、海洋、礦產(chǎn)、水流、濕地、自然保護區(qū)、森林、草原、野生植物等資源的專門管理，同時需要專項自然資源管理機構協(xié)調配合。要加強自然資源許可證制度建設，通過審核和頒發(fā)各種許可證，加強對自然資源的管理。

要通過行業(yè)準入管理和標準規(guī)范管理兩種方式，加強自然資源行業(yè)監(jiān)管制度建設，形戰(zhàn)“事前、事中、事后”全程監(jiān)管機制。同時，承擔山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理工作。

要統(tǒng)籌推進自然資源重大立法修法項目。加快《自然資源法》《空間規(guī)劃法》《海洋法》《國家公園法》《不動產(chǎn)登記法》的制定，加強《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《海域使用管理法》《森林法》《草原法》的修訂工作。

要構建國土空間開發(fā)保護制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，建立國土空間監(jiān)測監(jiān)管制度。明確建設空間、保護空間和整治空間，促進生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的協(xié)調和國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化。

加強自然資源規(guī)劃制度建設和規(guī)劃的引導控制作用，加強土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等多規(guī)融合，形成全方位、多層次的國土空間管控體系。

要在現(xiàn)有的信息技術基礎上，通過構建一個通用的基礎信息平臺，采用數(shù)字規(guī)劃的方式，對各規(guī)劃的空間進行一體化管理，實現(xiàn)規(guī)劃的體系、目標和管理的銜接與統(tǒng)一。當務之急，是完善“一張圖”管到底的管理體制，統(tǒng)籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界紅線的劃定工作。

要完善信息資料采集、分析、整合等各個環(huán)節(jié)標準的規(guī)范，促進各類信息的無縫對接，賦予多規(guī)合一相應的法律定位。

自然資源部的自然資源資產(chǎn)管理職能，主要是負責國家所有自然資源資產(chǎn)管理，這是一個管理的重要轉型，把自然資源作為資產(chǎn)，從最初的勘查階段開始，到開發(fā)利用，再到生產(chǎn)再生產(chǎn)全過程，將自然資源由單一的實物管理，轉向價值和實物的統(tǒng)一管理。將由單純的行政管理模式，轉向產(chǎn)權管理、用途管制、行政管理相互融合的模式。

要完善和穩(wěn)定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。試點自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權分類分級管理，改革自然資源資產(chǎn)出讓收益分配制度。推進全國自然資源管理市場化的試點和推廣工作。優(yōu)先開發(fā)利用城市土地資源，特別是大城市閑置和利用效率低下的土地資源的再利用。

加快自然資源統(tǒng)一調查制度建設。開展自然資源數(shù)量調查、質量調查、開發(fā)利用條件調查。開展第三次土地調查工作。

建立并完善全民所有自然資源國家權益金制度。探索集體所有自然資源有償使用制度。明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用對象和范圍。加強自然資源要素有形市場建設。完善自然資源有償出讓方式。建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓監(jiān)管制度。

強化自然資源開發(fā)利用與保護的外部性監(jiān)管。依法征收各種自然資源稅費。建立自然資源開發(fā)利用在經(jīng)濟上的約束和激勵機制，提高自然資源的開發(fā)利用率和水平。

探索解決國家公園集體土地權屬問題的解決途徑。解決自然資源征收補償問題。完善自然資源節(jié)約集約開發(fā)利用制度建設，建立節(jié)約集約利用的標準規(guī)范體系和激勵約束機制，促進自然資源的節(jié)約集約利用。

（作者為中國國土資源經(jīng)濟研究院高級工程師）