文 |張?zhí)?胥輝

廈門(mén)市位于福建省東南，陸地面積1699.39平方千米，海域面積390多平方千米，城市建成區(qū)面積334.64平方千米。2014年6月，廈門(mén)市被確定為全國(guó)28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣之一。

在實(shí)際探索中，該市以“多規(guī)合一”為突破口，統(tǒng)籌整合各類(lèi)規(guī)劃，建設(shè)了一個(gè)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了各類(lèi)規(guī)劃的無(wú)縫銜接、互聯(lián)互通、信息共享，加快了政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

廈門(mén)市“多規(guī)合一”的主要經(jīng)驗(yàn)

構(gòu)筑“戰(zhàn)略規(guī)劃”。早在2014年，該市就通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)家論證，廣泛征求各方意見(jiàn)建議，以“兩個(gè)百年愿景、五大目標(biāo)定位、三大發(fā)展戰(zhàn)略、十大行動(dòng)計(jì)劃”為基礎(chǔ)，以建立“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的社會(huì)治理體系為最終目標(biāo)，并深入落實(shí)中央“五位一體”總體布局和習(xí)近平總書(shū)記對(duì)廈門(mén)發(fā)展的最新指示，統(tǒng)籌構(gòu)建城市空間規(guī)劃體系，制定了《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》，并將其明確為廈門(mén)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)城市發(fā)展戰(zhàn)略。

編制“一張藍(lán)圖”。“美麗廈門(mén)”戰(zhàn)略規(guī)劃制定完成后，廈門(mén)市規(guī)劃委牽頭，聯(lián)合國(guó)土資源、環(huán)保、海洋、市政等部門(mén)，先后投入1700余萬(wàn)元，梳理全市涉及空間的百余項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌各類(lèi)圖紙、劃定控制線體系、明確城市發(fā)展框架，構(gòu)建以生態(tài)為本底、承載力為支撐，以“生態(tài)控制線”“城市開(kāi)發(fā)邊界”“海域系統(tǒng)”“全域城市承載力”四大領(lǐng)域?yàn)榛鶞?zhǔn)，以各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為落實(shí)的全域空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一整合全市各主管部門(mén)編制的51個(gè)專(zhuān)題規(guī)劃260個(gè)圖層，并于2016年11月基本完成了融合全市“一張藍(lán)圖”編制工作。

在“一張藍(lán)圖”編制過(guò)程中，廈門(mén)市強(qiáng)調(diào)“底線思維”“先底后圖”，明確各類(lèi)規(guī)劃的“紅線”，劃定人與自然的關(guān)系，確保廈門(mén)之美不因城市建設(shè)而改變。“一張藍(lán)圖”充分細(xì)化了全市生態(tài)空間和城市開(kāi)發(fā)邊界，為新一輪各類(lèi)規(guī)劃修編完善、永久基本農(nóng)田劃定等工作提供了決策依據(jù)，既避免了新一輪各項(xiàng)規(guī)劃可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，又充分節(jié)約了各類(lèi)規(guī)劃的編制成本、協(xié)調(diào)成本，使國(guó)家和省級(jí)層面對(duì)廈門(mén)的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了基本統(tǒng)一。

建設(shè)“綜合平臺(tái)”。該市構(gòu)建了“多規(guī)合一”綜合平臺(tái)，包含“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)和建設(shè)項(xiàng)目審批信息平臺(tái)。

業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)由掛靠在市規(guī)劃委下的多規(guī)辦負(fù)責(zé)建設(shè)維護(hù)、運(yùn)行管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督。市發(fā)改委、市經(jīng)信局、市國(guó)土房產(chǎn)局分別牽頭負(fù)責(zé)劃撥用地、工業(yè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地、涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收的儲(chǔ)備用地項(xiàng)目在協(xié)同平臺(tái)上統(tǒng)籌運(yùn)行。未明確牽頭部門(mén)的計(jì)劃外新增項(xiàng)目，按照“誰(shuí)發(fā)起、誰(shuí)牽頭、誰(shuí)落實(shí)”的原則，由牽頭單位在業(yè)務(wù)平臺(tái)上提交申請(qǐng)后，即開(kāi)始落實(shí)項(xiàng)目的投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)、環(huán)保等條件，各區(qū)征地拆遷主管部門(mén)和項(xiàng)目業(yè)主單位通過(guò)協(xié)同平臺(tái)提前介入項(xiàng)目，共同推進(jìn)項(xiàng)目落地。通過(guò)業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)充分交換項(xiàng)目信息和部門(mén)意見(jiàn)，有效解決了建設(shè)項(xiàng)目多頭管理的突出問(wèn)題。

建設(shè)項(xiàng)目審批信息管理平臺(tái)由行政服務(wù)中心負(fù)責(zé)，積極推行“一張表”受理審批，每個(gè)項(xiàng)目報(bào)建單位只需將申請(qǐng)材料上報(bào)行政服務(wù)中心，由行政服務(wù)中心分配給各部門(mén)審批，實(shí)現(xiàn)行政審批由過(guò)去的串聯(lián)式審批變?yōu)椴⒙?lián)式審批，由“1對(duì)N”變?yōu)椤癗對(duì)1”，由多環(huán)節(jié)多層次變?yōu)楸馄交咝剩葮O大減輕了報(bào)建單位負(fù)擔(dān)，也大幅提高了審批效率。

制定“首部法規(guī)”。該市通過(guò)地方立法明確了空間戰(zhàn)略規(guī)劃的法律地位，制定了我國(guó)首部關(guān)于“多規(guī)合一”的地方性法規(guī)——《廈門(mén)市經(jīng)濟(jì)特區(qū)“多規(guī)合一”管理若干規(guī)定》，將“多規(guī)合一”改革做法以立法形式予以確認(rèn)。同時(shí)，積極完善“多規(guī)合一”運(yùn)行機(jī)制，涉及頂層保障、部門(mén)協(xié)調(diào)、監(jiān)督監(jiān)管、動(dòng)態(tài)更新等40余項(xiàng)制度機(jī)制，確?！岸嘁?guī)合一”改革順利推進(jìn)。在具體實(shí)施中，該市要求各部門(mén)涉及空間的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)市多規(guī)辦組織審查后，方可上報(bào)國(guó)家、省有關(guān)部門(mén)。規(guī)劃通過(guò)后，及時(shí)報(bào)送至市多規(guī)辦，納入“多規(guī)合一”平臺(tái)。如各部門(mén)對(duì)原有專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)征求市多規(guī)辦和相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，調(diào)整完善后，須將規(guī)劃成果上報(bào)多規(guī)辦，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。

廈門(mén)“多規(guī)合一”的啟示

戰(zhàn)略謀劃是統(tǒng)領(lǐng)。廈門(mén)市的“多規(guī)合一”改革建立在“美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃”基礎(chǔ)之上。為確保戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性和合法性，廈門(mén)市遵循一套固定的流程：約請(qǐng)各方專(zhuān)家深入研討論證，聽(tīng)取社會(huì)各界和群眾的意見(jiàn)建議，最終以市人大表決的形式，形成了美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃。

先進(jìn)理念是先導(dǎo)。廈門(mén)市在探索“多規(guī)合一”進(jìn)程中，積極貫徹習(xí)近平總書(shū)記“要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底”的重要指示，秉承了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念廣泛征求專(zhuān)家和社會(huì)意見(jiàn)，用最先進(jìn)的理念指導(dǎo)廈門(mén)“多規(guī)合一”改革，以改革實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展和綠色發(fā)展。在空間規(guī)劃試點(diǎn)過(guò)程中，要積極貫徹落實(shí)黨的十九大提出的“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策”的安排，廣泛征求社會(huì)各界和專(zhuān)家意見(jiàn)，將新精神、新理論貫徹到空間規(guī)劃中。

深化改革是動(dòng)力。廈門(mén)市的“多規(guī)合一”，不只限于規(guī)劃層面的合一，而是一個(gè)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性改革，并且跳出規(guī)劃本身，真正使用“多規(guī)合一”的成果，推動(dòng)審批制度改革，再造項(xiàng)目審批流程，實(shí)現(xiàn)各審批部門(mén)網(wǎng)上并聯(lián)協(xié)同審批，審批信息實(shí)時(shí)共享，極大壓縮審批時(shí)間，最終實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變。在空間規(guī)劃試點(diǎn)過(guò)程中，要樹(shù)立“將改革進(jìn)行到底”的信心和決心，跳出單純編制規(guī)劃的思維，將空間規(guī)劃試點(diǎn)工作應(yīng)用于全市行政管理體制改革中去，力圖將空間規(guī)劃試點(diǎn)工作作為全市行政管理體制改革的起點(diǎn)。

做好空間規(guī)劃的建議

明確空間規(guī)劃戰(zhàn)略地位。在空間規(guī)劃編制中，以黨的十九大“建設(shè)美麗中國(guó)”精神為指導(dǎo)，邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家，充分征求社會(huì)各界意見(jiàn)，突出空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性，將空間規(guī)劃放在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的宏偉藍(lán)圖中，并通過(guò)立法形式確定空間規(guī)劃的戰(zhàn)略地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)20年國(guó)民社會(huì)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)。

健全空間規(guī)劃編制工作。要充分發(fā)揮空間規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用，詳細(xì)梳理各部門(mén)責(zé)任分工，明確主體責(zé)任，把空間規(guī)劃編制工作做實(shí)做細(xì)，提高各部門(mén)對(duì)空間規(guī)劃的重視程度，主動(dòng)共享本部門(mén)數(shù)據(jù)資料、自覺(jué)向上對(duì)接協(xié)調(diào)其本部門(mén)規(guī)劃與空間規(guī)劃不一致的地方，全力保障空間規(guī)劃改革圓滿成功。同時(shí)積極組織專(zhuān)家，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，及時(shí)出臺(tái)從空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)、制度保障、部門(mén)協(xié)調(diào)運(yùn)行、動(dòng)態(tài)更新維護(hù)到全方位監(jiān)管的一整套機(jī)制體制改革制度。充分發(fā)揮人大在立法中的作用，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，使空間規(guī)劃改革做到有法可依，有章可循。

發(fā)揮空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用。目前，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃規(guī)劃期至2030年，土地利用總體規(guī)劃期至2020年。其中，土地利用總體規(guī)劃計(jì)劃今年年底開(kāi)始調(diào)整。各試點(diǎn)地區(qū)一定要抓住機(jī)遇，盡快編制完成空間規(guī)劃編制，并及時(shí)在土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)將空間規(guī)劃有關(guān)要求體現(xiàn)在其中，做好土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接。在其他有關(guān)空間性規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)，以空間規(guī)劃為指導(dǎo)，推動(dòng)各類(lèi)空間性規(guī)劃的協(xié)調(diào)。同時(shí)，建立“一張藍(lán)圖”和“一個(gè)業(yè)務(wù)平臺(tái)”，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等為基礎(chǔ)，與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相融合，通過(guò)接口形式與規(guī)劃、國(guó)土資源、發(fā)展和改革、環(huán)境保護(hù)等子系統(tǒng)相對(duì)接，形成業(yè)務(wù)配合、環(huán)節(jié)契合、信息共享、協(xié)同審批的協(xié)調(diào)機(jī)制，既能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批快速落地，又能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃信息的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、土地集約、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。此外，還要以“放管服”改革為契機(jī)，將空間規(guī)劃的成果應(yīng)用至行政審批制度層面，整合線上線下大廳，優(yōu)化和完善項(xiàng)目審批流程，規(guī)范審批行為、改進(jìn)審批方式、提升審批效能，從“部門(mén)審批需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹I(yè)主需求導(dǎo)向”，主動(dòng)打破部門(mén)藩籬，推進(jìn)跨部門(mén)審批流程再造。