呂德文

摘要：基層政權(quán)建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，如何有效發(fā)揮基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的彈性和靈活性，以提高其組織群眾、服務(wù)群眾能力，是其中的關(guān)鍵。從定位來看，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)；適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)改革的重要原則是優(yōu)化、協(xié)同、高效。基層機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)職能是加強(qiáng)基層治理能力。

關(guān)鍵詞：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；基層政權(quán)；機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)：D422.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.004

一般而言，中央和地方機(jī)構(gòu)因其在國家治理體系中的位置不一樣，改革的要求也會(huì)有顯著差異。前者更側(cè)重于穩(wěn)定性、統(tǒng)一性，后者則側(cè)重于彈性和靈活性。

基層政權(quán)建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，如何有效發(fā)揮基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的彈性和靈活性，以提高其組織群眾、服務(wù)群眾能力，是其中的關(guān)鍵。

定位

基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)。換言之，基層機(jī)構(gòu)的主要職能是即時(shí)回應(yīng)群眾訴求、一線處置基層事務(wù)。我們黨歷來注重走群眾路線，“從群眾中來、到群眾中去”，是黨和國家機(jī)構(gòu)實(shí)施政策、方針、路線的基本原則。長期以來，由于基層政權(quán)機(jī)構(gòu)嵌入到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，基層干部大多是本地干部，且相當(dāng)比例是半脫產(chǎn)干部。因此，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的回應(yīng)能力。并且，我國是一個(gè)“趕超型”國家，國家治理具有相當(dāng)強(qiáng)的動(dòng)員性，基層治理的主要工作恰恰是組織、動(dòng)員群眾參加國家建設(shè)。在這個(gè)過程中，基層機(jī)構(gòu)面向人民群眾，是與生俱來的特征。

進(jìn)入21世紀(jì)，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了變化，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)可以說越來越“懸浮”于基層社會(huì)之上。具體說來，基層治理的內(nèi)容，逐漸從稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育等與群眾利益密切相關(guān)的事務(wù)中“解脫”出來，轉(zhuǎn)而投入到招商引資、項(xiàng)目實(shí)施等工作之中；基層干部的工作也逐漸從“外務(wù)”（做群眾工作）為主，轉(zhuǎn)向“內(nèi)務(wù)”（文書工作）為主。筆者曾經(jīng)對(duì)中部某鎮(zhèn)的所有80后青年干部作了深入訪談。訪談發(fā)現(xiàn)，沒有一位青年干部是本地人，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)、風(fēng)土民情甚是陌生，幾乎無法做群眾工作。久而久之，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就形成了“內(nèi)外有別”的“自然分工”——中老年干部從事“外務(wù)”工作，年輕干部從事“內(nèi)務(wù)”工作。如此，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)在日常工作中回應(yīng)群眾的動(dòng)力和能力都大大下降。

基層事務(wù)的重要特征，是臨時(shí)性、季節(jié)性、細(xì)小瑣碎等，這導(dǎo)致基層事務(wù)的處置強(qiáng)調(diào)即時(shí)性、實(shí)質(zhì)性，對(duì)基層干部一線處置的經(jīng)驗(yàn)要求甚高。某種程度上，基層事務(wù)的處置要求與群眾路線的工作方法是相一致的。在基層政權(quán)機(jī)構(gòu)較好地嵌入于基層社會(huì)之中的情況下，基層事務(wù)的處置也就可以得到即時(shí)回應(yīng)，基層干部的一線處置能力也會(huì)比較高。事實(shí)上，長期以來，“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”，是基層事務(wù)處置的根本原則。其中的關(guān)鍵，就是發(fā)揮基層政權(quán)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)?；鶎诱?quán)是一個(gè)有機(jī)體系，包括黨委、政府、“七站八所”（注：縣、市、區(qū)及上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)）及群眾性自治組織和其它社會(huì)組織。當(dāng)前，人們普遍忽視“七站八所”及群眾性組織的功能地位，導(dǎo)致這些組織有異化趨勢(shì)。比如，七站八所隨意撤銷，村級(jí)組織行政化問題越來越嚴(yán)重，基層政權(quán)聯(lián)系群眾的天然紐帶被切斷。一些純農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，也仿照發(fā)達(dá)地區(qū)在村委會(huì)建立行政服務(wù)大廳，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群眾辦事，實(shí)質(zhì)上卻是人為地將村干部脫離于群眾，將村干部塑造成一個(gè)獨(dú)立的利益群體，強(qiáng)化了群眾性自治組織的官僚化程度，勞民傷財(cái)，效果極差。一些地區(qū)甚至為了形式上完成所謂的“正規(guī)化”建設(shè)，枉顧農(nóng)村實(shí)情和群眾需要，強(qiáng)行合村并組，這都與基層事務(wù)特點(diǎn)背道而馳。

如何準(zhǔn)確定位基層政權(quán)機(jī)構(gòu)改革？簡言之，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)是國家與群眾關(guān)系的連接紐帶，過去是、現(xiàn)在是、將來也是。基層政權(quán)機(jī)構(gòu)改革必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，歸根到底是要強(qiáng)化其紐帶作用。從當(dāng)前來說，基層機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)強(qiáng)化其地方社會(huì)的“嵌入性”，適當(dāng)從當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生、村干部中招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的形式考核，強(qiáng)化駐村干部制度等措施。同時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)決防止基層工作形式主義、文牘主義傾向。這一方面需要合理設(shè)計(jì)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的職能，讓其工作重心轉(zhuǎn)移到與群眾密切相關(guān)的生產(chǎn)生活事務(wù)上來，而不是關(guān)心一個(gè)個(gè)“項(xiàng)目”；二是改變基于文本的考核體系，基層干部的工作地點(diǎn)不應(yīng)在辦公室，而是在群眾家里、田間地頭、工地上。

原則

適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)改革的重要原則是優(yōu)化、協(xié)同、高效?；鶎诱?quán)是國家權(quán)力的末梢，除了常規(guī)性的、程式化的工作外，更多的是要承擔(dān)群眾工作?；蛘哒f，哪怕是那些專業(yè)性極強(qiáng)的行政工作，前提也在于扎實(shí)的群眾工作。群眾工作做好了，基層行政工作自然就有效率。因此，基層工作本質(zhì)上是任務(wù)導(dǎo)向型的，基層機(jī)構(gòu)改革不應(yīng)簡單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式。中央顯然也看到了這種情況，因此十九屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中才會(huì)明確指出，“一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高”。過去，基層干部常說：“上面千條線、下面一根針”，又說“下去先分工，上來一籠統(tǒng)”。意思是說，在承接工作任務(wù)上，無論上面有多少“條線”，基層政權(quán)都應(yīng)統(tǒng)籌考慮；基層干部具有全能型特征，因地制宜接受分配任務(wù)。這個(gè)道理，在當(dāng)前基層機(jī)構(gòu)改革中，仍具有相當(dāng)啟發(fā)性。相當(dāng)一段時(shí)期，基層機(jī)構(gòu)改革片面強(qiáng)調(diào)科層制原則，片面理解職責(zé)固定化、人員專職化、辦事程式化，與基層社會(huì)嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致一些基層事務(wù)無人承擔(dān)、不敢承擔(dān)；非要承擔(dān)時(shí)，也是應(yīng)付了事。長期以來，一些地方的基層機(jī)構(gòu)改革也片面強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡，反而導(dǎo)致“精簡——膨脹”的循環(huán)怪圈。因此，當(dāng)前基層機(jī)構(gòu)改革的核心，仍然是建立靈活且富有彈性的基層行政體系。這需要在兩個(gè)層次加以改革。

一是在基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，著力于“再造政府”。我國基層社會(huì)正處于千年未有之大變局中，發(fā)展、改革、穩(wěn)定的任務(wù)都比較重。因此，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的職能也是多層次、多方面的。為適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置，既不能簡單按照“現(xiàn)代化”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，乃至于出現(xiàn)與上級(jí)機(jī)構(gòu)保持“職責(zé)同構(gòu)”；又不能枉顧優(yōu)化、協(xié)同、高效等基本要求，過于隨意，乃至于出現(xiàn)長官意志。比較理想的是，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿袂?、工作任?wù)及人員特征，對(duì)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類設(shè)置。比如，東部一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，通過行政服務(wù)中心、條線部門及管理處的設(shè)置，分別承擔(dān)行政服務(wù)職能、項(xiàng)目實(shí)施及村莊治理工作，并配置合適的干部。而多數(shù)純農(nóng)業(yè)型的地區(qū)，則不宜設(shè)置復(fù)雜的機(jī)構(gòu)體系，按照簡約高效的原則，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化管理，反而是較為合適的。

二是在基層政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制上，著力于創(chuàng)新工作機(jī)制。因應(yīng)基層事務(wù)臨時(shí)性、季節(jié)性等特征，一些行之有效的基層工作方法，如中心工作機(jī)制，應(yīng)該大力倡導(dǎo)。毛澤東同志說，“在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。”由于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置是相對(duì)穩(wěn)定的，行政資源也是相對(duì)有限的，但行政事務(wù)的質(zhì)和量卻并非均衡分布的，這種領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時(shí)期的工作重心和工作秩序的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，至今仍然實(shí)用。上升到當(dāng)前基層機(jī)構(gòu)改革的原則上，即是推動(dòng)治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物；要賦予基層足夠的自由裁量權(quán)，讓其因地制宜、自主決定一段時(shí)間內(nèi)的工作重心和工作秩序。

從全國范圍看，我國基層機(jī)構(gòu)改革的根本原則是因地制宜，切忌一刀切，也切忌不顧實(shí)際情況而片面追求“先進(jìn)”經(jīng)驗(yàn)。簡單說來，東西部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，人民群眾的訴求也不一樣，基層政權(quán)的定位也有差異，其機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作方式就會(huì)有一定差異。比如，珠三角地區(qū)很多地方的基層治理，充分引入網(wǎng)格化、市長熱線等現(xiàn)代技術(shù)，輔以行政服務(wù)中心建設(shè)及村干部職業(yè)化等措施，使得其基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作機(jī)制都高度標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。這種改革，在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)?shù)爻鞘谢捷^高，群眾訴求及基層事務(wù)都趨向于條理化的現(xiàn)實(shí)。但是，“先進(jìn)”的未必是合適的。一些中西部農(nóng)村地區(qū)也以此為模板，引入代價(jià)高昂的基層治理技術(shù)，卻容易出現(xiàn)削足適履的效果。

方向

基層政權(quán)何去何從？回答了這一問題，才可明確基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的改革方向。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，基層政權(quán)的出路無非是三個(gè)：強(qiáng)化、弱化、撤銷。所謂強(qiáng)化，就是加強(qiáng)一級(jí)政權(quán)組織建設(shè)，賦予其人、財(cái)、物等權(quán)能，讓其獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)；所謂弱化，就是保留其機(jī)構(gòu)設(shè)置，但弱化其在人、財(cái)、物等方面的支配權(quán)，使之變成為一個(gè)縣一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；所謂撤銷，就是在某些地區(qū)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。在實(shí)踐中，三種方向都有經(jīng)驗(yàn)可循。近些年來，以上海為代表的大城市正在逐漸強(qiáng)化街道一級(jí)的權(quán)能，將城市管理的諸多職權(quán)下放街道，街道在諸多城市管理職能上權(quán)限增加。珠三角的一些農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍保留了較強(qiáng)的一級(jí)政權(quán)的特征，因招商引資等經(jīng)濟(jì)職能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍普遍擁有財(cái)政權(quán)。但與此同時(shí)，廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，自農(nóng)村稅費(fèi)改革及免除農(nóng)業(yè)稅以來，即喪失了一級(jí)財(cái)政的權(quán)能；由此引起了一系列連鎖反應(yīng)，其承辦各項(xiàng)事務(wù)的能力也大大降低。根據(jù)我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎都呈弱化趨勢(shì)。在為數(shù)不少的地區(qū)，地方政府為減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至采取了激進(jìn)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組等政策，很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被撤銷了。理論上看，如因地制宜，充分考慮歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，這三種做法都無可厚非。但從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)看，基層治理能力的弱化乃至于撤銷，不應(yīng)是基層政權(quán)建設(shè)方向。無論是從回應(yīng)群眾訴求的角度，還是考慮到基層事務(wù)的特點(diǎn)，都應(yīng)完善基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化基層治理能力，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。

基層機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)職能是加強(qiáng)基層治理能力。那么，如何提高這種治理能力呢？一是迫切需要解決基層行政中的形式主義。如上所述，由于過去幾十年各級(jí)機(jī)構(gòu)改革的邏輯基本上都遵循專業(yè)化、程序化等原則，導(dǎo)致基層行政越來越有科層制的弊病，弱化了基層治理能力。例如，很多地方已經(jīng)要求村干部“坐班”，在村一級(jí)設(shè)立服務(wù)中心，表面上似乎是方便了群眾，但實(shí)際上是弱化了基層治理能力。這是因?yàn)?，村莊事務(wù)并非常規(guī)、也沒有足夠的量，科層制設(shè)置是沒有任何效率的；并且，村干部本來就應(yīng)該是群眾中的一份子，讓其“坐班”，恰恰制造了他們與群眾之間的“距離”。以前群眾找村干部辦事，到其家里去，到任何地方去，可以任何時(shí)間去，這種隨意性反而是接觸群眾的最好的途徑。二是亟需增強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)的靈活性和適應(yīng)性。基層的很多事務(wù)是不斷產(chǎn)生的，嚴(yán)格規(guī)定特定機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置并依此行政，其實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不負(fù)責(zé)任的。當(dāng)前基層治理中比較嚴(yán)重的問題很多都是新出現(xiàn)的，根本就沒有對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。所以，機(jī)構(gòu)設(shè)置要賦予地方政府靈活性，有治理需求，可以迅速組建相關(guān)部門、配置相應(yīng)力量，給予回應(yīng)。三是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)?；鶎又卫硎聞?wù)基本上都是綜合性的問題，同一個(gè)問題往往涉及多個(gè)部門?，F(xiàn)實(shí)情況是，審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)分屬多個(gè)部門，主體責(zé)任單位和實(shí)際負(fù)責(zé)單位相分離等現(xiàn)象很多，人為制造源頭管理與末端管理之間的矛盾。例如，城管部門管理事項(xiàng)極多，但絕大多數(shù)事項(xiàng)的審批權(quán)不在城管部門；關(guān)鍵是，城管部門作為執(zhí)法部門，其執(zhí)法權(quán)威得公安部門來保證，但公安部門又不愿意介入城管執(zhí)法過程。這樣一來，各個(gè)城市的城管部門，其實(shí)就變成了是“兜底部門”，干了不少臟活累活，卻仍無法得到有效的行政資源支持，也就難怪這些年城市治理中的沖突大多發(fā)生在這一部門。而在筆者所在的武漢等城市，已將城管、工商等行政執(zhí)法隊(duì)伍下沉街道。對(duì)于強(qiáng)化基層治理能力、解決機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問題而言，這種做法其實(shí)大有益處。

總之，基層治理其實(shí)有自身邏輯，機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)，只能是加強(qiáng)治理能力，而非弱化。因此，基層機(jī)構(gòu)改革需處理的核心問題，其實(shí)就是如何在機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和靈活性、專業(yè)化與適應(yīng)性之間取得平衡。這其實(shí)是需要具體分析的，因?yàn)槊恳粋€(gè)層級(jí)的機(jī)構(gòu)，其實(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)的要求是不一樣的。一般而言，越是高層的機(jī)構(gòu)，對(duì)其穩(wěn)定性、專業(yè)化的要求越高；但越是基層的機(jī)構(gòu)，靈活性和適應(yīng)性可能更為重要。故而，應(yīng)該分類看待機(jī)構(gòu)改革。

基層穩(wěn)，則國家穩(wěn)；基層活，則社會(huì)活。此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的精神，強(qiáng)調(diào)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置有一定的自主性和彈性，是非常切合實(shí)際的，也是此次基層機(jī)構(gòu)改革應(yīng)充分重視的。各地改革和設(shè)置的科學(xué)程度，最終也還是要靠實(shí)踐、靠群眾去檢驗(yàn)的。