淺談保山市農(nóng)村土地互換方式問題

【摘要】深化農(nóng)村土地制度改革是保山“十三五”背景下跨越發(fā)展的重要內(nèi)容，在由農(nóng)業(yè)大市向工業(yè)大市轉(zhuǎn)化的過程中，保山必須以市場為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的高效有序流轉(zhuǎn)，對保山傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式進(jìn)行創(chuàng)新，以促進(jìn)保山農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、工業(yè)化、品牌化發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】保山；農(nóng)村；土地互換；研究

一、保山市農(nóng)村土地及土地流轉(zhuǎn)概況

保山市是滇西南片區(qū)的一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，轄72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），有農(nóng)業(yè)人口205.68萬人，占年末戶籍總?cè)丝诘?9.5%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為27.6∶35.0∶37.4。全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值224.91億元，占全市生產(chǎn)總值的44.89%。土地面積19637平方公里，有耕地面積2419391畝，常用耕地面積2319023畝，臨時(shí)性耕地100368畝，其中25度以上陡坡耕地69434畝（數(shù)據(jù)來源于2015年保山統(tǒng)計(jì)年鑒）。近年來，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，國家基建占地，退耕還林還草占地，耕地改為園地等因素，保山市的耕地面積呈逐年遞減趨勢。同時(shí)，一方面是可耕地的逐年減少，另一方面卻是由于農(nóng)村大量勞動力外出而導(dǎo)致大片土地撂荒。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的土地碎片化以及保山農(nóng)業(yè)小、散、弱，沒有形成規(guī)模效益，沒有形成完整的農(nóng)業(yè)發(fā)展鏈條，這些問題隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也成為了農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展的桎梏。所以推動農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)就成為解決這一矛盾的核心所在。只有農(nóng)業(yè)充分發(fā)展，才能“穩(wěn)市”，近年來保山也對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，結(jié)合保山跨越發(fā)展實(shí)際所正在進(jìn)行中的“三個(gè)萬畝工程”、“十個(gè)萬畝規(guī)模農(nóng)業(yè)示范區(qū)工程”將會促進(jìn)保山農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，從而也將會有利于農(nóng)村土地制度和土地流轉(zhuǎn)的改革和完善，促使土地經(jīng)營權(quán)向有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、工業(yè)化、品牌化方向發(fā)展。

二、龍陵縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

目前在龍陵縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換和出租四種土地流轉(zhuǎn)的主要方式，目前較普遍且已形成規(guī)模和典型的主要流轉(zhuǎn)方式是出租，占流轉(zhuǎn)總面積的70.6%，其次是轉(zhuǎn)包，占流轉(zhuǎn)總面積的12.5%，而互換僅占4.5%，是比例最小的一種形式。土地互換發(fā)生在農(nóng)戶之間，是在農(nóng)戶自愿協(xié)商的前提下進(jìn)行的，而且大多是在一些比較了解的熟人、朋友、親戚之間進(jìn)行。盡管如此，土地互換后引發(fā)的糾紛還是時(shí)有發(fā)生?；Q規(guī)模一般都不大，只是小范圍小面積進(jìn)行?；Q模式有以下兩種情況：一種是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間出于自身的某種需要自愿協(xié)商進(jìn)行，以口頭協(xié)議將土地情況大致相當(dāng)?shù)耐恋剡M(jìn)行互換，有的也簽署一份簡單的書面協(xié)議；另一種是因?yàn)楣苍O(shè)施建設(shè)、道路建設(shè)或其他公共用途需要進(jìn)行互換，這種情況一般都由村委會來主持，召開村民大會確定互換方案、簽訂協(xié)議書、組織丈量土地，然后進(jìn)行土地互換。而大規(guī)?；Q進(jìn)行規(guī)模種養(yǎng)、種植等目前還沒有出現(xiàn)。

互換這種土地流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有形成普遍現(xiàn)象，其原因有二：一是因?yàn)榕c當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然條件、土地狀況、生產(chǎn)條件、用地情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)戶們的思想意識、流轉(zhuǎn)方式的易操作性以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等有著密切的關(guān)系；二是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)政策還不完善，許多規(guī)范的流轉(zhuǎn)模式、相應(yīng)的管理、利益保障措施還處于積極的探索之中。

三、農(nóng)村土地互換存在的問題

土地互換是指農(nóng)民集體所有制組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間對各自的土地承包經(jīng)營權(quán)的交換，互換的雙方均取得對方的土地承包經(jīng)營權(quán)，喪失自己的原土地承包經(jīng)營權(quán)。它有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。盡管由于種種原因，互換不是當(dāng)?shù)啬壳巴恋亓鬓D(zhuǎn)的主要形式，但它作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式之一，仍直接導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)和管理上的一些矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：一是管理的不規(guī)范埋下社會和諧隱患。一方面，由于土地是農(nóng)民賴以生存的主要依附，絕大多數(shù)農(nóng)民雖然表面上是將土地互換出去了，但其實(shí)由于流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范或缺乏相關(guān)的政策依據(jù)，互換主體并沒有真正脫離與承包土地的關(guān)系。經(jīng)營權(quán)雖然表象上歸屬經(jīng)營人，但這是暫時(shí)性的。在隱性上，土地經(jīng)營權(quán)仍然是歸屬流轉(zhuǎn)人。一旦出現(xiàn)較大的利益誘因，互換主體之間因?yàn)槔婕姞帲l(fā)土地糾紛，從而為社會和諧埋下隱患。另一方面，絕大多數(shù)互換主體的互換行為都是自發(fā)的，都只是注重于口頭協(xié)商，私下進(jìn)行，在出現(xiàn)糾紛時(shí)沒有成文的法律依據(jù)，為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛增加了難度。二是自發(fā)流轉(zhuǎn)難以形成規(guī)模經(jīng)營。這在土地利用中無法形成大面積機(jī)械化作業(yè)，土地在經(jīng)營管理上過于分散，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營的發(fā)展。

四、解決農(nóng)村土地互換的對策和建議

（一）加強(qiáng)相關(guān)政策的宣傳教育力度，提高農(nóng)戶土地經(jīng)營意識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營觀念

為了使土地互換能健康、有序地進(jìn)行，最大限度地避免土地互換后引發(fā)的社會和諧隱患，首先，要做好土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、相應(yīng)的流轉(zhuǎn)程序的宣傳教育工作，正確引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)戶進(jìn)行土地互換。各級政府的相關(guān)部門要主動組織專門的工作人員，加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換行為和政府相關(guān)優(yōu)惠政策的宣傳力度。其次，各級政府一定要站在促發(fā)展、保穩(wěn)定的高度，做好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。政府應(yīng)該成為組織者，主動提高自身的綜合素質(zhì)和大局意識。進(jìn)一步提高對土地互換意義的認(rèn)識，將理論和實(shí)際緊密結(jié)合，及時(shí)解決農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)互換工作順利進(jìn)行。第三，加強(qiáng)典型引導(dǎo)。對于搞的好的地方，給予充分肯定，并建立試驗(yàn)點(diǎn)，給周邊的農(nóng)戶提供借鑒，傳授經(jīng)驗(yàn)。積極引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行探索性實(shí)踐，解決農(nóng)戶的后顧之憂，因勢利導(dǎo)促進(jìn)土地正常、健康有序流轉(zhuǎn)。

（二）建立詳細(xì)且易操作的規(guī)章制度，正確引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)戶的互換行為，保障農(nóng)戶的土地權(quán)益

要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況建立相應(yīng)的規(guī)章制度，用來進(jìn)一步規(guī)范和保障農(nóng)戶的互換行為和利益。結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，制定出適合各村（鎮(zhèn)）的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換管理辦法。同時(shí)村鎮(zhèn)組織和干部在土地互換過程中要把握好穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系，以穩(wěn)定土地承包關(guān)系為前提，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)。一方面要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，為農(nóng)民創(chuàng)造土地互換后的就業(yè)空間，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)集中；另一方面積極推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，大力培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營水平。加大對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)，培育和發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的土地互換市場信息、咨詢預(yù)測等服務(wù)體系。采取多種合理、有效形式為土地互換創(chuàng)造條件，保護(hù)土地互換雙方的合法權(quán)益，保證土地互換公平進(jìn)行。

（三）加大財(cái)政金融的扶持力度，建立合適的扶持機(jī)制，為土地互換提供財(cái)力保障

土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，加大對農(nóng)村土地互換的創(chuàng)新和試點(diǎn)，有利于改進(jìn)和完善農(nóng)村土地市場，因此，市委、市政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在土地收入分配用于支農(nóng)的資金中安排一定額度，用于鼓勵農(nóng)村土地互換、壯大規(guī)模經(jīng)營主體、培育重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基地和發(fā)展專業(yè)合作社，建立合適的扶持機(jī)制。同時(shí)，各級金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對當(dāng)?shù)匾?guī)模經(jīng)營主體的支持和服務(wù)。在符合信貸政策的前提下，為集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和基地建設(shè)提供積極的信貸支持。

（四）加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，解決農(nóng)戶土地互換的后顧之憂

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，只有因地制宜地走規(guī)?；r(nóng)業(yè)發(fā)展的路子，大力開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，只有這樣才能對農(nóng)戶的基本生活和基本利益有一個(gè)長期的保障，解決他們土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。對土地流轉(zhuǎn)出來的農(nóng)村富于勞動力進(jìn)行培訓(xùn)，然后又雇用到各個(gè)龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)農(nóng)戶的雙贏。

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作者簡介：李熙春（1974—），女，云南騰沖人，保山市委黨校，副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。