呂晨 王前強(qiáng)

[摘要]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，廣西農(nóng)村的貧困人口不斷減少，為了能夠在2020年全面建成小康社會(huì)，農(nóng)村貧困人口的脫貧任務(wù)就變得十分艱巨。對(duì)目前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作來說，由于扶貧精準(zhǔn)度不高，其工作的方法還不夠成熟，真正運(yùn)用到實(shí)際的扶貧工作中依然存在一些難點(diǎn)，導(dǎo)致了廣西專項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧資源的各項(xiàng)利用率非常低。通過基于社會(huì)保障制度的視角對(duì)目前廣西農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及其問題進(jìn)行詳細(xì)的研究與分析，從保障對(duì)象識(shí)別難度、資金來源和制度三個(gè)層面助力精準(zhǔn)扶貧，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展，幫助廣西農(nóng)村貧困人口的扶貧更加精準(zhǔn)，解決實(shí)質(zhì)性問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；精準(zhǔn)扶貧；社會(huì)保障制度

[中圖分類號(hào)]F124.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

為了進(jìn)一步推動(dòng)廣西扶貧工作的創(chuàng)新，讓農(nóng)村貧困人口盡快的脫離貧困現(xiàn)狀，使其能夠享受到廣西經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的成果，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持大扶貧格局，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。然而，在現(xiàn)階段的扶貧工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“失準(zhǔn)”的問題，扶貧工作不能夠得到充分高效的開展。如何找出造成農(nóng)村貧困的問題，使得扶貧工作更加“精準(zhǔn)”，并且通過建立一個(gè)長(zhǎng)效的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，來幫助廣西扶貧工作進(jìn)行改革和創(chuàng)新，是今后廣西關(guān)于貧困治理的一個(gè)建設(shè)性指導(dǎo)性思想，也是解決農(nóng)村貧困“最后一公里”的重要手段，更是廣西扶貧工作進(jìn)行到新階段后的重要舉措

1 廣西精準(zhǔn)扶貧的基本現(xiàn)狀

1.1 廣西精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀的調(diào)查

2015年，在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記發(fā)表有關(guān)“精準(zhǔn)扶貧”的重要講話。習(xí)總書記指出，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重點(diǎn)在于提高脫貧攻堅(jiān)的成效。廣西政府根據(jù)中央下發(fā)文件要求，全區(qū)加大力度重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)。全區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)扶持縣54個(gè)，主要分布在廣西壯族自治區(qū)的西部，如：百色市、河池市以及崇左市等。2017年年底廣西農(nóng)村貧困人口共246萬人，比上年減少95萬人，貧困發(fā)生率5.7%，比上年下降2.2個(gè)百分點(diǎn)，這標(biāo)志著廣西的扶貧脫貧工作現(xiàn)已進(jìn)入了跨越式的進(jìn)展階段。

1.2 針對(duì)廣西某市X縣開展精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀的調(diào)查

X縣確認(rèn)“因病致貧、因病返貧”的建檔立卡農(nóng)村貧困人口有876戶，其中患病總?cè)藬?shù)1354人，占當(dāng)?shù)乜傌毨丝诘?5.46%，X縣共有行政村114個(gè)，當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)了99個(gè)村衛(wèi)生室，并且有89家村衛(wèi)生室已經(jīng)納入一體化管理，X縣約有230個(gè)鄉(xiāng)村醫(yī)生，有210人簽訂了一體化的家庭醫(yī)生。2017年，該轄區(qū)內(nèi)約有28.66萬常住人口，其中自主選擇了自己信任的家庭醫(yī)生已有10.5萬人，他們均是自愿與鄉(xiāng)村醫(yī)生簽訂服務(wù)協(xié)議，簽約人數(shù)占X縣總?cè)藬?shù)的36.77%；其中，重點(diǎn)人群95365人，已簽約58017人，簽約率60.83%；參加簽約服務(wù)貧困人口8487人，簽約率100%。

2 理論闡述與基本概念

2.1 社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度是當(dāng)代我國最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一，是一系列社會(huì)保障、補(bǔ)助津貼以及社會(huì)救助等制度的總和。該制度著重保障我國公民在疾病、死亡、災(zāi)害傷殘等的基本生存和生活需要。

2.2 精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)不同地區(qū)、不用程度的貧困家庭因地制宜，扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的一種方式，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)該扶貧的貧困戶全部扶貧。

2.3 理論與概念間的相關(guān)聯(lián)系

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障制度在其自身的性質(zhì)和目標(biāo)上具有一致性，都是為了減少貧困從而實(shí)現(xiàn)共同富裕的一種手段。一方面，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展，有利于促進(jìn)我國社會(huì)保障體系的更加完善，是我國為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和共同富裕重要目標(biāo)的一項(xiàng)重要使命。另一方面，加強(qiáng)社會(huì)保障制度的實(shí)施范圍和力度，有利于幫助消除貧困和縮小社會(huì)兩極分化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，精準(zhǔn)扶貧只有在社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上和諧發(fā)展，才能夠促進(jìn)我國農(nóng)村脫貧致富目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 社會(huì)保障視角下廣西精準(zhǔn)扶貧的問題及原因分析

3.1 扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別量大、任務(wù)重

3.1.1 精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別困難、認(rèn)定不全面。貧困識(shí)別的精準(zhǔn)程度受到了當(dāng)?shù)刎毨魞H有名額的限制。因?yàn)閺V西貧困人口情況繁瑣、民族分布廣泛、數(shù)量統(tǒng)計(jì)誤差等原因，各個(gè)地市得到的貧困戶名額數(shù)量本身就存在誤差，出現(xiàn)名額浪費(fèi)或者貧困名額覆蓋面不夠等情況。其次，在廣西偏遠(yuǎn)的農(nóng)村中，有部分地方政府不愿意完整地實(shí)施一整套識(shí)別程序，往往省略其中一些環(huán)節(jié)，就以人均收入?yún)^(qū)別貧困對(duì)象，但是，在實(shí)際生活中，農(nóng)民的收入渠道很多，累計(jì)計(jì)算其收入總和很難，真正的要想把貧困家庭的貧困程度進(jìn)行有效的排列，并非一件易事，這樣造成了確定精準(zhǔn)貧困戶較為困難，結(jié)果真正能夠享受社會(huì)保障的貧困人群較少，不能做到該保則保。

3.1.2 精準(zhǔn)扶貧的工作廣、人員不足。截止2017年年底，廣西還有農(nóng)村貧困人口將近246萬人，雖比上年有所減少，但是貧困人口數(shù)量還是很大，并且貧困戶相比較而言都較為分散，這大大加劇了貧困人口信息統(tǒng)計(jì)的難度。目前，廣西各地市都已開始對(duì)貧困地區(qū)精準(zhǔn)化貧困的識(shí)別工作，但是，想要全方面準(zhǔn)確地收集貧困人口和分配貧困戶的基本情況，其工作量還是非常大的。建檔立卡涉及的指標(biāo)數(shù)量多，信息全面廣泛，導(dǎo)致實(shí)際操作的難度會(huì)增加，對(duì)于現(xiàn)有基層單位的工作人員數(shù)量，面對(duì)如此多的貧困人口和貧困戶，在貧困地區(qū)工作的壓力會(huì)隨之劇增。

3.2 精準(zhǔn)扶貧資金來源結(jié)構(gòu)不合理

3.2.1 扶貧資金來源單一。當(dāng)前廣西精準(zhǔn)扶貧資金的來源主要是源自于國家的財(cái)政撥款和部分地方財(cái)政資金，但是這樣的資金來源比較單一，在扶貧資金供給鏈上不能及時(shí)填補(bǔ)，供給壓力大。從國家下發(fā)扶貧資金，到政府可以拿到并且利用此專項(xiàng)扶貧資金，可能會(huì)存在挪用專項(xiàng)資金的違規(guī)違紀(jì)的行為，因此影響了扶貧資金的分配和利用。同時(shí)，還有些扶貧的專項(xiàng)資金被政府拿去用于擴(kuò)寬城市道路、新建政府辦公大樓等，貧困人口本來數(shù)量就多，這樣最后分配到貧困戶時(shí)便會(huì)極其微薄，根本沒法給貧困戶解決根本問題，對(duì)社會(huì)的影響極為惡劣。

另一方面，精準(zhǔn)扶貧工作的強(qiáng)度很大，廣西貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及廣西目前政府的財(cái)政收入還不能滿足其工作需求，用于扶貧的資金非常匱乏。因此，如何保證專項(xiàng)資金真正用到貧困戶的扶貧上，如何建立一個(gè)規(guī)范的扶貧專項(xiàng)資金使用制度，是社會(huì)、農(nóng)民尤其是貧困人口極為關(guān)注的事情。

3.2.2 扶貧資金管理存在缺陷。隨著社會(huì)保障資金的投入和下放，相關(guān)的政府職能部門也必須要根據(jù)單位的自身工作性質(zhì)，加大對(duì)扶貧資金使用的準(zhǔn)確控制，但是這些社會(huì)保障資金未通過扶貧部門，直接撥付給相應(yīng)的行政村或扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致扶貧工作的具體情況不能準(zhǔn)確掌握，部分扶貧項(xiàng)目資金的下放精準(zhǔn)度不高，針對(duì)性不強(qiáng)。缺乏統(tǒng)一資金管理標(biāo)準(zhǔn)的扶貧系統(tǒng)，很容易造成解決深層次貧困問題的能力不夠，導(dǎo)致扶貧資金發(fā)揮不出自身的用處。

3.3 精準(zhǔn)扶貧相關(guān)制度不健全

目前廣西的貧困人口相比前幾年而言，情況更加復(fù)雜，政府需要更多地關(guān)注扶貧工作實(shí)施的準(zhǔn)確程度，并且對(duì)扶貧工作的各個(gè)階段進(jìn)行精準(zhǔn)管理，但是目前廣西在精準(zhǔn)扶貧上的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制還尚未健全，精準(zhǔn)管理的信息化程度還不成熟。同時(shí)，廣西在某些扶貧制度的設(shè)計(jì)上還存在著缺陷，不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”。首先一些扶貧制度的針對(duì)性不強(qiáng)，導(dǎo)致了其在更多的情況下是在幫扶農(nóng)民而非幫扶貧困人口，相關(guān)制度未能解決好扶貧專用資金與扶貧政策用在什么人身上，如何使用等問題，從而造成了扶貧的精準(zhǔn)度欠缺，導(dǎo)致最后的扶貧制度未能更好的針對(duì)真正貧困人群，解決好真正的脫貧問題。

其次，隨著社會(huì)醫(yī)療保障制度的不斷發(fā)展，其社會(huì)化程度有待提高，尤其是針對(duì)貧困人群的醫(yī)療保障制度仍需進(jìn)一步完善，新農(nóng)村的建設(shè)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保等方面的措施反映了廣西地區(qū)對(duì)社會(huì)保障的重視，而且社會(huì)保障的力度不斷加大，各方面的參保人數(shù)也在增加，但是在與精準(zhǔn)扶貧的整合度上還有一定的距離，并且缺乏彌補(bǔ)貧困人群因社會(huì)能力不足而致病致貧的社會(huì)保障支持系統(tǒng)，在某些社會(huì)保障的范圍內(nèi)會(huì)把一部分的貧困人口甚至重大疾病患者排除在外。

4 完善精準(zhǔn)扶貧效果的對(duì)策建議

4.1 提高貧困戶的識(shí)別準(zhǔn)確度

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧最重要的一項(xiàng)工作是精準(zhǔn)識(shí)別，主要是準(zhǔn)確篩選出貧困地區(qū)的貧困縣和貧困戶等。應(yīng)該從多維角度進(jìn)行貧困識(shí)別，進(jìn)一步改善精準(zhǔn)機(jī)制，避免遺漏和虛假現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，將一些符合扶貧條件的人員通過建檔立卡的手段，全部納入到精準(zhǔn)扶貧保障體系的范圍內(nèi)。然后在國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村貧困的基本情況和基本特點(diǎn)，進(jìn)行相應(yīng)的貧困指標(biāo)的擴(kuò)充，這樣能夠使應(yīng)該受到社會(huì)保障及扶貧的人群得到有效保證。

對(duì)于一些納入到精準(zhǔn)扶貧體系中的貧困人員，要長(zhǎng)期實(shí)行精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的公示制度，這樣可以保證做到扶貧對(duì)象的準(zhǔn)確性，做到了應(yīng)保盡保的有效狀態(tài)，充分維護(hù)好農(nóng)村貧困戶的自身權(quán)益，防止一些管理人員濫用和誤用社會(huì)保障資金及精準(zhǔn)扶貧政策作為自己謀利的手段。只有加動(dòng)態(tài)化管理手段，才能夠有效的保證應(yīng)該得到保障的人群得到了及時(shí)的保障，一些已經(jīng)不需要保障的群眾及時(shí)的將資源退還。

4.2 拓展精準(zhǔn)扶貧資金來源的渠道

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度框架下的精準(zhǔn)扶貧政策全面實(shí)施，必須要以政府職能部門為主體，其他社會(huì)保障部門為輔助，進(jìn)行有效的扶貧工作分工。政府要繼續(xù)加大對(duì)西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支持力度，通過建立一個(gè)有效的管理平臺(tái)和社會(huì)參與渠道，吸引更多的扶貧投資，讓一些意愿參與精準(zhǔn)扶貧的企業(yè)和個(gè)人得到更好支持，擴(kuò)大扶貧投資的主體范圍，幫助精準(zhǔn)扶貧工作的順利進(jìn)行，給予貧困戶特殊的支持。

另外，政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨Эh（村）的不同情況，制定不同的補(bǔ)貼政策。各個(gè)地市根據(jù)當(dāng)?shù)卣膶?shí)際情況，精確地利用國家扶貧專項(xiàng)資金，認(rèn)真解讀國家、省、自治區(qū)的有關(guān)政策文件，幫助當(dāng)?shù)刎毨籼岣呤罩В狗鲐殞ｍ?xiàng)資金最大限度地落實(shí)到貧困戶家庭中，使精準(zhǔn)扶貧的效果達(dá)到最優(yōu)。同時(shí)在各個(gè)方式的扶貧過程中，一定要建立規(guī)范的扶貧專項(xiàng)資金監(jiān)管體系，明確資金流向，確保扶持資金在扶貧過程中的公開、透明，嚴(yán)厲打擊扶貧資金的違紀(jì)違規(guī)行為。

4.3 完善社會(huì)保障制度

作為貧困的主要人群：低收入者、老年人、無行為能力、殘疾人和大病患者，因?yàn)槠渥陨淼奶厥庑?，?dǎo)致了他們對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響也會(huì)很大，所以必須要保障這些弱勢(shì)群體的基本生活來源，減弱甚至消除這部分人群的貧困，針對(duì)部分弱勢(shì)群眾應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的醫(yī)療保障制度，從而真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)醫(yī)療救助的全覆蓋。而作為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等制度的有效銜接，對(duì)于特別人群的貧困人口需要全部納入到重大疾病的救助范圍，從而有針對(duì)性地保障弱勢(shì)貧困人口，使這些特殊人群的身體健康問題得到保障。

精準(zhǔn)扶貧首先要從物質(zhì)上滿足貧困人群的基本生活需求。因此，必須要建立一個(gè)以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各領(lǐng)域廣泛參與的新型救助體系，做好對(duì)貧困人群的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助與低保政策，切實(shí)將扶貧政策的制度進(jìn)行有效整合。通過政府實(shí)地考察以及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的信息對(duì)貧困人群的認(rèn)定和經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)等，根據(jù)貧困家庭的實(shí)際需要進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，杜絕盲目的扶貧。

加快建立農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度，提高他們的最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)。不斷擴(kuò)大和完善社會(huì)低保的范圍，將符合條件的貧困人群納入到社會(huì)保障體系中。通過建立一個(gè)機(jī)動(dòng)的低保保障機(jī)構(gòu)，對(duì)臨時(shí)需要幫助的貧困戶進(jìn)行及時(shí)有效地低保救濟(jì)金發(fā)放。對(duì)于一些新增的貧困戶要不斷完善低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，同時(shí)做到保障低保家庭基本生活水平與脫貧進(jìn)程的管理。

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