財(cái)務(wù)管理視角下公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制研究

許翀

摘 要：隨著財(cái)政收支體系及賬務(wù)處理方式的不斷改革，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制建設(shè)顯得尤為重要，然而從財(cái)務(wù)管理的角度看公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制建設(shè)，仍然存在著較大的問(wèn)題。本文從財(cái)務(wù)管理的視角分析了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的若干問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：基層公安機(jī)關(guān)；內(nèi)部控制；財(cái)務(wù)管理

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革不斷完善，基層公安機(jī)關(guān)的職能也在不斷發(fā)生變化，目前筆者所在的縣級(jí)市的公安機(jī)關(guān)的職能已為貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)公安工作的方針、政策，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和部門規(guī)章，依照法律法規(guī)處理一切危害國(guó)家安全和刑事犯罪分子，預(yù)防和制止違法犯罪活動(dòng)。伴隨著警務(wù)機(jī)制改革的不斷推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理過(guò)程中暴露出不少的問(wèn)題，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理對(duì)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，提高服務(wù)效率有著至關(guān)重要的作用。

一、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的含義

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中將內(nèi)部控制定義為：?jiǎn)挝粸閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制是指公安機(jī)關(guān)為履行其職能，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序，保護(hù)公民人身安全、保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)和公民合法財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)的總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施。財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)系統(tǒng)就是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理體系中最重要的一部分。

二、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)與財(cái)務(wù)管理的相關(guān)性

單位內(nèi)部控制分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，其中業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括：預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等六方面業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)都與單位的財(cái)務(wù)管理密不可分。筆者認(rèn)為，目前的基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)質(zhì)是：在完善財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)上，建立起與業(yè)務(wù)相關(guān)的適應(yīng)本單位現(xiàn)階段實(shí)際的內(nèi)部管理控制機(jī)制。

通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)可以加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理，促使單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、科學(xué)化，使財(cái)務(wù)制度的建設(shè)和運(yùn)行更加合理；有利于提高行政資金和公安專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益，力求少花錢、多辦事，花好錢、辦好事；通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)可以加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管控，建立全面的監(jiān)督機(jī)制，有利于基層公安機(jī)關(guān)從制度角度約束單位經(jīng)濟(jì)行為，有利于單位設(shè)定合法合規(guī)的、符合本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展的流程，從而規(guī)范公安機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理行為。

另一方面，單位健全的財(cái)務(wù)管理機(jī)制也是內(nèi)部控制建設(shè)成功的關(guān)鍵。目前，我國(guó)行政單位相對(duì)來(lái)說(shuō)比較健全，財(cái)務(wù)主管人員會(huì)在日常工作中，從財(cái)務(wù)管理的角度對(duì)單位內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)使用、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、基本建設(shè)付款環(huán)節(jié)進(jìn)行一定程度的控制，基層公安機(jī)關(guān)在內(nèi)部控制方面雖然比較健全，但仍然存在著較大的缺陷。對(duì)基層公安機(jī)關(guān)而言，建立完整、有效的內(nèi)部控制機(jī)制并遵照?qǐng)?zhí)行與較好地進(jìn)行財(cái)務(wù)管理之間存在密不可分的關(guān)系。因此本文就從內(nèi)部控制的視角來(lái)解讀基層公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的重要性及行之有效的方式、方法。

三、現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)內(nèi)控管理薄弱環(huán)節(jié)

1.缺乏內(nèi)控的意識(shí)，缺乏良好的內(nèi)部控制氛圍

單位的內(nèi)部控制雖然由財(cái)務(wù)部門牽頭，但關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)重視。目前基層公安機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)層面普遍缺乏內(nèi)控意識(shí)，由此單位財(cái)務(wù)管理同樣缺少規(guī)范管理的意識(shí)，沒(méi)有足夠的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，公安機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)部門往往是“重開(kāi)支、輕管理”，單位財(cái)務(wù)管理往往流于形式，單位缺乏行之有效的內(nèi)部管理制度，財(cái)務(wù)管理制度達(dá)不到執(zhí)行效果，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管控不力。

2.內(nèi)部管理制度不健全，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不合法、不合規(guī)

公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏全面的內(nèi)部管理制度，一般用財(cái)務(wù)制度代替內(nèi)部控制制度，將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的操作規(guī)程在財(cái)務(wù)制度中進(jìn)行粗淺的規(guī)定，甚至有很多規(guī)定未體現(xiàn)內(nèi)部控制的責(zé)任部門、責(zé)任人，這樣就導(dǎo)致了財(cái)務(wù)制度在運(yùn)行的過(guò)程中形同虛設(shè)，比如財(cái)務(wù)制度中只明確了預(yù)算編制的目的、程序，調(diào)整的程序，卻對(duì)預(yù)算執(zhí)行的一系列問(wèn)題未做規(guī)范。使用財(cái)政資金購(gòu)買資產(chǎn)，安排當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行修繕項(xiàng)目等需要做項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的支出項(xiàng)目，然而就目前的預(yù)算資金使用體系而言，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)估工作仍然停留在起步階段，財(cái)政部門對(duì)公安機(jī)關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)估考核仍然比較“寬松”，這樣就導(dǎo)致了財(cái)政資金使用效率低下、未按照規(guī)定程序進(jìn)行資產(chǎn)采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理不善，修繕項(xiàng)目工程預(yù)決算缺失等不容忽視的問(wèn)題。

3.內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不全，關(guān)鍵崗位工作人員管理不善

公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理重視破案、辦案等業(yè)務(wù)，卻比較忽視單位內(nèi)部控制，單位往往沒(méi)有設(shè)置專門的內(nèi)部控制職能部門，如筆者所在的公安機(jī)關(guān)就由單位財(cái)務(wù)部門擔(dān)負(fù)內(nèi)部控制的職能，由此造成內(nèi)部控制職能機(jī)構(gòu)不全，且由于編制不足等問(wèn)題，基層所隊(duì)往往由單位內(nèi)勤人員負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制工作，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)勤人員多數(shù)是公安專業(yè)院校畢業(yè)，缺乏必要的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，對(duì)內(nèi)部控制及財(cái)務(wù)制度執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)缺乏必要的敏感性，且付款與記賬工作、資產(chǎn)采購(gòu)與保管工作均由同一人（內(nèi)勤人員）擔(dān)任，不相容崗位未相分離，單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)缺乏必要的監(jiān)督，存在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)非常大。

4.存在違規(guī)截留收入、非法套取公共資金等問(wèn)題

公安機(jī)關(guān)系經(jīng)費(fèi)全額保障部門，行政經(jīng)費(fèi)收入含當(dāng)?shù)刎?cái)政撥款收入及省、部級(jí)公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入，行政經(jīng)費(fèi)的正常撥款收入會(huì)在國(guó)庫(kù)支付平臺(tái)及財(cái)政局核算中心的監(jiān)督下使用，資金使用和保管的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。但是目前仍有部分公安機(jī)關(guān)的派出所除正常的財(cái)政撥款以外還接收當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府給予的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，這類補(bǔ)助收入一般會(huì)直接匯入使用單位的銀行賬戶，甚至有可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的銀行賬戶中直接支出。

而目前的公安機(jī)關(guān)普遍缺少行之有效的內(nèi)控制度對(duì)單位內(nèi)部所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，因此對(duì)于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予當(dāng)?shù)嘏沙鏊倪\(yùn)行補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)缺乏必要的監(jiān)督手段，對(duì)其使用的過(guò)程仍無(wú)法監(jiān)控，容易引發(fā)財(cái)政資金節(jié)流、套取財(cái)政資金等問(wèn)題，嚴(yán)重的甚至可能導(dǎo)致“小金庫(kù)”的存在。

5.涉案財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

涉案財(cái)務(wù)收取、保管、處置沒(méi)有確定責(zé)任人、責(zé)任部門，或者權(quán)責(zé)劃分不明確，缺少必要的監(jiān)控，導(dǎo)致涉案財(cái)務(wù)賬實(shí)不符，涉案財(cái)務(wù)在案件結(jié)束后長(zhǎng)期未處置。隨著時(shí)代的發(fā)展，以及社會(huì)法治理念的不斷完善，公安機(jī)關(guān)的涉案財(cái)務(wù)管理成為公安機(jī)關(guān)辦理各類案件和進(jìn)行內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的重要一項(xiàng)，然而由于薄弱的內(nèi)部控制機(jī)制，很多公安機(jī)關(guān)的涉案財(cái)務(wù)管理存在嚴(yán)重的問(wèn)題。

四、相關(guān)對(duì)策

1.強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理思路，建立行之有效的內(nèi)控機(jī)制

在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部營(yíng)造良好的氛圍，在領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)引起足夠的重視，得到單位一把手的支持，在日常的財(cái)務(wù)管理中樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。建立、健全相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制，設(shè)立必要的內(nèi)控牽頭部門、責(zé)任人，梳理單位業(yè)務(wù)流程，對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行分析，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。完善制度設(shè)計(jì)，建立一套行之有效并適合本單位運(yùn)行的內(nèi)部控制機(jī)制，并將該機(jī)制嵌入單位運(yùn)行的各個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中。

2.明確崗位設(shè)置，確保不相容崗位相分離，落實(shí)崗位責(zé)任制

單位管理層需要客觀評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)資源配置最優(yōu)化做出科學(xué)的決策；單位執(zhí)行者根據(jù)決策者做出的決策，進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)行過(guò)程中的職責(zé)和權(quán)限，協(xié)調(diào)有序地執(zhí)行決策，同時(shí)將執(zhí)行情況及時(shí)反饋給決策者，以便決策者及時(shí)實(shí)現(xiàn)決策的優(yōu)化調(diào)整；單位監(jiān)督者以獨(dú)立身份，對(duì)決策者是否做出了科學(xué)合理的資源配置決策，執(zhí)行者是否嚴(yán)格執(zhí)行已有決策進(jìn)行監(jiān)督，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，促進(jìn)單位完善內(nèi)部控制體系，只有決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，才能實(shí)現(xiàn)有效的制衡，避免權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗。

3.提高人員素質(zhì)

制定單位內(nèi)部控制流程和完善的財(cái)務(wù)管理制度都需要單位管理人員、制度制定人員擁有良好的財(cái)務(wù)專業(yè)水平。公安機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)人員有很多是由公安院校畢業(yè)，所學(xué)非財(cái)務(wù)專業(yè)，對(duì)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)可謂一知半解，對(duì)日常的賬務(wù)處理和報(bào)表處理還能應(yīng)付，對(duì)財(cái)政相關(guān)的法規(guī)文件往往理解得不十分透徹，更不用提對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范了。因此公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選調(diào)財(cái)務(wù)、審計(jì)、管理會(huì)計(jì)等相關(guān)專業(yè)的人才，并鼓勵(lì)原有的財(cái)務(wù)人員參加專業(yè)學(xué)習(xí)、考試等途徑提高自身專業(yè)水平，并定期或不定期組織基層科所隊(duì)的內(nèi)勤人員和分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)培訓(xùn)，加強(qiáng)人員的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，構(gòu)建完善的內(nèi)控體系。

五、結(jié)語(yǔ)

內(nèi)控管理和財(cái)務(wù)管理看似是兩個(gè)不同的概念，然而從財(cái)務(wù)管理的角度看行政單位的內(nèi)控管理，二者有著密不可分的管理，一方面行政單位在建立健全內(nèi)控機(jī)制的同時(shí)對(duì)單位的財(cái)務(wù)管理環(huán)境的要求正在逐步提高，而單位的財(cái)務(wù)管理又對(duì)內(nèi)控機(jī)制的建立及運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用，甚至直接決定單位財(cái)務(wù)管理是否到位、是否規(guī)范。因此作為單位的財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)當(dāng)參與本單位的內(nèi)控設(shè)計(jì)，并參與內(nèi)控制度的運(yùn)行，確保單位內(nèi)控機(jī)制的順利運(yùn)行。

（責(zé)任編輯：王文龍）