制度視角下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制研究

黃濤 古守衛(wèi)

[摘要]區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其關(guān)鍵在于破除制約科學(xué)發(fā)展的各種體制機(jī)制阻礙，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)代化水平。本文簡(jiǎn)要回顧了國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)，從制度視角分析了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中體制機(jī)制創(chuàng)新的需求，相關(guān)主體的博弈行為及表現(xiàn)，指出構(gòu)建我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的若干基本路徑，包括完善區(qū)域分工與協(xié)作制度、建立跨區(qū)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和議事制度、改革官員績(jī)效考核及選任制度、建立區(qū)域溢出效應(yīng)下收益共享和成本共擔(dān)制度、有效契合政府推動(dòng)機(jī)制和市場(chǎng)決定機(jī)制等方面。

[關(guān)鍵詞]協(xié)調(diào) 區(qū)域發(fā)展 制度變遷

[中圖分類號(hào)]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0694（2018）01-0009-08

一、引言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，為此我國(guó)提出了“一帶一路”倡議和京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略。十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展比較集中地體現(xiàn)了五大發(fā)展理念的要求，也是貫徹五大發(fā)展理念的重要路徑。從創(chuàng)新看，區(qū)域協(xié)調(diào)的體制機(jī)制本身就是重要的制度創(chuàng)新之一;從協(xié)調(diào)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義;從綠色看，生態(tài)環(huán)境治理必然是跨區(qū)域的，如空氣、水、土壤、生態(tài)等都必須進(jìn)行區(qū)域間的協(xié)作;從開(kāi)放看，區(qū)域協(xié)調(diào)必然要求打破行政壁壘，推動(dòng)不同區(qū)域間的開(kāi)放合作;從共享看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)了減少區(qū)域差距，促進(jìn)均衡發(fā)展和共建共享的本質(zhì)要求。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅呈現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)力，也亟待從理論上進(jìn)一步深入研究。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，在于破除制約科學(xué)發(fā)展的各種體制機(jī)制阻礙。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡也日益凸顯，資源配置效率不齊，收入分配差距拉大，區(qū)域間利益沖突復(fù)雜加劇、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻等問(wèn)題日益凸顯，成為新常態(tài)下制約經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)的瓶頸。實(shí)踐中由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制不完善，也出現(xiàn)了區(qū)域間一系列“合作悖論”，即對(duì)外合作相對(duì)容易，對(duì)內(nèi)合作相對(duì)較難;跨省合作相對(duì)容易達(dá)成，省內(nèi)合作卻相對(duì)較難;競(jìng)爭(zhēng)較勁相對(duì)容易，實(shí)質(zhì)性合作相對(duì)較難;共建比較容易，共享卻比較難;破壞公共環(huán)境比較容易，共擔(dān)環(huán)境成本、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償比較難，導(dǎo)致區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐推動(dòng)效果大打折扣，還很難真正實(shí)現(xiàn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是“削峰填谷”式的區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的簡(jiǎn)單措施，根本還是形成有利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生均衡增長(zhǎng)機(jī)制。同時(shí)，體制機(jī)制創(chuàng)新也不是最終目的，最終是要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的有效配置，才能釋放出更大的生產(chǎn)力。因此，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新破解區(qū)域合作悖論，是提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理水平、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問(wèn)題。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

古典區(qū)位論從靜態(tài)角度剖析了空間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律。農(nóng)業(yè)區(qū)位論和工業(yè)區(qū)位論以完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，研究單個(gè)企業(yè)成本最小化的區(qū)位決策中心地理論和市場(chǎng)區(qū)位論，以不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為前提研究城鎮(zhèn)體系和市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)。新古典區(qū)域增長(zhǎng)理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，區(qū)域間要素邊際報(bào)酬的不同會(huì)引致要素流人邊際報(bào)酬更高的區(qū)域，要素稟賦的配置趨向均衡，最終使各個(gè)區(qū)域間的人均收入收斂、趨同，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)。西方學(xué)者把交易成本理論和網(wǎng)絡(luò)理論作為研究合作的理論基礎(chǔ)和研究視角。Eric.L.Krueger（2005）認(rèn)為區(qū)域間合作是交易成本的函數(shù)，合作程度因不同的制度安排和區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)程度而不同;當(dāng)某一特定區(qū)域面對(duì)較低的交易成本和更為平和、有序的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，政府參與區(qū)域間合作的可能性更大、合作程度更為深入。[1]奧斯特羅姆指出，政府不是避免公地悲劇的唯一力量，在一定條件下，面臨困境的當(dāng)事方（包括地方政府）能夠基于成本收益比較，主動(dòng)尋求解決途徑，以達(dá)到雙方甚至多方的帕累托改進(jìn)，地方政府間通過(guò)溝通構(gòu)建協(xié)商機(jī)制，以合作方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是可能的。[2]當(dāng)?shù)胤秸g合作成本較低，或者政府間合作預(yù)期的收益大于合作成本的時(shí)候，彼此更傾向于主動(dòng)性的合作以實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

在國(guó)內(nèi)，丁任重等（2015）指出，區(qū)域規(guī)劃碎片化、區(qū)域政策趨同、各地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)、行政壁壘的存在使得區(qū)域缺乏內(nèi)部創(chuàng)新和發(fā)展的原動(dòng)力。[3]邵暉（2011）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度的缺失和不完善、行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾、考核指標(biāo)失衡與政府職能錯(cuò)位以及文化觀念等非正式制度，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。川周黎安（2004）指出，地方官員合作困難的根源并不主要在于財(cái)稅激勵(lì)及他們所處的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)，而是在于嵌人在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的政治晉升博弈的性質(zhì);參與人不僅有激勵(lì)做有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情，而且也有同樣的激勵(lì)去做不利于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所在地區(qū)的事情（如阻礙外地的產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)），對(duì)于那些利己不利人的事情激勵(lì)最充分，而對(duì)于那些既利己又利人的“雙贏”合作則激勵(lì)不足。[5]張緊跟（2006）認(rèn)為，復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的有效解決通常需要綜合運(yùn)用市場(chǎng)、科層制和組織間網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)調(diào)機(jī)制，任何治理機(jī)制都不是萬(wàn)能的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同條件選擇不同的治理機(jī)制，如果不把其他治理機(jī)制考慮在內(nèi)，而是只依靠其中一種都不能真正解決問(wèn)題。[6]周紹杰（2010）提出要完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制、促進(jìn)跨區(qū)域合作治理和優(yōu)化中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。[7]基于整體性治理理論的視角，崔萍（2013）認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建政府激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制、溝通與協(xié)作機(jī)制、政府整合機(jī)制和政府信任機(jī)制。[8]彭勁松（2014）通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的研究，提出建立區(qū)域協(xié)調(diào)分工機(jī)制、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共建與補(bǔ)償機(jī)制、建立重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)平臺(tái)的共促發(fā)展機(jī)制，以及區(qū)域間利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制等。[9]此外，不少學(xué)者還考察了珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀等具有代表性的國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作案例，揭示了轉(zhuǎn)型期地方政府主導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切聯(lián)系，梳理了地方政府合作發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、治理跨行政區(qū)公共問(wèn)題等模式。

三、制度、外部利潤(rùn)與區(qū)域合作博弈

諾思指出，制度提供了人類相互博弈的外在規(guī)則和約束，或確切地說(shuō)一種關(guān)于合作與競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)秩序。[10]青木昌彥認(rèn)為，如果把經(jīng)濟(jì)過(guò)程比作一個(gè)博弈，制度可以理解為博弈局中的參與人、博弈規(guī)則、博弈結(jié)果（均衡）的三位一體的架構(gòu)。[11]制度的本質(zhì)特征是參與人行動(dòng)選擇的自我實(shí)施規(guī)則。在此過(guò)程中，利益主體的行為選擇構(gòu)建了特定情況下的制度環(huán)境，與此同時(shí)，制度環(huán)境的變化和發(fā)展反過(guò)來(lái)使得制度和制度環(huán)境產(chǎn)生不相容的外在矛盾，使得原有制度框架下的外部利潤(rùn)不斷累積，但在原有制度框架下卻又長(zhǎng)期被留存在外，激勵(lì)利益主體基于期望獲得最大的“潛在利潤(rùn)”這一誘因，通過(guò)自身利益訴求和行動(dòng)策略，改變?cè)胁痪獾闹贫瓤蚣芑蛘咄獠坎唤?jīng)濟(jì)的狀況，能夠使利益主體在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)某種再分配或獲得現(xiàn)存的外部利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。也就是說(shuō)，外部利潤(rùn)的存在為制度可能的創(chuàng)新提供了內(nèi)生動(dòng)力。正是從這個(gè)意義上來(lái)講，培育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力應(yīng)當(dāng)基于對(duì)于特定制度環(huán)境下利益主體的行為動(dòng)機(jī)、利益訴求和行動(dòng)策略與制度進(jìn)行耦合，使利益主體自我實(shí)施的行為與制度及制度環(huán)境形成互動(dòng)關(guān)系，創(chuàng)新和形成穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)具有內(nèi)生動(dòng)力的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

根據(jù)洪銀興、楊瑞龍等學(xué)者的研究成果，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要原因是由地方政府間的“經(jīng)濟(jì)博弈”和“市場(chǎng)競(jìng)賽”而引發(fā)的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)。[12][13]在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，地方政府扮演著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“控制者”“倡導(dǎo)者”的角色，引導(dǎo)和推動(dòng)各微觀主體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并取得顯著成效。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)發(fā)育、財(cái)富水平達(dá)到一定程度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)不再是追求某個(gè)區(qū)域純粹的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是謀求相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。這時(shí)，以地方政府間競(jìng)爭(zhēng)為動(dòng)力的“經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽”型區(qū)域發(fā)展模式弊端日益凸顯，舊有的體制機(jī)制對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)想目標(biāo)往往形成掣肘，資源配置效率和增長(zhǎng)績(jī)效難以達(dá)到最優(yōu)，生產(chǎn)力水平進(jìn)一步提升困難。雖然這樣的外部利潤(rùn)長(zhǎng)期存在，且多元利益主體均有將其內(nèi)在化的動(dòng)因，但卻無(wú)法在現(xiàn)行發(fā)展體制下內(nèi)在化，而此時(shí)這就要求我們重新審視我們當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制，以期利用外部利潤(rùn)內(nèi)在化的矛盾運(yùn)動(dòng)過(guò)程培育區(qū)域增長(zhǎng)的新動(dòng)力，進(jìn)行可能的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的創(chuàng)新探索。

按照亞當(dāng)·斯密的描述，分工專業(yè)化是提高經(jīng)濟(jì)效率的重要條件。但如果缺乏適當(dāng)?shù)膮^(qū)域合作機(jī)制，一味強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)，將導(dǎo)致區(qū)域間協(xié)作的成本日益變大，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)程度劇烈，區(qū)域間的分工專業(yè)化將逐漸背離區(qū)域自身比較優(yōu)勢(shì)。正是基于此，合理分工是實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間利益協(xié)調(diào)的重要因素，而合作本身應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)制。如前所述，地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽逐漸形成了區(qū)域分工體系，但由于地方政府之間的劇烈競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府往往傾向于產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)或不合作的動(dòng)機(jī)和行為，客觀上造成了市場(chǎng)分割、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，此種地方政府之間的非合作博弈往往伴隨著諸多的經(jīng)濟(jì)低效率，使得經(jīng)濟(jì)效率難以持續(xù)提高。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低且缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的初始條件下，地方政府之間的非合作博弈是必要且行之有效的。但當(dāng)區(qū)域發(fā)展達(dá)到一定水平時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)不再是追求區(qū)域間不平衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是謀求區(qū)域間的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，地方政府之間的合作博弈必然成為體制改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容之一。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是利益主體從產(chǎn)生利益摩擦到化解利益沖突的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨著利益意識(shí)的覺(jué)醒，經(jīng)濟(jì)主體由此逐漸演化為利益主體。對(duì)不同的區(qū)域利益主體而言，其所偏好的利益在形式和內(nèi)容上是不同的，由于利益不兼容形成了不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的利益點(diǎn)的重疊和交叉，區(qū)域間爭(zhēng)奪某些稀缺利益的摩擦引致了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的綜合效應(yīng)。雖然不同利益主體偏好不同的利益內(nèi)容，使得區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)成為了一種常態(tài)，但是各類利益主體所偏好的內(nèi)容，彼此間并不是完全隔離開(kāi)來(lái)的，而是相互聯(lián)系、彼此依存的。利益主體間的利益鏈條奠定了他們彼此摒棄部分沖突，謀求更大共同利益的基礎(chǔ)。地方政府在推動(dòng)本區(qū)域發(fā)展時(shí)，也受到區(qū)域間其他地方政府的影響，彼此之間呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)、合作并重的關(guān)系，不同政府之間利益和目標(biāo)不完全一致會(huì)導(dǎo)致合作和競(jìng)爭(zhēng)的共生共存。雖然一個(gè)地方的最高利益并不必然是另一個(gè)地方的最高利益，但如果實(shí)現(xiàn)其中一方的最高利益的同時(shí)可以為其他方帶來(lái)超過(guò)所付成本的收益，那么合作就能創(chuàng)造新的帕累托改進(jìn);如果博弈進(jìn)程順利，則地方政府會(huì)因路徑深化而進(jìn)一步走向合作。區(qū)域發(fā)展制度的創(chuàng)新，需要考慮利益主體的利益訴求、行為動(dòng)機(jī)和行動(dòng)策略是否與制度安排相耦合，能否實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的基于共同目標(biāo)框架的響應(yīng)等關(guān)鍵影響因素。具體而言，我國(guó)目前的區(qū)域發(fā)展制度主要包括中央政府與地方政府、地方政府之間、地方政府與企業(yè)和社會(huì)公眾之間這三種制度關(guān)系。

1.中央政府與地方政府

在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，地方政府與中央政府之間的關(guān)系是關(guān)鍵因素。在中央權(quán)威的條件下，形成了“條條管轄”與“條塊管轄”相結(jié)合的組織形式。自分稅制改革以來(lái)，地方政府被中央政府賦予了一定的管理分權(quán)（事權(quán)）、財(cái)政分權(quán)（財(cái)權(quán)）和市場(chǎng)分權(quán)（作為市場(chǎng)主體參與部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利），使地方政府具備相對(duì)的自主性，可以運(yùn)用自身的信息優(yōu)勢(shì)和直接配置資源的優(yōu)勢(shì)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)性力量。在此制度安排下，中央政府作為社會(huì)整體福利的代表者，通過(guò)政治權(quán)力架構(gòu)的設(shè)計(jì)，以對(duì)地方政府的行動(dòng)策略和目標(biāo)函數(shù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。具體而言，中央政府通過(guò)宏觀層面的區(qū)域戰(zhàn)略決策、區(qū)域布局規(guī)劃，以及區(qū)域利益共享、成本共擔(dān)的相關(guān)政策，為地方政府提供相應(yīng)的財(cái)政支持，引導(dǎo)地方政府參與到區(qū)域發(fā)展中來(lái)。不可忽視的是，中央政府對(duì)地方政府的績(jī)效考核制度，直接激勵(lì)和約束著地方政府部門(mén)和官員。在市場(chǎng)化改革中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平成為彰顯干部能力的重要指標(biāo)和依據(jù)，中央政府通過(guò)相應(yīng)的干部選拔擢升制度，促使官員為追求政治收益，保持與中央?yún)^(qū)域發(fā)展目標(biāo)和要求相一致的行為。

2.地方政府之間“非正式”的競(jìng)爭(zhēng)制度

雖然地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽背后的“賽場(chǎng)選馬”制度，在很大程度上推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或者部分地區(qū)先行增長(zhǎng)，但這種暗中較勁式的競(jìng)爭(zhēng)還只能說(shuō)是一種“非正式”的制度，并意外地強(qiáng)化了地方政府的本位主義和機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，由此引致了其行為偏差。在機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)下，官員不僅有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利己的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)危害其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展制造人為障礙。由于地方官員拔擢偏重于經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)的考核，尤其是偏重地方經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)指標(biāo)的考核，地方政府官員的目標(biāo)函數(shù)也更偏向于這些可測(cè)度的指標(biāo)，以求在績(jī)效考核中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)其政治收益最大化的目的。由于任期與考核周期的關(guān)聯(lián)性，如何在任期約束下實(shí)現(xiàn)利益最大化，也是地方政府官員的重要目標(biāo)，更加劇了機(jī)會(huì)主義的動(dòng)機(jī)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅要求空間r=的協(xié)調(diào)發(fā)展，也要求在時(shí)間跨度上具有協(xié)調(diào)性，但當(dāng)期官員的目標(biāo)函數(shù)與區(qū)域長(zhǎng)期發(fā)展并不耦合，并表現(xiàn)出明顯的短期化趨勢(shì)。地方政府缺乏花費(fèi)較長(zhǎng)周期去培育新興產(chǎn)業(yè)和升級(jí)傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的有效激勵(lì)，往往短視地對(duì)見(jiàn)效快的熱門(mén)行業(yè)進(jìn)行簡(jiǎn)單復(fù)制，忽視產(chǎn)品的未來(lái)市場(chǎng)需求以及經(jīng)濟(jì)效益，將企業(yè)、個(gè)人等市場(chǎng)微觀主體的多元利益需求放在靠后位置，忽視社會(huì)事業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等長(zhǎng)期目標(biāo)。在地方政府換屆和市場(chǎng)環(huán)境變化的影響下，個(gè)別地方政府未能很好堅(jiān)持既定區(qū)域發(fā)展思路，致使區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)時(shí)問(wèn)跨度上的短期化和碎片化。

在經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的階段中，由于針對(duì)特定區(qū)域發(fā)展的相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策總是漸進(jìn)出臺(tái)的，有時(shí)很難顧及與相關(guān)區(qū)域之間的分工及其統(tǒng)一性，地方政府往往僅根據(jù)自身可能的比較優(yōu)勢(shì)或者區(qū)位優(yōu)勢(shì)制定發(fā)展措施，而較少考慮鄰接地區(qū)和其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的需要，這可能導(dǎo)致區(qū)域間資源出現(xiàn)錯(cuò)配，使市場(chǎng)共享存在巨大的難度。出于對(duì)本地區(qū)利益的注重，地方政府缺乏對(duì)溢出效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等外部利潤(rùn)內(nèi)在化的動(dòng)機(jī)，與其他區(qū)域共建共享相關(guān)公共物品的激勵(lì)不足，更無(wú)法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。具有較大溢出效應(yīng)和外部性的人力資本也被各區(qū)域過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，技術(shù)進(jìn)步也無(wú)法更為合理、有效向外輻射。在生態(tài)環(huán)境破壞等外部不經(jīng)濟(jì)情況下，區(qū)域間往往缺乏“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的利益共享和成本分擔(dān)措施，這些都導(dǎo)致制度創(chuàng)新帶來(lái)的外部利潤(rùn)無(wú)法內(nèi)在化，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展十分不利。為使外部利潤(rùn)內(nèi)在化，則必須要求制度安排從激勵(lì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向激勵(lì)地方政府合作，減輕地方政府之間的過(guò)度和不合理的競(jìng)爭(zhēng)傾向。

3.地方政府、企業(yè)和社會(huì)公眾

地方政府、企業(yè)、社會(huì)公眾也是區(qū)域發(fā)展的重要利益主體和制度環(huán)境的建構(gòu)者。地方政府通過(guò)本地財(cái)政支出，制定相關(guān)政策，提供良好環(huán)境和公共服務(wù)，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。企業(yè)的激勵(lì)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而社會(huì)公眾的激勵(lì)是通過(guò)納稅等獲得良好的公共服務(wù)。地方政府之間的非合作博弈不僅滋生了地方保護(hù)主義和區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)的囚徒困境，而且也有意無(wú)意地造成對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)、社會(huì)公眾服務(wù)的缺位或越位。在趨同化的產(chǎn)品生產(chǎn)階段，生產(chǎn)要素和產(chǎn)品要素可能成為區(qū)域間政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的第二戰(zhàn)場(chǎng)：地方政府為使本區(qū)域更具有競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)行政指令，對(duì)本區(qū)域生產(chǎn)要素的流動(dòng)進(jìn)行控制，對(duì)本區(qū)域產(chǎn)品要素進(jìn)行不合理補(bǔ)貼，而對(duì)外來(lái)的產(chǎn)品要素通過(guò)不合理稅收等進(jìn)行打壓，扭曲微觀主體市場(chǎng)行為。企業(yè)基于區(qū)域優(yōu)惠政策擴(kuò)大再生產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)，使市場(chǎng)配置資源效率更為低下，造成大量重復(fù)建設(shè)、資源耗費(fèi)和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩，加劇地方間競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的惡性循環(huán)，并千方百計(jì)推脫生態(tài)環(huán)境治理成本的共擔(dān)，造成巨大的外部不經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)層面上，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)主要是因?yàn)榈胤秸睦媾c企業(yè)、社會(huì)公眾的需要不完全耦合。

四、區(qū)域合作中的制度調(diào)整與外部利潤(rùn)內(nèi)在化

在市場(chǎng)化改革中，政府出于對(duì)政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的追逐，在其公共屬性之中兼具了一種本位主義的經(jīng)濟(jì)人屬性，這種屬性在“中間擴(kuò)散主義”發(fā)展方式中發(fā)揮了重要作用。經(jīng)濟(jì)人假定雖然從個(gè)人理性和利益最大化出發(fā)，卻不是完全以個(gè)人利益為最終歸宿。無(wú)論是斯密還是馬克思，在人的經(jīng)濟(jì)行為的動(dòng)機(jī)上總是設(shè)想為競(jìng)爭(zhēng)和合作兩者兼而有之，且在合作比競(jìng)爭(zhēng)的收益更大的前提下，合作是可能而且必要的。建立在獲取共同利益基礎(chǔ)上的合作會(huì)產(chǎn)生一種合力，即協(xié)作創(chuàng)造了一種“生產(chǎn)力”，這種生產(chǎn)力本身必然是“集體力”。在未來(lái)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注重公共屬性和經(jīng)濟(jì)人屬性的平衡，發(fā)展一種基于統(tǒng)一制度環(huán)境的“合作人”屬性。合作人意味著利己與利他并存，應(yīng)當(dāng)將地方政府與中央政府、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分工日益專業(yè)化的條件下，合作相比于競(jìng)爭(zhēng)往往可以更好地實(shí)現(xiàn)不同主體的利益，甚至很多時(shí)候，合作是實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益和社會(huì)利益的必由之路，合作成為不同利益主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要?jiǎng)訖C(jī)，這需要通過(guò)一系列的制度安排，推進(jìn)市場(chǎng)主體、生產(chǎn)要素以及各種經(jīng)濟(jì)成分、各個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的有效合作。

1.完善區(qū)域分工與協(xié)作制度

馬克思的勞動(dòng)地域分工理論指出，社會(huì)內(nèi)部分工以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工促進(jìn)了勞動(dòng)的地域分工的形成。一方面，協(xié)作可以擴(kuò)大勞動(dòng)的空間范圍，即由于勞動(dòng)對(duì)象空間上的聯(lián)系，使得區(qū)域間協(xié)作顯得不可或缺;另一方面，協(xié)作可以在空間上縮小生產(chǎn)領(lǐng)域，從而節(jié)約非生產(chǎn)性費(fèi)用。[14]構(gòu)建合理的區(qū)域分工與協(xié)作制度，不僅可以如馬克思所說(shuō)那樣產(chǎn)生降低生產(chǎn)費(fèi)用的效應(yīng)，還可以加強(qiáng)區(qū)域的聯(lián)系和整體性，避免基于地方利益束縛而將區(qū)域割裂開(kāi)來(lái)。更為可觀的是，合理的區(qū)域分工與協(xié)作將有效抑制產(chǎn)業(yè)雷同和重復(fù)建設(shè)，降低結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。具體而言，積極鼓勵(lì)各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，打破行政壁壘，開(kāi)展層次豐富、模式多樣、領(lǐng)域廣泛的合作，從彼此之間的片面競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變到成為聯(lián)盟合作伙伴后的良性互動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域資源的有機(jī)整合，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.建立跨區(qū)劃協(xié)調(diào)與議事制度

地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)制度失配是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中比較突出的問(wèn)題。如果要地方政府的行為與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相耦合，必須建立更為權(quán)威和有效的區(qū)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和議事制度。建立較高規(guī)格的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和議事制度，不僅能避免地方政府機(jī)會(huì)主義行為，也能較大限度地滿足地方政府自身和其所代表的轄區(qū)利益主體的利益，更能通過(guò)制度化的方式使地方政府根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)而不斷調(diào)整自身行為。此外，地方政府之間也可以通過(guò)高端政策論壇、聯(lián)合政策制定、聯(lián)合服務(wù)協(xié)定等提升跨區(qū)域合作的效果。

3.改革地方官員政績(jī)考核制度

地方政府在一定程度上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)性力量。過(guò)去以“經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽”為特征的地方政府官員考核制度，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展階段已難以為繼，地方政府的目標(biāo)不能再是單純聚焦于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而應(yīng)貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和水平。近些年來(lái)，地方政府官員的政績(jī)考核制度已經(jīng)出現(xiàn)新的變化和調(diào)整，并不單單停留在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)層面，地方政府官員選拔任用也更看重綜合條件，但政績(jī)考核與選拔任用分屬不同部門(mén)較難協(xié)同，所以傳統(tǒng)機(jī)制仍存在一定慣性。應(yīng)當(dāng)建立適應(yīng)新發(fā)展理念的政績(jī)考核與官員選任機(jī)制，設(shè)置科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使各級(jí)地方官員更加注重諸如人才、科技與創(chuàng)新，民生與公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)治理等考核指標(biāo)，從制度上規(guī)范地方政府官員行為，減少缺位、越位、錯(cuò)位等選擇性偏差。

4.建立區(qū)域收益共享和成本共擔(dān)制度

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要實(shí)現(xiàn)收益共享和成本共擔(dān)，必須要相關(guān)主體找到利益的契合點(diǎn)。而如前所述，在官員理性決策的前提下這樣的利益契合點(diǎn)是存在的，隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)，五大發(fā)展理念在全社會(huì)進(jìn)一步確立，再加上地方政府官員政績(jī)考核和選任制度的改革推進(jìn)，地方政府即使從白身利益訴求出發(fā)，也會(huì)做出合作協(xié)同、共建共享的理性選擇。面對(duì)區(qū)域環(huán)境污染治理問(wèn)題，各地方政府因?yàn)槟軌騾^(qū)分出自身的責(zé)任，就有可能制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，厘清各自的收益、利益和義務(wù)等并做出安排，從而減少地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，將本區(qū)域利益最大化和區(qū)域間利益最大化盡可能協(xié)調(diào)起來(lái)。就正的溢出效應(yīng)而言，構(gòu)建基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體利益的聯(lián)合行動(dòng)制度，獲得正向收益的區(qū)域和地方，需要向產(chǎn)生此溢出效應(yīng)的地方給予一定的補(bǔ)貼，激發(fā)其再生產(chǎn)的積極性。

5.推動(dòng)政府和市場(chǎng)雙方作用的有效契合

在區(qū)域協(xié)調(diào)中政府推動(dòng)仍是主導(dǎo)性的力量，但僅靠政府機(jī)制的作用，不僅有其缺陷也是不足的，應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用?，F(xiàn)代社會(huì)化大生產(chǎn)條件下的區(qū)域協(xié)調(diào)，需要把政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的作用結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)政府智慧與市場(chǎng)智慧的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基于社會(huì)利益的聯(lián)合行動(dòng)。為使這兩種機(jī)制和作用更好結(jié)合，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一系列基礎(chǔ)性的組織機(jī)制和社會(huì)機(jī)制來(lái)支撐。社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中存在著多元利益主體，政府、企業(yè)、社會(huì)公眾都是重要的博弈參與者，這使建立一個(gè)整體性的社會(huì)合作機(jī)制變得十分必要。

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