陸紅波

摘 要 基本農(nóng)田是按一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。那么我國征收基本農(nóng)田的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么，執(zhí)行效果如何呢？筆者通過對國內(nèi)外相關(guān)報(bào)道綜述發(fā)現(xiàn)，我國對土地征用補(bǔ)償是按照土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，部分地區(qū)率先引進(jìn)了貨幣補(bǔ)償安置與留地及不完全貨幣化補(bǔ)償安置相結(jié)合的創(chuàng)新模式，但是我國土地征收補(bǔ)償仍存在一些實(shí)際問題，值得繼續(xù)關(guān)注。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田；征收；補(bǔ)償

1 引言

目前，雖然我國土地征用補(bǔ)償安置工作有了顯著改善，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得到了明顯提高。但是在工業(yè)化水平及經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的推動下，土地征用速度、規(guī)模及范圍越來越大，土地補(bǔ)償引發(fā)的問題和激化的矛盾仍是屢見不鮮。

基本農(nóng)田是按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，是耕地最精華的部分，是保障糧食安全底線的最重要的紅線。從經(jīng)濟(jì)角度考慮，保護(hù)基本農(nóng)田能起到保障國家糧食安全的作用；從政治角度考慮，保護(hù)基本農(nóng)田能起到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。然而，我國正處于城市化進(jìn)程中，基本農(nóng)田的數(shù)量不斷減少、質(zhì)量不斷降低，在這種趨勢無法逆轉(zhuǎn)的情況下，如何控制基本農(nóng)田減少的速度、給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償就成為關(guān)鍵問題。

2 基本農(nóng)田征收的標(biāo)準(zhǔn)問題

《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》僅規(guī)定了耕地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)過于原則，可操作性差。依照上述法律規(guī)定，征收耕地的，應(yīng)當(dāng)給予被征收人土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過平均年產(chǎn)值的30倍。另外，對于已經(jīng)確定征地區(qū)片綜合地價(jià)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。

通常來說，基本農(nóng)田作為耕地中的最精華部分，承擔(dān)著保證糧食產(chǎn)量的重要作用。但是，上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未體現(xiàn)出土地質(zhì)量方面的差異，突出基本農(nóng)田的作用。為了糾正此問題《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）要求“經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。因此，征收基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)按照被征地前3年平均年產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償或按照征地區(qū)片綜合地價(jià)確定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

3 基本農(nóng)田征收的補(bǔ)償問題

3.1 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一

近年來，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，居住消費(fèi)的增幅穩(wěn)居前幾位，然而，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然是圍繞政府的定價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)低，這樣導(dǎo)致房價(jià)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間形成了巨大的差價(jià)，最終沒有使被征地農(nóng)民得到利益，反而使問題更加突出。我國土地征收補(bǔ)償一般都以現(xiàn)金為主，有些采用現(xiàn)金和勞動力安置相結(jié)合的方式，但都沒有考慮土地征收對被征地農(nóng)民造成的長遠(yuǎn)影響，土地作為農(nóng)民生活安全感的重要支撐，農(nóng)民的文化程度和勞動技能整體不高，現(xiàn)金補(bǔ)償只讓農(nóng)民一時擁有大量的現(xiàn)金，短期內(nèi)生活水平大幅上升，但是當(dāng)這些補(bǔ)償款使用完后，農(nóng)民的生活將得不到任何的保障，生活水平下降。

3.2 土地征收補(bǔ)償范圍較窄

土地征收范圍是政府對征收土地及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊粋€范圍限定，發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)在征收補(bǔ)償范圍上存在差異，但是都存在范圍較窄的問題。土地征收對被征地農(nóng)戶造成的影響不單單是一個方面的，那么補(bǔ)償范圍不應(yīng)當(dāng)僅僅根據(jù)土地征收的標(biāo)的物，更重要的是應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征地人所受到的損失。應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地征收給被征地者帶來的綜合損失，并進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)哪康木褪菫榱藴p少對被征地者造成的損失，如果僅僅做出簡單的補(bǔ)償，那么這種補(bǔ)償矛盾是難以解決的。

3.3 土地征收補(bǔ)償方法及執(zhí)行尺度不一致

為了有效解決我國土地征收問題，很多地區(qū)都采取了變通方法執(zhí)行相關(guān)土地征收的問題，這樣就導(dǎo)致各地對土地征收補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行在方法上各有迥異，甚至同一地區(qū)在不同的時期和范圍內(nèi)的補(bǔ)償方法也是各不相同。有些地區(qū)對于征用土地存在手續(xù)不全問題、新建的沒有拆遷的舊屋都不給于補(bǔ)償，但是也有根據(jù)具體的實(shí)際情況作出區(qū)別對待的。這樣，補(bǔ)償?shù)姆椒ê蛨?zhí)行的尺度不一致，必然會給土地征收補(bǔ)償安置工作的順利開展造成影響。

3.4 征收土地缺乏科學(xué)的價(jià)值評估方法

我國土地征收拆遷補(bǔ)償計(jì)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由政府制定，政府制定的這些基礎(chǔ)參數(shù)，是根據(jù)一定年份的調(diào)查數(shù)據(jù)而來的，由于成本原因，往往很多年變動一次，與市場價(jià)格相比具有很大的滯后性，無法適應(yīng)市場的變化。僅僅評價(jià)土地的產(chǎn)值，很容易造成與土地真實(shí)價(jià)值的差異較大。我國在評估實(shí)踐中，主觀性較強(qiáng)，主要是根據(jù)各種條件進(jìn)行估價(jià)，缺乏一個理論模型。所以土地評估不能簡簡單單就是產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行評估，而是要結(jié)合實(shí)際情況，綜合考慮各種因素后，確定一個評估方法。

4 土地征收補(bǔ)償問題解決對策的思考

通過對土地征收補(bǔ)償存在問題的研究，提出解決這一問題的對策建議，對保障被征地者的切身利益、減少社會沖突、建設(shè)和諧社會具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4.1 建立土地征收彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不該是一成不變的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以市場價(jià)格為參考來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，被征地農(nóng)民滿意度低的問題。首先，可以在不違背國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，以市場為導(dǎo)向，將土地的市場價(jià)格作為參考，真正實(shí)事求是的面對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場價(jià)格的差異，并采取措施來彌補(bǔ)這一缺口。補(bǔ)償?shù)亩嗌龠€是被征地農(nóng)民最關(guān)注的問題，這一標(biāo)準(zhǔn)提高了，那么有利于征地工作的進(jìn)行。其次，在確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時候，不僅是表面的“變通”，采取差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r、城市消費(fèi)水平、城市居住消費(fèi)等問題綜合考慮進(jìn)行“變通”。

4.2 豐富土地征收補(bǔ)償方式

盡管一些地區(qū)率先引進(jìn)和嘗試使用一些新的補(bǔ)償方式，但是我國整體存在補(bǔ)償方式單一的問題。通過對國外相關(guān)文獻(xiàn)研究和國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)啟示，豐富土地征收補(bǔ)償方式可以從幾個方面進(jìn)行：（1）留地安置。為被征地農(nóng)民劃定生產(chǎn)經(jīng)營用地、農(nóng)業(yè)用地、開發(fā)市場用地等，保障被征地農(nóng)民的后續(xù)生活收入。（2）就業(yè)安置。增加轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民服務(wù)技能，為被征地農(nóng)民提供相關(guān)非農(nóng)就業(yè)信息。（3）社會保障安置。健全社會保障，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，這可以有效解決其后顧之憂。

4.3 選擇征收土地的科學(xué)價(jià)值評估方法

基準(zhǔn)地價(jià)的評估既是土地稅收和收益分配的標(biāo)準(zhǔn)，也是國家對土地價(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)。在評估農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)時，應(yīng)首先進(jìn)行調(diào)研，了解土地情況，利用兩種以上評估方法進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)評估，對結(jié)果進(jìn)行相互比較修正，得到科學(xué)合理的估價(jià)。對于農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評估，主要有樣點(diǎn)地價(jià)求基準(zhǔn)地價(jià)法、定級指數(shù)模型法和基準(zhǔn)地塊評估法。樣點(diǎn)地價(jià)求基準(zhǔn)地價(jià)法，包括：（1）收益還原法，只適用于有收益且容易計(jì)算的農(nóng)用地價(jià)格評估。這是一種將待估農(nóng)地的純收益以一定的還原率還原為評估基準(zhǔn)日總收益的方法，如果宗地?zé)o收益時，該方法的局限性就體現(xiàn)出來了。（2）評分估價(jià)法，以影響農(nóng)用地收益的因素為起點(diǎn)，以確立農(nóng)用地單位分值價(jià)格為前提，利用評分的方法，建立適當(dāng)?shù)暮瘮?shù)關(guān)系式，適用于對所有農(nóng)用地（尤其是大面積農(nóng)用地）價(jià)格的評估，也是一種科學(xué)合理地利用收益求農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)的方法。（3）市場比較法是以替代為原則，以比較修正為思路求待估宗地在評估基準(zhǔn)日地價(jià)的方法。該方法適用于所有農(nóng)用地（尤其是在有大量的交易案例的區(qū)域）基準(zhǔn)地價(jià)的評估，具有明顯的現(xiàn)實(shí)性，說服力較強(qiáng)，最能體現(xiàn)待估地塊的市場價(jià)格。但是，為得到合理、準(zhǔn)確的結(jié)果，要求大量的交易案例，同時要求評估人員經(jīng)驗(yàn)豐富，知識涉獵面廣。（4）成本逼近法，是把所有土地的費(fèi)用（包括農(nóng)用地取得費(fèi)、開發(fā)費(fèi)、增值收益、稅費(fèi)、利息、利潤）相加得到土地價(jià)格，一般適用于新開發(fā)農(nóng)用地（例如市場較小、成交案例少、相關(guān)交易資料較少等情況）的評估。由于評估農(nóng)用地價(jià)格主要考慮其效用因素并非是成本，所以在評估農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)時需作出修正。（5）剩余法是一種粗略評估農(nóng)用地預(yù)期地價(jià)的方法，在市場不發(fā)達(dá)（即不易采取市場比較法）時適用，該方法最適用于新開發(fā)農(nóng)用地的價(jià)格評估，但是不同評估人員的評估結(jié)果也不一樣，因此剩余法評估結(jié)果的準(zhǔn)確性較差。

4.4 切實(shí)加強(qiáng)征地補(bǔ)償費(fèi)的監(jiān)督和管理

農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用和管理，事關(guān)被征地農(nóng)民的切身利益和長遠(yuǎn)生計(jì)，事關(guān)農(nóng)村社會發(fā)展與穩(wěn)定大局。因此，要建立征地補(bǔ)償費(fèi)分配公開制度；建立征地補(bǔ)償費(fèi)分配聽證制度；實(shí)行嚴(yán)格的征地補(bǔ)償費(fèi)分配、使用和管理制度；建立征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督制度；建立征地補(bǔ)償費(fèi)責(zé)任追究制度。

5 結(jié)束語

綜上所述，土地征收補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償方法及執(zhí)行尺度不一致、缺乏科學(xué)的價(jià)值評估方法等問題。應(yīng)建立土地征收彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、豐富土地征收補(bǔ)償方式和選擇科學(xué)的農(nóng)村土地征用價(jià)格評估方法，只有較好地反映了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，這樣才能解決土地征收補(bǔ)償存在的問題，保障被征地農(nóng)民切身利益。

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