從李登輝算起，臺灣地區(qū)經(jīng)歷了四任領(lǐng)導(dǎo)人，這些正副領(lǐng)導(dǎo)人從沒有一人提前下課。為何這些正副領(lǐng)導(dǎo)人有如此“超然地位”？為何島內(nèi)彈劾或罷免程序形同虛設(shè)？

近日，臺灣南部“8·23”水災(zāi)一路從屏東、高雄淹到了臺南、嘉義等地。在這種背景下，臺灣地區(qū)副領(lǐng)導(dǎo)人陳建仁帶著一家去金門度假，對此，中國國民黨立法機(jī)構(gòu)黨團(tuán)書記長曾銘宗稱其已經(jīng)不適合在副領(lǐng)導(dǎo)人位置上了。言下之意是要陳建仁辭職。但是，在當(dāng)下臺灣政壇，想讓地區(qū)正副領(lǐng)導(dǎo)人下臺，幾乎是不可能的。

下臺的流程

從李登輝算起，臺灣地區(qū)經(jīng)歷了四任領(lǐng)導(dǎo)人，這些正副領(lǐng)導(dǎo)人從沒有一人提前下課。與之形成強(qiáng)烈對比的是，島內(nèi)實(shí)際上的“二把手”——當(dāng)局行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人像走馬燈般地更換，干得長的不過2年有余，最短的不過百日。

臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人下臺，從廣義上有兩種方式，一種是自己主動請辭，另一種是被動下臺。前者靠的是政治人物的覺悟與操守，這在臺灣似乎比較缺乏；后者則是制度的硬約束，也就是啟動彈劾或者罷免程序。

如今，島內(nèi)立法機(jī)構(gòu)的“職權(quán)行使法”分別規(guī)定了彈劾或者罷免地區(qū)正副領(lǐng)導(dǎo)人的二階段流程。

彈劾案的第一階段是先由立法機(jī)構(gòu)全體民意代表的二分之一提議，然后在無記名投票中，需要全體民代三分之二以上贊成，即可以向“司法院”大法官提出彈劾案。第二階段，大法官們組成“憲法法庭”裁決。如果通過，被彈劾的對象就將下臺。目前，臺灣立法機(jī)構(gòu)共有民意代表113席，二分之一以上至少為57席，三分之二至少為76席。

島內(nèi)罷免的流程也大致相同，但前期門檻相對較低。罷免案第一階段是需要全體民代的四分之一（29席）提出罷免案，然后在無記名投票中，需要全體民代三分之二（76席）以上贊成，則罷免案成立。之后，罷免案交由臺灣地區(qū)選舉部門舉行全民公投，只有參與投票人數(shù)過半且支持票數(shù)過半，罷免案才能通過，通過后地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人就必須下臺。

雖然說結(jié)果看似一致，但罷免與彈劾還是有一點(diǎn)區(qū)別。比如，由于正副領(lǐng)導(dǎo)人屬于聯(lián)名參選，因此一旦罷免案通過，他們二人須同時(shí)下臺，由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人代行職權(quán)，并進(jìn)行正副領(lǐng)導(dǎo)人的補(bǔ)選。彈劾案則是彈劾誰誰下臺，沒有連坐關(guān)系。如果正領(lǐng)導(dǎo)人下臺，則由副領(lǐng)導(dǎo)人繼任。

下臺的門檻

上述流程，其實(shí)就給彈劾或罷免領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)了一個很高的門檻。

首先是要在立法機(jī)構(gòu)得到三分之二的支持。由于領(lǐng)導(dǎo)人選舉與民意代表選舉是同時(shí)進(jìn)行，當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人所在的政黨，往往就是立法機(jī)構(gòu)第一大黨。

在這種情況下，原本就是少數(shù)派的在野黨，怎么可能得到三分之二的支持票，讓罷免案或者彈劾案在立法機(jī)構(gòu)通過呢？

退一步講，陳水扁執(zhí)政八年時(shí)間，在野的國民黨是立法機(jī)構(gòu)第一大黨。2006年陳水扁貪腐弊案爆發(fā)，其本人成為眾矢之的。即便在這樣的情況下，國民黨聯(lián)合其他在野黨三度提出罷免陳水扁案，但始終沒能過三分之二的高門檻，讓陳水扁在一片反對聲中干滿第二個任期。

同樣道理，馬英九在任期最后淪為“9趴領(lǐng)導(dǎo)人”（民調(diào)支持率僅有9%），民進(jìn)黨也沒有發(fā)動罷免或彈劾行動。

從目前實(shí)踐來看，罷免案或者彈劾案從來沒有突破第一階段立法機(jī)構(gòu)這道檻，更不要提之后的交由民眾公投或者由大法官裁決。

因此，當(dāng)民眾對地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人不滿時(shí)，往往選擇直接上街表達(dá)民意。2006年陳水扁弊案東窗事發(fā)，民進(jìn)黨前主席施明德發(fā)起百萬民眾上街倒扁運(yùn)動，希望通過這種方式讓陳水扁主動下臺，但最終也無濟(jì)于事。

所以說，當(dāng)?shù)貐^(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在任上涉嫌犯罪時(shí)，只有等其任期結(jié)束，不再享有司法豁免權(quán)時(shí)，方能追究其法律責(zé)任。如陳水扁被起訴并最終被送進(jìn)監(jiān)獄，是在馬英九上臺之后的事情。當(dāng)然，卸任后的領(lǐng)導(dǎo)人禮遇待遇，陳水扁也被一并剝奪。

“有權(quán)無責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)人

那么問題來了，為何島內(nèi)彈劾或罷免程序形同虛設(shè)呢？從正面來理解，這可能有利于保持島內(nèi)政局穩(wěn)定。不過，如果回顧歷史我們就會發(fā)現(xiàn)，這與前地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人李登輝主導(dǎo)的六次修“憲”息息相關(guān)。他設(shè)計(jì)出一套“有權(quán)無責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)人體系。

1988年蔣經(jīng)國病逝后，李登輝匆忙接班，面臨著如何保持領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的問題。一方面，在島內(nèi)外形勢變化之下，以民進(jìn)黨為代表的黨外力量崛起，威脅國民黨統(tǒng)治；另一方面，李登輝不是蔣介石、蔣經(jīng)國這樣的威權(quán)人物，國民黨內(nèi)不服者甚眾，反李聲不絕。

為了能坐穩(wěn)寶座，李登輝在任內(nèi)聯(lián)合國民黨與民進(jìn)黨先后六次修改島內(nèi)憲制性條例。修“憲”后，地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人撤換、任命行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不必經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)同意，行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的“副署權(quán)”亦被取消，也就是說領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布政令不必再由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人聯(lián)署。

如此一來形成了地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的“超然地位”，既不必對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也不需要去立法機(jī)構(gòu)述職接受監(jiān)督?？梢哉f，兩蔣時(shí)期，臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力集中，更多是在于強(qiáng)人因素，那么經(jīng)由李登輝一系列操作，臺灣當(dāng)局“強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人、弱勢‘閣揆”的權(quán)力安排則完全被制度化，直至陳水扁、馬英九、蔡英文三朝。

同樣的，為了保持領(lǐng)導(dǎo)人任期穩(wěn)定，臺灣當(dāng)局有意通過修改立法機(jī)構(gòu)“職權(quán)行使法”，設(shè)置了三分之二多數(shù)的彈劾啟動高門檻。臺灣政壇藍(lán)綠分化，哪一派都不可能拿到三分之二的議席，也就說，單憑一派之力難以拉領(lǐng)導(dǎo)人下馬，至于朝野合作，這在臺灣可比登天還難。

（《解放日報(bào)》2018.8.31 修文/文等）