探析新形勢下社會保障的發(fā)展態(tài)勢

孫兆基 肖穎

摘要：本文旨在探析新形勢下社會保障發(fā)展態(tài)勢，認為應(yīng)該以實施更加公平可持續(xù)的原則，提升社會保障的可靠性，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)差異，以不斷滿足人民需求為側(cè)重點，在新形勢下發(fā)揮出社會保障在穩(wěn)定社會、調(diào)解矛盾、促進社會發(fā)展中的強大功能。

關(guān)鍵字：社會保障 新形勢

中圖分類號：F812 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）06-0082-02

一、中國社會保障的發(fā)展現(xiàn)狀

社會保障作為國家發(fā)展進程中的重要制度安排，目標(biāo)是通過保障和完善國民生活、增進國民福利來實現(xiàn)整個社會的和諧發(fā)展。自中華人民共和國成立，國家致力于建立起一套全新的社會保障體制。到1956年，國家已經(jīng)初步創(chuàng)立了以國家責(zé)任為主體的社會保障制度[1]，而后歷經(jīng)調(diào)整（1957-1966年），停滯（1966-1976年），恢復(fù)（1976-1986年），改革發(fā)展（1986年至今）等時期。如今，中國的社會保障制度框架基本形成，已經(jīng)建立起世界最大的社會保障安全網(wǎng)。

二、中國社會保障建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)

中國社會不斷變化，社會利益格局也進入大調(diào)整時期，正朝著在法治的軌道上保持國家持續(xù)、健康發(fā)展，追求社會公平、正義與共建、共享的方向努力。[2]但如今仍需面臨四大挑戰(zhàn)：

（1）宏觀經(jīng)濟形勢變化對參保和政府投入帶來影響。社會保障發(fā)展水平與一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切相關(guān)，宏觀經(jīng)濟形勢的變化勢必影響一個階段社會保障取向的發(fā)展。目前中國經(jīng)濟正處于“三期疊加”[3]時期：增長速度進入換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨陣痛期、前期刺激政策消化期。因此無論是從個人、企業(yè)還是國家看，整個社會的社會保障供給乏力。

（2）人口老齡化加速，可持續(xù)發(fā)展問題凸顯。進入21世紀，中國已經(jīng)正式進入老齡化社會，形成了家庭小型化、人口老齡化，人口紅利漸漸消失的銀發(fā)社會的社會格局。而且核心家庭與人口預(yù)期壽命延長同步發(fā)展，不但使老年人生活護理成為一個社會問題，而且也讓相當(dāng)一部分老人需要生活護理時會選擇住進醫(yī)院，從而占用大量的醫(yī)療資源，也使國家的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度面臨巨大的資金壓力。

（3）城鎮(zhèn)化加快，對制度適應(yīng)流動性提出更高要求。由于歷史的原因，中國社會長期存在著城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地，社會保障方面也發(fā)展出城鄉(xiāng)二元體系。但是，中國社會流動人口普遍存在，特別是改革開放以來，人口流動進一步加快，人口城鎮(zhèn)化勢頭明顯。截止到2014年，中國農(nóng)民工總數(shù)已接近2.74億人，其中外出就業(yè)者1.68億人，本地非農(nóng)就業(yè)1.06億人；同時，中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)接近7.5億，達到54.8%。[4]社會既面臨著城鎮(zhèn)化加速的重要任務(wù)，但同時也面臨著難以融入城市社會的突出問題。如何從制度層面調(diào)整，一方面適應(yīng)人口流動帶來的沖擊，另一方面又能兼顧社會公平，成為社會保障發(fā)展道路上的一大挑戰(zhàn)。

（4）依賴社會保障的對象日益增多。改革開放三十多年來，中國社會經(jīng)歷體制機制的轉(zhuǎn)型后，遺留下來大量的弱勢群體、失業(yè)群體、貧困群體、社會邊緣群體等享受不到社會保障的群體。中國政府制定了“2020全面實現(xiàn)小康社會”的宏偉目標(biāo)，就需要有社會政策托底的社會改革策略：托保障和改善民生的底，托全面建成小康社會的底，托社會和諧穩(wěn)定的底，托轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的底，國家需要提供社會保障的對象日益增多。

三、新形勢下中國社會保障存在的問題

目前我國取得了近20年來的改革巨大成績，也建立了具有中國特色的發(fā)展雛形的基本的社會保障體系。總的來說，現(xiàn)在的社會保障制度曾經(jīng)在一定時期對社會公眾的生活保障起到了較大的作用，但從長期奮斗建設(shè)中國特色社會主義的歷史角度來說，原有的社會保障制度體系已不適應(yīng)時代的要求，全方位地對社會保障體制機制作出符合社會發(fā)展的改進的要求越來越迫切，這也成為當(dāng)前社會保障改革中急需破解的難題。正是因為我們處在歷史的關(guān)口，我們有必要深入分析中國社會保障存在的現(xiàn)實問題，找出問題的根源，以便為社會主義建設(shè)和新一輪的全面深化改革提供科學(xué)決策的基礎(chǔ)。

（1）社會保障政出多門，管理松散。社會保障涵蓋社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系，是涉及公民一生的重要制度，也是公民可以享受到國家改革發(fā)展“紅利”的重要平臺。三大體系應(yīng)該是統(tǒng)籌管理、配合默契的頂層制度設(shè)計。但是，由于歷史的原因，三大基本制度體系的管理在我國是處于由民政、人社、衛(wèi)計三大部門分管的局面?？此聘鞴芤粔K，但科層制下多頭管理帶來的卻是管理松散的局面。比如農(nóng)民工群體，他們擁有農(nóng)村戶口，但是長期在城市工作，身份特殊。二元的生活體驗，造成了他們在農(nóng)村看病，得由衛(wèi)計委主管的新農(nóng)合提供社會保障。而到了城市，農(nóng)民工看病則需要由人社部門的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險提供社會保障。

（2）社保法規(guī)不全，體系不完整。要消除“應(yīng)參保的不想?yún)⒈?，想?yún)⒈５臒o法參保”的現(xiàn)象，關(guān)鍵就在于推進社會保障立法進程。只有法制保障的社會保障事業(yè)，才能有序規(guī)范的，并能發(fā)揮它最大的作用。目前，我國已經(jīng)出臺的法律只有2010年《社會保險法》，更多的是行政法規(guī)，比如2011年《工傷保險條例》、2004年《企業(yè)年金試行辦法》、2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等，造成行政、司法、審判、仲裁機構(gòu)缺乏權(quán)威的法律依據(jù)，帶來中國社會保障事務(wù)的管理和運營政策制定不科學(xué)、具體實施力度不夠等問題。

（3）社保覆蓋人群不充分、不均衡。社會保障覆蓋的廣度是直接關(guān)系到中國社會保障總體水平的重要指標(biāo)。它能直觀反映出正在享受社會保障的社會成員類型，影響到其能不能充分發(fā)揮維護社會穩(wěn)定的作用。改革開放以后，驟增的流動人口數(shù)量和長期固定的城鄉(xiāng)二元之間的矛盾，引發(fā)了社會保障不適應(yīng)中國國情的問題。走出“計劃經(jīng)濟”的中國人不再被戶口、單位“鎖在”世代生活的土地上，社會保障事業(yè)需要不斷面對來自市場經(jīng)濟的沉重壓力。這使如何擴大社會保障的覆蓋面成為中國社會保障的重點問題。

比如在社會保險領(lǐng)域，由于缺乏有效的法律強制和完善的管理體系等原因，我國現(xiàn)在的社會保險在公有制企業(yè)和大型私有、混合所有制企業(yè)推行得比較順利，但社會上的中小企業(yè)、個體工商戶并沒有建立覆蓋全體職工的社會保險。主要原因在于很多私營企業(yè)職工、個體戶，特別是職工內(nèi)部的農(nóng)民工群體，還沒有足夠重視在勞動關(guān)系中是否獲得了基本社會保障的問題，對納入現(xiàn)有的基本社會保障體系的熱情不足。當(dāng)然也有部分勞動者貪圖眼前利益，主動與資方商定將應(yīng)繳保險費工資化，造成只工作不參保的社會現(xiàn)象。除此之外，由于頂層設(shè)計跟不上社會的快速發(fā)展所造成的制度缺失，使得社會自由職業(yè)者，因找不到參保掛靠經(jīng)營主體，而無法享有等同于普通職工的社會保障。

（4）社?；鸨Ｕ纤降?，應(yīng)對需求不足。長期保持穩(wěn)定的社會保障基金的繳費標(biāo)準，越來越不能跟上經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，導(dǎo)致出現(xiàn)了社會保障基金的缺口，社保資金“空賬運轉(zhuǎn)”現(xiàn)象越發(fā)突出。在養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰敖y(tǒng)賬結(jié)合、部分積累”的制度，原意是想發(fā)揮個人繳納的可持續(xù)性、個人積極性有效減輕社會保障支付壓力。但是卻把社會統(tǒng)籌和個人賬戶強制混合在一起，它們之間卻并沒有基金運轉(zhuǎn)的隔離措施。由此出現(xiàn)了個人賬戶資金被挪用到社會統(tǒng)籌之中。

不僅如此，中國“銀發(fā)潮”時代正在到來。社會保障基金增量減少，而存量不斷下降，將會造成基金缺口越來越大。人社部公布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》顯示，2015年，全國個人賬戶空賬規(guī)模已經(jīng)超過了4萬億。與此同時，個人賬戶基金從2014年的5001億元下降到3274億元，賬戶里實實在在的資金還不到十分之一，全國養(yǎng)老金個人賬戶空賬率已超九成。[5]可見，社?；鹑鐑H依靠社會征繳，社會保障基金的需求額依然巨大，不能有效應(yīng)對社會不斷增長的供給需求。如何管理好社?；?，成為目前我國社會保障問題治理道路上一個突出的重要關(guān)口。

（5）社保水平失衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)差異大。2017年中國社會保障卡發(fā)卡數(shù)已經(jīng)突破10億張，已覆蓋全國超過72%的人口。①城鎮(zhèn)居民總體上均已享有社會保障體系。但總的來看，我國社會保障水平失衡，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差異仍比較大，特別是地區(qū)間統(tǒng)籌繳費率不一，養(yǎng)老保險還沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，局部地區(qū)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金存在入不敷出等問題。

四、中國社會保障的措施見解

中國社會保障必須實施更加長久地支持社會保障的重大舉措，在組織再造與人力支持、財力保障與風(fēng)險把控、技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)等方面下足工夫，營造有利于社會保障制度建設(shè)的發(fā)展環(huán)境。

（1）提升社會保障基金的可靠性。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計，國家要出臺一批有效落實的政策法規(guī)。[6]要明確各自應(yīng)該承擔(dān)的功能定位與責(zé)任分工，實現(xiàn)社會保障基金使用的集約和有效。要深入分析市場機制、社會機制所能提供的補充保障效用，合理考慮政府與市場、社會組織所提供的社會保障之間的合理分工與協(xié)同問題。

（2）建設(shè)全覆蓋、較為公平的社會保險體系。要以城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為平臺，盡快建立全面覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，使城鄉(xiāng)居民都享有自己的社會保障，享受改革發(fā)展的成果。要以建設(shè)公平均衡的社會保障為長期目標(biāo)，健全欠發(fā)達地區(qū)的社會保障項目。既要加強國家對社保資金的調(diào)控，幫助地方從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，逐步提高基金統(tǒng)籌層次，也要實現(xiàn)全國統(tǒng)一的社會保障方向、目標(biāo)和標(biāo)準，讓人民群眾感受到公平。

（3）滿足人民幸福需求。新時期我們要圍繞人民的幸福需求，通過市場與政府的合理分工，形成社會保障體系的健康運行和持續(xù)發(fā)展的良好局面。再以發(fā)揮市場機制和社會力量的作用為主，政府提供保障托底的方式，建設(shè)多層次、多支柱的社會保障產(chǎn)業(yè)的供給服務(wù)。雙管齊下，使人們能夠?qū)ξ磥硇纬煞€(wěn)定而合理的預(yù)期[7]，共享社會中國特色社會主義的發(fā)展成果。

注釋：

①中國社?？ǔ挚ㄈ藬?shù)破10億已覆蓋全國超過72%人口[OL].http：//www.chinanews.com/gn/2017/05-25/8233819.shtml，2017-05-25.

參考文獻：

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[3]安宇宏.三期疊加[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015（2）：92.

[4]中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[J].中國統(tǒng)計，2015（3）：6-14.

[5]景朝陽.2017，養(yǎng)老政策的集中落地年[J].經(jīng)濟，2017（2）：60-61.

[6]張雪.當(dāng)前形勢下社會保障體系建設(shè)[D].曲阜師范大學(xué)，2011.

[7]楊小冬.新形勢下推進我國社會建設(shè)與社會治理創(chuàng)新的思考[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2014（9）.

責(zé)任編輯：孫瑤