論我國現(xiàn)行土地出讓制度的問題及思考

張延輝

目前，我國已經(jīng)建立了較為成熟和完善的土地出讓體制，然而，伴隨著社會的進步和發(fā)展，尤其是近些年提出的供給側改革，現(xiàn)行的土地出讓體制逐漸凸顯出局限性和狹隘性的一面，文章在出讓主體、市場壟斷、競價規(guī)則等方面提出了土地出讓制度中存在的問題，同時提出了解決的建議。

1978年，土地拍賣于深圳最先實行，經(jīng)過了整30年的實踐與探索，目前，我國已經(jīng)建立了較為成熟和完善的土地出讓體制，對于促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展起到了不可忽視的作用。然而，伴隨著社會的進步和發(fā)展，尤其是近些年提出的供給側改革，現(xiàn)行的土地出讓體制逐漸凸顯出局限性和狹隘性的一面，完善和修正迫在眼前。

土地出讓體制凸顯的問題

出讓主體不明確，出讓行為監(jiān)管缺失。我國《土地管理法》以及憲法明確規(guī)定，我國現(xiàn)階段的土地制度是以社會主義土地公有制為基礎和核心的土地制度，國家擁有土地所有權，也唯有國家能夠出讓土地使用權。但是，國家這一概念十分抽象，無法實行出讓行為。所以，《土地管理法》對出讓主體進行了明確的界定，國務院代表國家行使。我國國土面積廣闊，全國的土地不可能全由國務院管理，因此，國家又制定法律條款，授權國土資源部門以及地方政府的相關部門行使土地出讓的權利，同時又規(guī)定，國土資源部門以及各級政府作為土地監(jiān)督和管理機構，具有檢查、監(jiān)督土地管理是否符合相關法律、法規(guī)的義務。這樣，國家既是公權力主體，依法進行土地管理監(jiān)督，同時，又是私權利主體，擁有土地所有權。土地管理部門一方面作為國家的代表監(jiān)督管理土地出讓，另一方面又作為國家的代表出讓土地，這樣，在土地出讓的市場上很容易滋生投機倒把的行為，土地出讓行為的公正、公平難以得到保證。

出讓市場由國家壟斷，缺乏競爭。我國土地實行雙軌制，也就是說土地歸國家或集體所有。根據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定，集體建設用地可用于村民建住宅、公益設施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，除此之外，城鎮(zhèn)建設一律使用國有土地。如有建設項目涉及利用集體土地，首先要將集體土地轉變成國有土地，轉變方式是征收，之后由國家以協(xié)議、劃撥或者招拍掛的形式出讓土地使用權。這樣一來，一級土地市場全部被國家壟斷，一方面，集體土地很難取得與國有土地相同的價格和權利，另一方面，受讓人對自己獲取的土地很難自由流轉，此種土地制度嚴重束縛了土地市場的正常運行，限制市場主體的靈活性。政府壟斷土地供應，一手操控土地價格，不僅致使權力尋租，產(chǎn)生腐敗，對社會的公平公正造成嚴重破壞，而且還導致市場行為扭曲，形成不合理的用地結構。

競價規(guī)則的不合理和不規(guī)范。我國當前的土地有償使用制度，初衷是將土地的商品屬性激活，實現(xiàn)土地價值的增值，使用招拍掛的方式是為了在土地交易中遏制權力尋租和腐敗現(xiàn)象，保持交易的透明、公正、公開。然而，在社會發(fā)展的過程中，地方政府為了獲取經(jīng)濟利益進行的土地出讓，大多追求價高得地的競價模式。在房地產(chǎn)開發(fā)中，地價高必然導致房價高，現(xiàn)今的房價已經(jīng)違背了市場規(guī)律，導致一系列問題出現(xiàn)。另一方面，在工業(yè)用地出讓中，為了招商引資，地方政府有時會以極低的價格出讓土地，與市場競價和既有規(guī)定背道而馳，致使各類企業(yè)拿地成本極低，企業(yè)魚龍混雜；或者開發(fā)一些淘汰落后、高污染低產(chǎn)能的項目，土地利用效率極低；或者根本就懶于開發(fā)、無力經(jīng)營，土地白白浪費閑置。

土地出讓制度新思考

供地政策的多樣化。土地用途不同，供地政策也不同。對于房地產(chǎn)用地來講，保障性住房，如經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等用地，直接劃撥供地，零地價，保證低收入的居民群眾有房可??；普通的商品房建設用地，從注重社會公平、關注民生的角度出發(fā)，改變高價得地的競爭機制，限定地價，限定房價，公開出讓，抑制房價過高增長；商業(yè)用地，可以采取高價得地的模式，發(fā)揮市場作用。對于工業(yè)用地來講，國家提倡、優(yōu)先發(fā)展者可直接劃撥或者廉價租賃土地，其它用地者，也要公開競價，綜合評價，受讓人為條件最優(yōu)者。

完善招拍掛程序的監(jiān)管制度。使用招拍掛方式出讓土地使用權的過程中，在所難免會出現(xiàn)漏洞，為了保證出讓程序的順利進行，應該建立有效的制度監(jiān)管。包括對土地出讓程序的每一個環(huán)節(jié)細化操作規(guī)范和技術標準，制定合理科學的量化標準；完善內(nèi)部約束制度，嚴格把關招標、招商方案，底價和起拍價、競買保證金等要通過集體決策的方式確定，同時，還必須通過技術手段和規(guī)范流程保證決策的公正。各個環(huán)節(jié)中具體負責運作的人員，必須嚴格按照章程規(guī)范操作，全程監(jiān)管和監(jiān)督每個工作人員的操作，一旦出現(xiàn)問題，嚴格追究。

破除一級土地市場壟斷。土地供應的主體要適當拓寬，除了劃撥的土地之外，制定合理的管理及收費機制，允許土地使用權者以轉讓、入股、聯(lián)營、等方式開發(fā)改造自身使用的建設用地；在國土部門的監(jiān)管下，允許土地使用者通過招拍掛方式轉讓土地使用權，并將土地增值受益上交國家。盡快消除集體土地和國有土地的差別，實現(xiàn)同權。建立較為完善的土地流轉市場機制，構建合理的土地收益分配體制，集體土地與國有土地一樣自由流轉，讓兩個市場中的主體都能夠獲得利益最大化，落實共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。