日韓空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)評(píng)析

■ 胡若函 邢海峰 趙星爍

一、日韓空間規(guī)劃發(fā)展歷程

日本現(xiàn)代城市規(guī)劃始于1888年《東京市區(qū)改正條例》，目的主要是解決住宅過密、流行病傳播、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高等城市問題?；跂|京經(jīng)驗(yàn)，日本于1919年頒布第一部《城市規(guī)劃法》（都市計(jì)畫法），引入城市規(guī)劃區(qū)、地域地區(qū)制等規(guī)劃技術(shù)，并初步確立城市規(guī)劃體系。日本真正意義上的宏觀性空間規(guī)劃則始于1950年《國(guó)土綜合規(guī)劃法》，確立了四級(jí)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃體系（全國(guó)-都道府縣-地方-特定區(qū)域），以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展時(shí)期全國(guó)住房、交通運(yùn)輸網(wǎng)等重要基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足的問題，并于1962年制定了第一次“全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃”（簡(jiǎn)稱“全綜”）；此后又編制了四次“全綜”。2005年，日本修改《國(guó)土綜合規(guī)劃法》并改名為《國(guó)土形成規(guī)劃法》，將原來的四級(jí)體系簡(jiǎn)化為兩級(jí)國(guó)土形成規(guī)劃體系（全國(guó)-廣域地方），以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、人口減少、老齡化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)，并基于該法編制了兩次國(guó)土形成規(guī)劃（全國(guó)規(guī)劃）（圖1）。

圖1 日韓國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃發(fā)展歷程

韓國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃始于日本殖民統(tǒng)治時(shí)期的城市建設(shè)行為。1934年，日本為把朝鮮半島建設(shè)成侵略中國(guó)的兵站基地而頒布了《朝鮮市區(qū)規(guī)劃令》；該法在1945年解放后的混亂時(shí)期仍作為城市開發(fā)的法律依據(jù)，至1962年才從中分離出《城市規(guī)劃法》。韓國(guó)宏觀空間規(guī)劃比日本晚了十多年，始于1963年經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展時(shí)期頒布的《國(guó)土建設(shè)綜合規(guī)劃法》，并于1972年制定了第一次“國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃”；此后又編制了兩次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃。2002年，韓國(guó)修改《國(guó)土建設(shè)綜合規(guī)劃法》并改名為《國(guó)土基本法》，確立了由國(guó)家-道-市郡三級(jí)綜合規(guī)劃、以及部門規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃組成的規(guī)劃體系，并基于該法編制了第四次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃（圖1）。

上述發(fā)展歷程顯示，日韓空間規(guī)劃體系的發(fā)展均從應(yīng)對(duì)局部城市問題的地方性城市規(guī)劃開始、到經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期出現(xiàn)了國(guó)家和區(qū)域級(jí)綜合性空間規(guī)劃，逐步形成了完整、復(fù)雜的空間規(guī)劃體系。很大程度上，日韓空間規(guī)劃體系的發(fā)展建立為國(guó)家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了推力和支撐。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成、經(jīng)濟(jì)增速放緩甚至出現(xiàn)轉(zhuǎn)折、國(guó)家財(cái)政能力減弱，日韓兩國(guó)也隨之修改相關(guān)法律、調(diào)整空間規(guī)劃體系，最近的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出地方分權(quán)和全民參與的特點(diǎn)。具體而言，日本于2005年頒布新版《國(guó)土形成規(guī)劃法》時(shí)正處于持續(xù)的經(jīng)濟(jì)低迷期，新法要求全國(guó)規(guī)劃的編制主體由原來的以中央政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向中央與地方合作，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)各界參與；韓國(guó)于2002年頒布新版《國(guó)土基本法》時(shí)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整期，依據(jù)新法編制的第四次國(guó)土綜合規(guī)劃中，提出在規(guī)劃實(shí)施過程中促進(jìn)地方分權(quán)、中央政府與地方自治團(tuán)體合作、全民參與，鼓勵(lì)資金來源多元化。

二、日韓現(xiàn)行空間規(guī)劃體系

日韓空間規(guī)劃體系主要依托中央、省、市三級(jí)行政層級(jí)進(jìn)行組織，并明確界定各層級(jí)職能：中央政府負(fù)責(zé)制定法律和宏觀戰(zhàn)略性規(guī)劃，明確全國(guó)或區(qū)域國(guó)土開發(fā)原則；地方政府負(fù)責(zé)編制地方發(fā)展規(guī)劃或開發(fā)控制性規(guī)劃，據(jù)此劃分土地用途類型、審查規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目、發(fā)放規(guī)劃建設(shè)許可等。

（一）日本空間規(guī)劃體系

日本現(xiàn)行空間規(guī)劃體系由三部分構(gòu)成（圖2）：1．作為宏觀戰(zhàn)略性規(guī)劃的國(guó)土形成規(guī)劃（全國(guó)和廣域地方兩級(jí)）。2．圍繞土地利用基本規(guī)劃的地方規(guī)劃體系（在都道府縣層面將全域劃分為五類地域）。3．用于設(shè)定各級(jí)用地指標(biāo)的國(guó)土利用規(guī)劃（全國(guó)、都道府縣、市町村三級(jí)）。

在國(guó)家層面，全國(guó)國(guó)土形成規(guī)劃是日本的最高等級(jí)國(guó)土規(guī)劃，提出國(guó)土發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的基本原則；全國(guó)國(guó)土利用規(guī)劃則用于規(guī)劃全國(guó)不同用途與地區(qū)的土地規(guī)模。根據(jù)2005年《國(guó)土形成規(guī)劃法》，上述兩個(gè)規(guī)劃須同時(shí)制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家層級(jí)的兩規(guī)合一。在廣域?qū)用?，分別針對(duì)三大都市圈（首都圈、近畿圈、中部圈）編制都市圈（開發(fā)）整備規(guī)劃、針對(duì)八個(gè)都市圈（東北圈、首都圈、北陸圈、中部圈、近畿圈、中國(guó)圈、四國(guó)圈、九州圈）編制廣域地方國(guó)土形成規(guī)劃，這些規(guī)劃的開發(fā)原則和有關(guān)指標(biāo)要分別符合國(guó)土形成規(guī)劃和國(guó)土利用規(guī)劃。在地方層面，依據(jù)全國(guó)和都道府縣國(guó)土利用規(guī)劃編制都道府縣土地利用基本規(guī)劃，將都道府縣全域劃為城市地域、農(nóng)業(yè)地域、森林地域、自然公園地域、自然保護(hù)地域等五類地域，再分別編制各地域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，這些規(guī)劃同時(shí)要符合國(guó)家有關(guān)部門的專項(xiàng)規(guī)劃；最基層的市町村規(guī)劃還要服從都道府縣規(guī)劃。

圖2 日本現(xiàn)行空間規(guī)劃體系

（二）韓國(guó)空間規(guī)劃體系

韓國(guó)現(xiàn)行空間規(guī)劃體系主要包含兩部分（圖3）：1．圍繞國(guó)土綜合規(guī)劃的宏觀規(guī)劃體系。2．作為地方發(fā)展規(guī)劃或開發(fā)控制性規(guī)劃的城市規(guī)劃體系。

在國(guó)家與區(qū)域?qū)用?，?guó)土綜合規(guī)劃是韓國(guó)最高等級(jí)國(guó)土規(guī)劃；基于該規(guī)劃，分別針對(duì)道單元制定道綜合規(guī)劃、針對(duì)特定部門制定部門規(guī)劃、針對(duì)特定區(qū)域制定區(qū)域規(guī)劃；在區(qū)域規(guī)劃中，首都圈整備規(guī)劃基于1982年《首都圈整備規(guī)劃法》設(shè)立，為首都圈項(xiàng)目開發(fā)與改善、人口和產(chǎn)業(yè)空間分布、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制定基本方針。

在地方層面，廣域城市規(guī)劃是針對(duì)兩個(gè)（或以上）相鄰市郡制定的市級(jí)城市規(guī)劃；城市基本規(guī)劃確定市郡空間的長(zhǎng)期發(fā)展方向；城市管理規(guī)劃分階段落實(shí)城市基本規(guī)劃提出的空間布局，并將市郡全域劃為城市地域、管理地域、農(nóng)林地域、自然環(huán)境保護(hù)地域等四類地域，具備法定約束力；地區(qū)單位規(guī)劃相當(dāng)于詳細(xì)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的結(jié)合，分別針對(duì)城市地域和管理地域編制。

韓國(guó)空間規(guī)劃體系在對(duì)日本大量借鑒的同時(shí)也進(jìn)行了簡(jiǎn)化，韓國(guó)體系中沒有類似于日本國(guó)土利用規(guī)劃的用地指標(biāo)體系，其地方規(guī)劃的組織也更簡(jiǎn)潔。

三、日韓空間規(guī)劃體系特征

（一）國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃確定全國(guó)國(guó)土開發(fā)原則和格局，經(jīng)歷了“點(diǎn)-線-網(wǎng)”的發(fā)展歷程，并呈現(xiàn)出加強(qiáng)參與合作的趨勢(shì)

日韓兩國(guó)的國(guó)家級(jí)綜合性空間規(guī)劃只有一部（日本國(guó)土形成規(guī)劃、韓國(guó)國(guó)土綜合規(guī)劃），為本國(guó)最高等級(jí)國(guó)土規(guī)劃，用于確定居住、產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)、國(guó)土資源管理、環(huán)境保護(hù)等國(guó)土開發(fā)各領(lǐng)域的基本原則。值得注意的是，在不同發(fā)展階段，國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)經(jīng)歷了明顯變化（表1、表2）。

在經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化水平較低時(shí)，國(guó)家傾向于采取據(jù)點(diǎn)開發(fā)的戰(zhàn)略，即集中有限的資源重點(diǎn)建設(shè)特定地區(qū)。如日本在“一全綜”時(shí)期通過頒布1961年《低開發(fā)地域工業(yè)開發(fā)促進(jìn)法》和1962年《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》確定了15個(gè)“新產(chǎn)業(yè)城市”，通過頒布1964年《工業(yè)整備特別地域整備促進(jìn)法》確定了6個(gè)“工業(yè)整備特別地域”作為重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。韓國(guó)第一次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃也提出以東南沿海工業(yè)帶和首爾都市圈作為重點(diǎn)發(fā)展極帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

隨著發(fā)展階段的提高，國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃的主要戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向交通、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施及其網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以加強(qiáng)不同區(qū)域的聯(lián)系。如日本“二全綜”提出高速公路、高速鐵路和通訊網(wǎng)等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)規(guī)劃，奠定了日本當(dāng)前交通主干線的基礎(chǔ)；“四全綜”進(jìn)一步提出通過建設(shè)交通、信息和通訊網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)地區(qū)與國(guó)際之間的交流。韓國(guó)第三、四次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃也分別提出開發(fā)建設(shè)7×9公路干線網(wǎng)、高速交通網(wǎng)。

在國(guó)土格局基本形成之后，日韓各自修訂了空間規(guī)劃法律，規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向提升區(qū)域多樣性和競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)公眾參與、加強(qiáng)國(guó)際合作等方向。如日本“六全綜”提出編制廣域地方規(guī)劃、推動(dòng)形成自主發(fā)展的廣域地區(qū)，并提出“新型社會(huì)關(guān)系”的概念，以當(dāng)?shù)鼐用?、非營(yíng)利組織（NPO）、民間企業(yè)等民間主體為主，促進(jìn)國(guó)土規(guī)劃實(shí)施過程中基礎(chǔ)設(shè)施管理、地區(qū)建設(shè)、投融資等活動(dòng)的公眾參與。韓國(guó)第四次國(guó)土綜合規(guī)劃也提出通過開發(fā)工業(yè)組團(tuán)、構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系（RIS）提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，以及通過建設(shè)π型國(guó)土軸加強(qiáng)國(guó)際合作。

（二）地方級(jí)空間規(guī)劃覆蓋全域，針對(duì)不同地域類型編制不同專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)行全域、分類管控

在地方層面，日韓兩國(guó)均實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方行政單元的全域規(guī)劃管控，但具體存在差異。在日本，省級(jí)單元（都道府縣）土地利用基本規(guī)劃將全域劃分為五類地域、分別編制專項(xiàng)規(guī)劃，其中之一的城市地域編制城市規(guī)劃；而在韓國(guó)，則在市級(jí)單元的城市規(guī)劃中界定四類地域，城市規(guī)劃被定位為更綜合的規(guī)劃（圖3）。

因此，日本在省級(jí)單元（都道府縣）實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃，形成了一個(gè)國(guó)家層面由不同部門管理、都道府縣層面統(tǒng)一管理的地方規(guī)劃體系；在專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施過程中，都道府縣知事還負(fù)責(zé)發(fā)放城市開發(fā)許可、4公頃以下的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可、保安林以外的森林開發(fā)許可等。然而在實(shí)際工作中，由于城市規(guī)劃、森林規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃出現(xiàn)的時(shí)間早于土地利用基本規(guī)劃，使得五地域在空間劃分上存在重疊，需規(guī)定重疊地域的土地利用優(yōu)先級(jí)。

韓國(guó)在市級(jí)單元（市郡）實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃。2002年以前，韓國(guó)地方城市規(guī)劃僅針對(duì)城市地域制定；2002年《土地利用管理法》和《城市規(guī)劃法》整合成《關(guān)于國(guó)土規(guī)劃及利用的法律》（簡(jiǎn)稱國(guó)土規(guī)劃法），使城市規(guī)劃（包括城市基本規(guī)劃和城市管理規(guī)劃）的規(guī)劃范圍從城市地域擴(kuò)展到市郡全域，從而將非城市地域的土地利用方式變更納入城市規(guī)劃體制進(jìn)行綜合管理，緩解了多部門分散管理的矛盾。日韓做法的差異原因之一是，日本基層地方行政單元面積較小，其37.8萬平方公里的國(guó)土面積上包括了47個(gè)都道府縣和1719個(gè)市町村。相比之下，韓國(guó)的做法可能更有借鑒意義。

表1 日本歷次全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃/國(guó)土形成規(guī)劃基本內(nèi)容

表2 韓國(guó)歷次國(guó)土綜合（開發(fā)）規(guī)劃基本內(nèi)容

圖4 日韓地方空間規(guī)劃模式對(duì)比

（三）空間規(guī)劃體系建構(gòu)立法先行，具備完善的法律支撐

日韓均制定了覆蓋各級(jí)空間規(guī)劃的法律（表3）。日本《國(guó)土形成規(guī)劃法》和《國(guó)土利用規(guī)劃法》作為上位法律，對(duì)國(guó)家、廣域、都道府縣、市町村等各級(jí)國(guó)土開發(fā)活動(dòng)提出要求；在廣域?qū)用驷槍?duì)三大都市圈分別制定了（開發(fā)）整備規(guī)劃法，在地方層面則針對(duì)城市地域等五類地域分別制定了個(gè)別法。與日本類似，韓國(guó)現(xiàn)行空間規(guī)劃體系主要建立在《國(guó)土基本法》和《國(guó)土規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，并在區(qū)域?qū)用婢幹朴小妒锥既φ麄湟?guī)劃法》，其法律地位僅次于《國(guó)土基本法》。日韓空間規(guī)劃體系的調(diào)整同樣嚴(yán)格遵循“立法先行”的原則，規(guī)劃的調(diào)整均在先修改有關(guān)法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行，確保了規(guī)劃的法律地位。

表3 日韓現(xiàn)行空間規(guī)劃體系的法律支撐

（四）國(guó)家層級(jí)實(shí)行大部制，通過多種途徑落實(shí)國(guó)際級(jí)空間規(guī)劃目標(biāo)

日韓負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃事務(wù)的部門均屬于綜合性大部門，通過整合國(guó)土規(guī)劃部門與交通、基礎(chǔ)設(shè)施等部門，促進(jìn)國(guó)土開發(fā)同重大公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配置的協(xié)調(diào)。日本在2001年中央政府部門調(diào)整過程中，將建設(shè)省、運(yùn)輸省、國(guó)土廳和北海道開發(fā)廳合并成“國(guó)土、基礎(chǔ)設(shè)施、交通和旅游省”（簡(jiǎn)稱國(guó)土交通省MLIT）；韓國(guó)的“國(guó)土、基礎(chǔ)設(shè)施和交通部”（簡(jiǎn)稱國(guó)土交通部MOLIT），前身為建設(shè)交通部（MOCT），也是在1990年代由交通部和建設(shè)部合并而成。具體規(guī)劃落實(shí)途徑較為多元化，主要?dú)w納如下：

第一，通過對(duì)下位規(guī)劃的約束層層落實(shí)。如日本國(guó)土形成規(guī)劃（全國(guó)規(guī)劃）作為最高等級(jí)規(guī)劃，其確定的各發(fā)展領(lǐng)域基本原則需要體現(xiàn)在廣域地方規(guī)劃等下位規(guī)劃中；全國(guó)-都道府縣-市町村三級(jí)國(guó)土利用規(guī)劃，將各用途和地區(qū)的用地指標(biāo)向下層層分解，都道府縣再依據(jù)上級(jí)與同級(jí)國(guó)土利用規(guī)劃編制土地利用基本規(guī)劃，劃分五類地域、分別制定專項(xiàng)規(guī)劃。在韓國(guó)空間規(guī)劃體系中，下位規(guī)劃同樣要以上位規(guī)劃為編制依據(jù)。

第二，授予國(guó)家相關(guān)部門批準(zhǔn)或編制重要宏觀地方規(guī)劃的權(quán)力。如日本國(guó)土交通大臣有決定“國(guó)土形成規(guī)劃（廣域地方規(guī)劃）”的權(quán)力；國(guó)土廳（后并入國(guó)土交通部）負(fù)責(zé)編制三大都市圈（開發(fā)）整備規(guī)劃。韓國(guó)國(guó)土交通部負(fù)責(zé)編制“首都圈整備規(guī)劃”初稿，并提交給“首都地區(qū)管理委員會(huì)”（由總理出任主席）最終修改定案。

第三，通過部門專項(xiàng)規(guī)劃或項(xiàng)目落實(shí)。如日本農(nóng)林水產(chǎn)大臣負(fù)責(zé)編制農(nóng)用地保護(hù)相關(guān)基本方針、全國(guó)森林規(guī)劃等部門規(guī)劃，環(huán)境大臣負(fù)責(zé)指定國(guó)立公園、國(guó)定公園和部分自然環(huán)境保護(hù)地域（圖4）；日本五次首都圈整備規(guī)劃的實(shí)施均以項(xiàng)目為核心，其投資集中在市內(nèi)與區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施、商務(wù)核心城市主要設(shè)施、大型居住開發(fā)等項(xiàng)目上。韓國(guó)也基于國(guó)土綜合規(guī)劃編制了國(guó)家交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、住房規(guī)劃等部門規(guī)劃（圖2）。

第四，派駐地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施情況。如日本國(guó)土交通省向都市圈和都道府縣派駐了地方支分部局（包括地方整備局、運(yùn)輸局等），其中地方整備局負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)國(guó)家直轄的道路、河流、水庫、港口、空港等基礎(chǔ)設(shè)施，并監(jiān)督和指導(dǎo)建筑與房地產(chǎn)行業(yè)許可相關(guān)業(yè)務(wù)等。

日韓空間規(guī)劃體系的建立和完善，作為政府綱領(lǐng)和管理依據(jù)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛起到了重要支撐作用。