付 健，卞 磊

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計院，武漢 430064)

近年來，黨和國家高度重視節(jié)水灌溉，把節(jié)水灌溉作為一項革命性措施來抓，節(jié)水灌溉取得一定發(fā)展[1]，相關(guān)節(jié)水灌溉設(shè)備運用日益廣泛。截至2013年底，全國有效灌溉面積達到0.635 億hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積0.143 億hm2，約占有效灌溉面積的22%。滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉設(shè)備具有一次性購置投入大、日常消耗性材料購置與設(shè)備零件更換費用較高的特點，在現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟條件下和現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的基礎(chǔ)上，政府保障國家水安全和糧食安全、實現(xiàn)“節(jié)能減排”和農(nóng)民減負增收的目的不完全一致，政府需要承擔(dān)起更多的投入責(zé)任。但目前財政補貼的范圍和力度尚不能滿足節(jié)水灌溉發(fā)展的需求。2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出“擴大節(jié)水、抗旱設(shè)備補貼范圍”，2015年中央一號文件提出“擴大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼范圍”，本文針對加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用的財政補貼支持進行了思考。

1 節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用財政補貼政策及實施現(xiàn)狀

近年來，我國通過大中型灌區(qū)節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利工程重點縣建設(shè)、東北節(jié)水增糧行動等項目的實施，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，還將節(jié)水灌溉設(shè)備納入了農(nóng)機購置補貼范圍，發(fā)揮了促進節(jié)水灌溉設(shè)備推廣應(yīng)用的積極作用。對于節(jié)水灌溉設(shè)備使用，部分地區(qū)根據(jù)發(fā)展高效節(jié)水灌溉的需要和自身財政實力采取了相應(yīng)的獎補措施。

1.1 國家及地方實施了農(nóng)機購置補貼政策，納入了部分節(jié)水灌溉設(shè)備

為調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、保護和提高糧食生產(chǎn)能力，2004年我國開始實施農(nóng)機購置補貼政策，由國家對購置和更新大型農(nóng)機具的農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機作業(yè)服務(wù)組織給予一定補貼。政策實施十幾年來，中央補貼資金規(guī)模連年增加，從最初的0.7 億萬元上升到2014年的237.5 億元，2015年資金規(guī)模與2014年基本持平(具體見表1)，有力提高了農(nóng)業(yè)裝備水平，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)牧民減負增收[2-4]，取得了利工利農(nóng)、一舉多效的好效果。節(jié)水灌溉設(shè)備是增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要農(nóng)業(yè)機械設(shè)備，是農(nóng)機購置補貼的重要對象。每年《農(nóng)業(yè)機械購置補貼實施指導(dǎo)意見》確定中央財政資金補貼機具種類范圍，其中節(jié)水灌溉設(shè)備包含在排灌機械類別(2015年度具體分類見表2)中。各省(市、自治區(qū))每年結(jié)合本地情況，在國家確定品目中，選擇部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需、農(nóng)民需求量大的品目納入中央財政補貼機具種類范圍，并進行細化分檔，如新疆將灌溉用過濾器劃分了47個分檔。近年來，不少節(jié)水灌溉設(shè)備購置者享受了相應(yīng)的財政補貼。

1.2 部分地區(qū)以節(jié)水灌溉作業(yè)補貼和耗材購置補貼的方式開展了節(jié)水灌溉設(shè)備使用補貼

表1 2004-2015年中央財政農(nóng)機補貼資金規(guī)模1

注：數(shù)據(jù)來源財政部網(wǎng)站。

表2 納入2015年農(nóng)機補貼的排灌機械分類

發(fā)展高效節(jié)水灌溉是解決內(nèi)蒙古鄂爾多斯市水資源短缺問題，提升水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展支撐作用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的唯一出路，因此，該市結(jié)合水權(quán)轉(zhuǎn)換項目的實施，以“以獎代補”的方式在黃河南岸灌區(qū)實行了節(jié)水灌溉補貼，切實提高了農(nóng)民的節(jié)水積極性。具體獎補標準為滴灌、噴灌、畦田改造每公頃每年獎勵分別為375元、225元、120 元，滴灌帶更新每公頃每年補貼1 200元，水權(quán)受讓地所需資金由當(dāng)?shù)仄?區(qū))財政承擔(dān)，水權(quán)出讓方所需資金由市財政承擔(dān)。實際上，前者為節(jié)水灌溉作業(yè)補貼，后者為節(jié)水灌溉耗材購置補貼，均為提高節(jié)水灌溉設(shè)備使用率而實施的補貼政策。

2 現(xiàn)行節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用財政補貼政策存在的問題

盡管國家及地方實施了一系列以農(nóng)機補貼為重點的促進節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用的補貼政策，但由于我國高效節(jié)水灌溉發(fā)展起步較晚，且節(jié)水灌溉設(shè)備僅是農(nóng)機設(shè)備中的一小類，設(shè)備購置補貼的范圍和力度還不夠，設(shè)備使用的補貼政策還很缺乏，不能滿足節(jié)水灌溉發(fā)展的實際需求。

2.1 農(nóng)機購置補貼政策中對于節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼的范圍和力度不夠

中央財政設(shè)立農(nóng)機購置補貼專項資金以來，農(nóng)機補貼政策已經(jīng)成為引導(dǎo)農(nóng)民購機選擇、優(yōu)化農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)的風(fēng)向標。2004-2014年，中央財政安排資金962.2 億元，帶動了地方和農(nóng)民投入2 735.9 億元，補貼購置各類農(nóng)機具2 867.2萬臺(套)。但是，由于對節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼的范圍和力度不夠，財政補貼引導(dǎo)、帶動購機者投資節(jié)水灌溉設(shè)備的作用還遠遠沒有發(fā)揮。如天津市武清區(qū)是全國第3批小型農(nóng)田水利重點縣和全國100個高效節(jié)水灌溉試點縣，2012年度使用農(nóng)機補貼資金2 280.508 萬元，但用于補貼“噴灌機械設(shè)備”小類的資金為0；2013年度有3 285臺(套)農(nóng)機享受補貼，但“噴灌機械設(shè)備”小類僅有2臺。其他地區(qū)情況也類似。具體表現(xiàn)在以下3個方面。

(1)補貼設(shè)備類型不全面。一方面，納入補貼設(shè)備品目不全、細化分檔較少，許多地方的補貼類型缺少微灌、灌溉用過濾器等品目的細化分檔；另一方面，與節(jié)水灌溉有關(guān)的測控設(shè)備、施肥設(shè)備、輸水管材及管件以及各種附屬設(shè)備并未納入其中。

(2)補貼標準偏低，農(nóng)民購置節(jié)水灌溉設(shè)備的負擔(dān)仍然較重。一方面，中央財政補貼標準偏低。對于納入補貼目錄的節(jié)水灌溉設(shè)備，中央財政補貼標準與其他農(nóng)機設(shè)備補貼標準一樣，為不超過此檔產(chǎn)品在本省域近3 a平均銷售價格的30%，遠遠低于東北節(jié)水增糧行動中總投資60%的補貼標準。另一方面，除上海等地外，絕大部分地區(qū)沒有設(shè)置相應(yīng)的地方財政補貼額度，僅有中央財政補貼。

(3)補貼沒有覆蓋全部購置者。許多省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)機設(shè)備產(chǎn)銷兩旺，出現(xiàn)申請補貼人數(shù)超過計劃指標時，采取公開搖號等方式確定補貼對象，補貼沒有覆蓋全部的節(jié)水灌溉設(shè)備購置者。

2.2 國家及絕大部分地區(qū)對于節(jié)水灌溉設(shè)備使用的財政補貼政策仍屬空白

維持節(jié)水灌溉設(shè)備正常作業(yè)，往往每2～3 a或每年需要更換各類管材、管件、噴頭、塑料薄膜等日常消耗性材料以及各種附屬設(shè)備，根據(jù)內(nèi)蒙古赤峰等地的實際測算，采用滴灌設(shè)備的，每公頃地每年大概需要2 250 元左右，這部分費用相對于每公頃收入而言較高，而中央和地方均缺乏相應(yīng)的財政補貼政策，往往造成一些節(jié)水灌溉設(shè)備使用者因為耗材購置費用高而放棄使用已經(jīng)建成的高效節(jié)水灌溉工程，以及一些計劃開展高效節(jié)水灌溉的農(nóng)民因此而放棄計劃，不利于調(diào)動農(nóng)民實施節(jié)水灌溉的積極性，不利于節(jié)水灌溉設(shè)備的推廣應(yīng)用。

3 加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用財政補貼的對策措施

我國特殊的國情水情要求大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，要在農(nóng)業(yè)用水總量不降反增的情況下確保國家糧食安全，減少農(nóng)業(yè)面源污染，因此，亟需加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置與使用的財政補貼支持，促進節(jié)水灌溉的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 在農(nóng)機購置補貼政策中加大對節(jié)水灌溉設(shè)備的補貼

加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼的范圍和力度，是增強農(nóng)民購買節(jié)水灌溉設(shè)備的能力的現(xiàn)實要求。近年來農(nóng)機購置補貼資金規(guī)模逐年加大，為加大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼提供了經(jīng)費保障。因此，應(yīng)將節(jié)水灌溉設(shè)備作為農(nóng)機購置補貼的重點領(lǐng)域，加大補貼的范圍和力度，充分發(fā)揮政府補貼的撬動作用，引導(dǎo)農(nóng)機購置需求向節(jié)水灌溉設(shè)備傾斜，切實提升農(nóng)民對節(jié)水灌溉設(shè)備的購置能力。

(1)完善節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼機具種類設(shè)置。建議盡快按最新研究和實踐進展完善高效節(jié)水灌溉主要產(chǎn)品設(shè)備類型名錄[5]，并將列入名錄的設(shè)備類型全部納入補貼范圍，且明確要求各地按照鼓勵購置各類節(jié)水灌溉設(shè)備的原則將其細化分檔。

(2)提高節(jié)水灌溉設(shè)備購置的補貼標準。建議通過詳細測算，調(diào)整“國家補貼額度不超過此檔產(chǎn)品在本省域近3 a的平均銷售價格的30%”政策內(nèi)容，在國家層面全面提高節(jié)水灌溉設(shè)備購置的補貼標準，同時，擬訂相關(guān)政策，鼓勵各級地方財政專門針對節(jié)水灌溉設(shè)備購置進行配套補貼，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省一級財政。

(3)實現(xiàn)節(jié)水灌溉設(shè)備購置者全補貼。建議出臺政策，保證全部節(jié)水灌溉設(shè)備購置者都享受補貼。一方面，可通過實地調(diào)研和具體測算，從農(nóng)機補貼資金中劃出一塊節(jié)水灌溉設(shè)備購置專用額度；另一方面，對于購機時間較晚，超過當(dāng)年額度的購置行為，可由地方財政先行墊付，從下一年度的農(nóng)機補貼資金中予以扣減。

3.2 開展節(jié)水灌溉作業(yè)補貼試點

2009年，國家開始開展農(nóng)機作業(yè)補貼試點。建議繼深松整地作業(yè)、秸稈機械化還田作業(yè)、機械化插秧及機收油菜作業(yè)等農(nóng)機作業(yè)補貼試點后，為促進節(jié)水灌溉工程和設(shè)備的可持續(xù)利用，應(yīng)選擇高效節(jié)水灌溉工程發(fā)展又好又快地區(qū)，作為節(jié)水灌溉作業(yè)補貼試點，列入新一批農(nóng)機作業(yè)補貼范疇。通過將節(jié)水灌溉作業(yè)補貼與節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼相結(jié)合，同時提高用水戶“購置設(shè)備”和“使用設(shè)備”的積極性。

(1)按單位面積下達補貼資金。建議根據(jù)不同類型節(jié)水灌溉設(shè)備作業(yè)的實際需求，科學(xué)確定節(jié)水灌溉作業(yè)每公頃補貼資金，根據(jù)水利部門核實的節(jié)水灌溉面積，對節(jié)水灌溉設(shè)備作業(yè)主體進行補貼。具體的資金下達方式沿用設(shè)備購置補貼“縣級結(jié)算，直補到卡”的方式。

(2)將節(jié)水灌溉耗材購置納入節(jié)水灌溉作業(yè)補貼中。由于消耗性材料種類繁多，每次購置所需金額有大有小，購買的次數(shù)較多，與設(shè)備購置補貼一樣實行面向消費者進行直接補貼太過于繁瑣。因此，建議將節(jié)水灌溉耗材購置補貼納入節(jié)水灌溉作業(yè)補貼中，按每公頃核算下發(fā)。但其補貼標準要根據(jù)不同類型灌溉方式、作業(yè)設(shè)備的實際需求進行科學(xué)測算，并與節(jié)水灌溉作業(yè)補貼標準分別測算，打捆發(fā)放。

3.3 出臺節(jié)水灌溉設(shè)備與耗材購置貸款的財政貼息政策

(1)落實中央財政貼息政策。廣泛宣傳中央財政關(guān)于節(jié)水灌溉貸款的貼息政策，并按照《節(jié)水灌溉貸款中央財政貼息資金管理暫行辦法》明確的貼息期限、年貼息率等，落實貼息資金，提升地方水管單位、農(nóng)戶、農(nóng)民合作組織、村組集體及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團所屬單位、農(nóng)業(yè)部直屬墾區(qū)所屬單位等相關(guān)單位貸款開展節(jié)水灌溉的積極性。

(2)出臺省一級財政貼息政策。建議各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在中央財政貼息政策的基礎(chǔ)上，出臺省一級財政貼息政策，適當(dāng)延長貼息期限，提高年貼息率，進一步提升相關(guān)代為貸款開展節(jié)水灌溉的積極性和貸款償還能力。

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[1] 趙文杰,丁凡琳. 我國節(jié)水灌溉技術(shù)推廣現(xiàn)狀與對策研究綜述[J].節(jié)水灌溉,2015,(4):95-98.

[2] 王志章，孫晗霖. 農(nóng)業(yè)機械化對農(nóng)民增收效應(yīng)的實證研究[J].中國農(nóng)機化學(xué)報,2015,(2):310-313.

[3] 李新倉.我國農(nóng)機購置補貼政策實施的成效及優(yōu)化對策研究----基于福建省的實證調(diào)研[J]. 農(nóng)機化研究,2019,(9)：1-4.

[4] 李新倉.我國農(nóng)機購置補貼政策實施的績效及對策研究----以樂昌縣為例[J]. 農(nóng)機化研究, 2014,(6):233-236．

[5] 袁壽其,李 紅,王新坤. 中國節(jié)水灌溉裝備發(fā)展現(xiàn)狀、問題、趨勢及建議[J]. 排灌機械工程學(xué)報,2015,33(1):78-92.