關于環(huán)境公益訴訟請求的幾點思考

王 子

（100083 北京林業(yè)大學 北京）

2015年1月6日，最高人民法院公布了《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），其中第十八條到第二十二條規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的原告可以提出的訴訟請求。對于這些訴訟請求，筆者進行了思考。

《解釋》第十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任?！边@是一條總括性的規(guī)定，確定了應當承擔法律責任的違法行為以及應當承擔的責任類型，這為接下來的原告可以提出的訴訟請求設定了前提和范圍。

《解釋》第十九條規(guī)定：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持。”這一條規(guī)定的三種責任承擔方式，屬于預防性責任，也就是在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生或者擴大之前將其控制住，避免發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞的結果。

在環(huán)境保護法及其他各類涉及環(huán)境保護的部門法之中，預防一直都是一個重要要求。其原因在于，生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞，不單恢復起來需要花費很大的成本，而且在恢復期間，其原有的功能無法提供，這是雙重損失。此外，類似草原等區(qū)域，其生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞，恢復的難度巨大，甚至無法恢復，這樣造成的損失就無法估量。所以，預防損害發(fā)生是環(huán)境保護的首要目標，而《解釋》將預防性的責任承擔方式擺在第一位，是及其合理而且具有啟示意味的。

此外，本條第二款規(guī)定：“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發(fā)生的費用，請求被告承擔的，人民法院可以依法予以支持?！边@也是從另一個方面，通過設定鼓勵機制，對生態(tài)環(huán)境損害結果的發(fā)生進行預防。

對于本條規(guī)定，從技術層面分析，有兩點需要注意。

第一點是，該條規(guī)定的“停止侵害、排除妨礙、消除危險”責任方式是不以違法行為造成實際損害結果為要件的，因而原告無需對此請求提供損害結果證據(jù)，只需提供行為“具有損害社會公共利益重大風險”的證據(jù)即可而且該行為處于持續(xù)狀態(tài)。更進一步，這三種請求可以在訴中提出，甚至可以在訴前向法院申請禁止令，通過整個訴訟程序加強預防的效果。

第二點是，由于不少造成環(huán)境破壞的行為本身是合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動，所以法院最終是否應當判決“停止侵害”，還有待商榷。對于這個問題，法律和司法解釋中都未涉及，筆者認為，可以借鑒一下外國的做法，比如設立“部分排除侵害”制度、“中間排除侵害”制度①。部分排除侵害是指要求責任人對其產(chǎn)生環(huán)境侵害的生產(chǎn)經(jīng)營行為加以一定的限制，這同時增加了受害者的忍受義務。中間排除侵害是指國家通過立法或者司法判例的方式，限制責任人的生產(chǎn)或經(jīng)營時間或排污時間，或采取限制污染產(chǎn)生的措施，甚至禁止部分侵害行為。②

《解釋》第二十條規(guī)定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式?！杯h(huán)境公益訴訟的一大特點就是其追求恢復生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能的目的，此條規(guī)定的恢復原狀的責任承擔方式，正體現(xiàn)了這一特點。關于這一點，為了保證環(huán)境司法確實最終起到恢復生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能這一目的，《解釋》的第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境?！?/p>

在現(xiàn)實社會生產(chǎn)生活中，由于環(huán)保意識的薄弱和制度設計的滯后性，涉及環(huán)境損害的訴訟大多發(fā)生在損害實際發(fā)生之后，對于“重大風險”情況的訴訟還非常少。所以，“恢復”生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能，是幾種責任承擔方式中最主要的一種。

關于被告人恢復責任的承擔方式，最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人就《解釋》答記者問時表示：“適用恢復原狀這一責任方式應遵循以下原則：一是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，被告首先應當采取有效措施將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數(shù)量進行補種復綠。二是出現(xiàn)部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復的，可以在異地按照相同種類、數(shù)量進行補種復綠?！雹?/p>

對于“恢復原狀”責任的執(zhí)行效果，法律法規(guī)需要進一步作出更加明確的要求，比如時間、程度、恢復不能的替代方案。

時間方面，被告必須在合理期限內(nèi)及時恢復被破壞的生態(tài)環(huán)境功能，至于合理期限的具體確定方式，則需要法院或原告的社會公益組織向具有環(huán)境評價資質(zhì)的機構或部門尋求幫助，而且得到的恢復時限需要向有利害關系的公眾公布并收集反饋，才能最終確定。

程度方面，《解釋》的規(guī)定是恢復到“被破壞之前的功能和狀態(tài)”。這一點，筆者認為至少應當恢復到被破壞之前的功能和狀態(tài)。由于環(huán)境破壞行為都存在一定的潛在影響，很多慢性的破壞性影響很可能在將來才顯現(xiàn)出來，所以對于可能存在潛在遠期影響的生態(tài)環(huán)境破壞行為，應當要求被告在將所破壞的生態(tài)環(huán)境恢復如初之后，對于將來可能出現(xiàn)的影響也采取合理措施予以預防。比如，破壞了水土環(huán)境脆弱地區(qū)的植被，可能造成水土流失，那么被告不僅應當恢復所破壞的植被，還應當就水土流失的情況作出相應的補救，比如從其他地區(qū)購進土壤以補充該地水土并加種植被。此外，這種類似加重處罰的方式，還可以被視為懲罰性質(zhì)，即破壞生態(tài)環(huán)境的行為不單要對自己的破壞進行補救，還應該對此接受懲罰。比如，判決被告恢復其所破壞的生態(tài)環(huán)境，并恢復另一處因其他原因被破壞的生態(tài)環(huán)境。當然，這只是筆者不成熟的建議，目的在于更嚴厲地威懾環(huán)境破壞行為，同時加快生態(tài)環(huán)境的恢復進程。

恢復不能的替代方案，是針對部分或完全不能恢復被破壞的生態(tài)環(huán)境的情況而設立的，《解釋》中規(guī)定的是“可以準許采用替代性修復方式”。比如，由于水土環(huán)境脆弱而短時間內(nèi)無法恢復的喬木植被，可以替代性地恢復為灌木植被或者草地植被，而在將來水土環(huán)境得到提高之后，再逐步恢復為喬木植被。再如，無法恢復陸地植被的地方，可以修建人工河流或琥珀再種植水生植被，同樣起到調(diào)節(jié)局部氣候的作用。

本條第二款規(guī)定：“人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用?！边@樣規(guī)定，實際上是設計了多元化的生態(tài)環(huán)境恢復主體。雖然責任主體是被告人，但是為了確?；謴偷男Ч托剩ㄔ嚎梢源_定被告人自行恢復，也可以委托第三方恢復而由被告承擔費用。

對此民政部于2015年1月8日公布的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》中指出：“人民法院可以判決被告自行組織修復生態(tài)環(huán)境,可以委托第三方修復生態(tài)環(huán)境,必要時也可以商請負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門共同組織修復生態(tài)環(huán)境。對生態(tài)環(huán)境損害修復結果,人民法院可以委托具有環(huán)境損害評估等相關資質(zhì)的鑒定機構進行鑒定,必要時可以商請負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門協(xié)助審查?！雹?/p>

《解釋》第二十一條規(guī)定：“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！痹诖藯l規(guī)定中，雖然字面描述是賠償損失，但實際上并不是將所獲賠償款項給予原告，也不是給予本來享受被破壞之生態(tài)環(huán)境之功能的個人或其他主體，根據(jù)《解釋》第二十四條的規(guī)定，此部分款項會被用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，這一點值得注意。

但是，此條規(guī)定在實際操作過程中，存在兩個問題有待解決。

第一個問題是如何“?？顚Ｓ谩薄Ｄ壳?，國內(nèi)一些地區(qū)采用了設立專項基金的做法，還有一些地區(qū)設立了財政專戶。這些方法都是對“?？顚Ｓ谩币?guī)定的實踐操作嘗試，實際效果有待觀察。但有一點是可以明確的，但從理論層面分析，不將賠償款項交給原告的公益組織而由政府機構管理，有利于規(guī)避款項被挪用的風險，而且便于公開款項的使用情況，有利于公眾對生態(tài)環(huán)境恢復過程進行監(jiān)督。而究竟哪種方法在現(xiàn)實中更加合適，或者是否可以由公眾選擇款項代管方，都還有待研究。

對于這個問題，筆者思考設計了一種方案——多方參與制：所獲的賠償款項，由法院在銀行設立專門賬戶，由原告的公益組織聯(lián)系公眾和有關部門進行商討，自行確定生態(tài)環(huán)境恢復方案或?qū)彶楸桓嫣峁┑幕謴头桨?，還可以通過對外招標等方式獲取第三方的恢復方案。最終確定的方案和款項使用計劃，由該公益組織提交法院，由法院審查，最終通知銀行進行款項支付。

這種方案，既可以發(fā)揮公眾監(jiān)督的優(yōu)勢，又可以激發(fā)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。由原告公益組織牽頭的做法，可以發(fā)揮該組織一直參與案件而對被破壞之生態(tài)環(huán)境最為了解的優(yōu)勢，同時也督促公益組織“負責到底”，將“公益”最終落實。由法院審查方案，是設定了一個公權力監(jiān)督機制，可以更加技術地保障賠償款項最終用于生態(tài)環(huán)境恢復。

第二個問題是如何確定損失。生態(tài)環(huán)境從被破壞到被恢復期間所損失的服務功能，在技術上難以定量。如空氣被污染，所造成的公眾無法呼吸新鮮空氣的損失，無法量化；再如景觀河流被污染，所造成的公眾無法欣賞清澈河流的損失，以及該河流所能起到的調(diào)節(jié)局部小氣候的功能損失，都是無法估量的。對于那些直觀的損失，如河流污染而造成的水產(chǎn)品養(yǎng)殖戶的損失，雖然可以計算，但這是通過私益訴訟——養(yǎng)殖戶告污染者侵權實現(xiàn)的損失賠償，而非此規(guī)定中公益訴訟的賠償，不可混同。

《解釋》第二十二條規(guī)定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持?！北緱l規(guī)定也是一條激勵性規(guī)定。在環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件中，檢驗和鑒定的費用往往是訴訟成本中最大的一部分，此條規(guī)定提供了被告承擔此部分費用的可能，減輕了公益訴訟主體的一大負擔。而且，除檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及其他為訴訟支出的合理費用，原告也可以請求由被告承擔?？梢?，此條規(guī)定極大地減輕了公益組織的訴訟負擔，有利于鼓勵社會組織積極參與維護公共環(huán)境利益。

除此條規(guī)定外，《解釋》第二十四條第二款的規(guī)定：“其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付?！币约暗谌龡l的規(guī)定：“原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許?！倍际侵荚跍p輕社會公益組織在維護公共環(huán)境利益時所承擔的負擔。

除了上述幾種責任承擔方式，《解釋》的第十八條還規(guī)定了“賠禮道歉”這一方式。對于這種責任承擔方式，學界存在支持與反對兩種觀點。支持者認為，《侵權責任法》第22條對精神損害賠償?shù)囊?guī)定情形是人身權益遭受損害而造成了嚴重的精神損害，沒有排除某種特定的侵權行為，因而環(huán)境侵權案件中可以適用賠禮道歉；而反對者的理由分兩種：一種是針對支持者的理由，提出環(huán)境公益訴訟案件中大多沒有個人的人身權益遭受損害，更不會出現(xiàn)造成嚴重精神損害的情況，因而不能適用賠禮道歉。另一種是提出環(huán)境公益訴訟的原告是社會公益組織，賠禮道歉的對象應該是因為被告違法行為而遭受了精神損害的對象，所以環(huán)境公益訴訟中的原告不具備提出賠禮道歉請求的資格。

對此問題，筆者認為可以適用賠禮道歉這一責任方式。支持者的理由和反駁支持者的理由，在筆者看來都不成立，因為“精神損害賠償”是經(jīng)濟賠償，而賠禮道歉是精神賠償，此二者之間不存在何者為另一方前提的關系。至于反對者的第二種理由，筆者認為這與《解釋》的其他規(guī)定存在矛盾。

《解釋》的第二十一條規(guī)定的損害賠償，其賠償對象也并非原告社會公益組織，雖然賠償款項是用于恢復遭到破壞的生態(tài)環(huán)境，但最終的受益對象其實還是利害相關的公眾。因而，賠禮道歉同樣可以由社會公益組織提出，而由被告向利害相關的公眾賠禮道歉。公益訴訟制度之所以設立，其原因之一就是利害相關的主體無法提起私益訴訟，或由于訴訟成本等原因而不便提起訴訟，才允許有能力的社會組織代表他們提起訴訟，訴訟的最終受益人還是利益相關人，所以私益訴訟的責任承擔方式，理論上都應該可以適用于公益訴訟。

綜合以上談到的七條《解釋》的規(guī)定，可以看出，最高人民法院頒布這一《解釋》，其中一個主要的目的在于激發(fā)社會公益組織參與公共環(huán)境利益公益訴訟的積極性，配合《環(huán)境保護法》的第五十八條以及《解釋》的第二條到第五條規(guī)定，所確定的較為寬松的主體資格限制，必將大大提高環(huán)境公益訴訟的提起率，有效推動社會力量參與到生態(tài)環(huán)境保護之中。而各個條文中關于責任承擔方式的規(guī)定，都還有待在司法實踐中進一步具體細化。

注釋：

①王明遠.《相鄰關系制度的調(diào)整與環(huán)境侵權的救濟》[J]，法學研究,1999,03.

②王明遠.《環(huán)境侵權救濟法律制度》，中國法制出版社,2001.

③奚天寶.《規(guī)范環(huán)境公益案件審理 切實維護環(huán)境公共利益》[J]，中國普法網(wǎng),2015,12,14.

④法制日報政府法制.法制網(wǎng),2015,1,8.

[1]《中華人民共和國環(huán)境保護法》.

[2]《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》.

[3]《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》.

[4]王明遠.相鄰關系制度的調(diào)整與環(huán)境侵權的救濟[J].法學研究,1999,03.

[5]王明遠.環(huán)境侵權救濟法律制度[M].中國法制出版社,2001.

[6]奚天寶.《規(guī)范環(huán)境公益案件審理 切實維護環(huán)境公共利益》.中國普法網(wǎng),2015,12,14.