胡祖才

近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》。我們召開電視電話會議，主要任務是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議和政府工作報告的部署，總結新型城鎮(zhèn)化進展情況，研究部署2018年重點任務，推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

一、近年來新型城鎮(zhèn)化建設取得了顯著成就

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視城鎮(zhèn)化工作，2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議，2014年黨中央國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，2015年召開了中央城市工作會議，2016年國務院印發(fā)了《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，對新型城鎮(zhèn)化工作作出了全面部署。各地區(qū)各部門認真貫徹落實中央決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，貫徹落實新發(fā)展理念，深入實施以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極探索、開拓創(chuàng)新、因地制宜，出臺了一系列重要政策舉措。2014年起，國家發(fā)展改革委每年召開新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議，對年度重點任務進行研究部署。我們剛剛對國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施情況開展了中期評估，結果顯示，涉及十幾億人的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了重大進展，呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢頭。

（一）新型城鎮(zhèn)化體制機制取得突破性進展

圍繞人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出的大邏輯，打基礎、立支柱、定架構，統(tǒng)籌推進人口、土地、投融資等領域改革。一是市民化制度性通道不斷拓寬。國務院先后印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《居住證暫行條例》、《關于支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的意見》，有關部門印發(fā)《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，人口管理向自愿落戶和自由流動邁出了一大步。二是土地制度改革持續(xù)推進。創(chuàng)造性開展農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置，從制度上促進了農(nóng)村土地的流轉和規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革三項試點工作有序推進。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)模和范圍有序擴大。三是城鎮(zhèn)化投融資機制逐步完善。投融資渠道不斷拓寬，政府和社會資本合作（PPP）模式加快推進，開發(fā)性金融積極參與新型城鎮(zhèn)化建設，地方政府債務風險防范意識逐步增強。

（二）八千多萬農(nóng)業(yè)轉移人口成為城鎮(zhèn)居民

一是戶籍制度改革全面落地，戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率分別從2012年的35.3%、52.6%提高到2017年的42.35%、58.52%，戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小1.1個百分點；聚焦重點區(qū)域和重點人群的戶改取得新突破，武漢、成都、西安、鄭州等特大城市大學生落戶實現(xiàn)零門檻。為1000多萬無戶籍人口無條件補登戶口。二是居住證制度加快建立，所有城市和縣均已發(fā)放居住證，已發(fā)放5400多萬張，以居住證為載體，義務教育、職業(yè)技能培訓、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等加快覆蓋常住人口，隨遷子女在流入地公辦學校就讀率達到80%左右，大病保險覆蓋10億城鄉(xiāng)居民，每年培訓農(nóng)民工2000萬人次以上。

（三）以城市群為主體的城鎮(zhèn)化格局持續(xù)完善

一是“19+2”的城市群格局基本建立，國務院先后批復了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原、北部灣、關中平原、呼包鄂榆、蘭州—西寧城市群規(guī)劃，省域內(nèi)城市群規(guī)劃也已基本完成編制工作，京津冀、長三角、珠三角、長江中游、成渝五大城市群，以10.4%的國土面積集聚了38.9%的人口，創(chuàng)造了45.5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。二是城市規(guī)模結構不合理狀況有所改善，中心城市建設有序推進，中小城市數(shù)量穩(wěn)步增加，2017年經(jīng)國務院批準6地撤縣設市、1地撤地設市，城市總數(shù)達到661個，特色小鎮(zhèn)建設在規(guī)范中有序推進。

（四）城市功能和宜居性穩(wěn)步提升

一是城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐能力不斷增強，多數(shù)城市形成了以服務業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構，城市創(chuàng)新能力持續(xù)提升，眾創(chuàng)空間數(shù)量達到4300家左右，創(chuàng)造就業(yè)崗位超過180萬個。二是城市治理水平逐步改善，綠色化智慧化緊湊化發(fā)展勢頭良好，295個地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體整治開工率達到90%、完工率過半，2/3左右的地級市整合形成數(shù)字化城市管理平臺。三是市政設施水平提高，公交都市創(chuàng)建有序推進，開工建設地下綜合管廊超過4000公里。四是居住水平大幅改善，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造5年累計開工2645萬套，通過城中村改造推動1200多萬農(nóng)民就地轉為市民。五是人文城市建設取得進展，歷史文化傳承與保護得到加強。

（五）新型城鎮(zhèn)化綜合試點成效明顯

分三批將2個省和246個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，并疊加農(nóng)村土地制度改革三項試點、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點等，充分釋放改革協(xié)同共振效應，形成一批典型經(jīng)驗和做法，通過政策性文件在全國推開，有力推動了新型城鎮(zhèn)化體制機制創(chuàng)新。此外，推動人口凈流入的大中城市探索優(yōu)化住房租賃市場，廣州、深圳等12個城市開展住房租賃試點，北京、上海等13個城市開展集體建設用地建設租賃住房試點。

五年來，這些成就的取得，是以習近平同志為核心的黨中央堅強領導的結果，是習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引的結果，是各地區(qū)各部門貫徹落實中央決策部署、勇于擔當、協(xié)同推進的結果。這些成就，為下一步推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展奠定了堅實基礎。

同時，我們也清醒地看到，新型城鎮(zhèn)化建設的任務依然艱巨，難點問題依然較多，距離中央的要求、人民的需要、社會的期盼還有不小差距。一是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化質量相對不高。一些外來人口比重較高且落戶意愿較強的重點地區(qū)，對外來人口和普通勞動者落戶設置的“隱性門檻”仍沒有完全消除。一些地區(qū)通過鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居等區(qū)劃調(diào)整增加了城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量，但部分新居民沒能同等享受城鎮(zhèn)基本公共服務。部分城鎮(zhèn)常住人口的公共服務水平還有待提高。二是“城市病”嚴重與中小城市活力不足共存。部分大城市環(huán)境污染、交通擁堵、房價高企，城市規(guī)劃建設、公共服務、管理水平跟不上人口的快速集聚。城市群和都市圈發(fā)育相對不足，中小城市集聚產(chǎn)業(yè)、吸納人口的能力不足，難以切實分擔中心城市人口的過快增長。三是城鎮(zhèn)化資金保障機制仍不健全。融資渠道仍然比較單一，主要靠土地出讓收入、舉債擔保等方式，多元化可持續(xù)的投融資模式不夠健全。農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制還不完善。一些地方PPP模式不規(guī)范，增加了地方政府債務風險。四是城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制有待建立。戶籍附著的社會保障和公共服務差距較大，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場尚在探索推進過程中，城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置機制還不完善，城市資本等要素下鄉(xiāng)還面臨諸多限制。此外，部分城市粗放發(fā)展、特色小鎮(zhèn)盲目建設等現(xiàn)象也應該引起高度重視。部分沿海發(fā)達地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，也值得深入研究。

二、努力推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，事關發(fā)展全局。我國仍處在城鎮(zhèn)化較快發(fā)展階段。黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議提出，要把高質量發(fā)展作為確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。新時代的城鎮(zhèn)化工作，必須總結借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化實踐成果、結合我國城鎮(zhèn)化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，貫徹落實新發(fā)展理念，著力推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，重點把握好“五個堅持”。

（一）堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化

要把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿到城鎮(zhèn)化中，按照尊重意愿、自主選擇的原則，積極有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，促進人口在城鄉(xiāng)區(qū)域間更加自由遷移和自主選擇落戶，促進新市民全面融入城市社會，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步、人民共同富裕，使新老市民的生活更方便、更舒心、更美好。圍繞2億多在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工和其他人員，統(tǒng)籌推動進城落戶和城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，提升人口市民化質量。

（二）堅持以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

城市群是我國城鎮(zhèn)化格局的主體形態(tài)，是人口和經(jīng)濟的主要集聚地。要尊重人多地少的基本國情、遵循大國城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，加快培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，構建“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。發(fā)揮城市群規(guī)劃導向作用，以城市群為主體促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造協(xié)同效應明顯、一體化程度高的城市群和都市圈，促進創(chuàng)新資源高效配置、產(chǎn)業(yè)分工錯位互補、基礎設施互聯(lián)互通、社會事業(yè)共建共享，使大中小城市發(fā)展更趨協(xié)調(diào)協(xié)同、更加集約高效。

（三）堅持產(chǎn)城融合，促進城市集約緊湊發(fā)展

城市是經(jīng)濟社會發(fā)展的“火車頭”和城鎮(zhèn)化主要載體。要推動城市高質量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，統(tǒng)籌城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、人口集聚與宜居宜業(yè)，向創(chuàng)新要效率效益、要增長空間、要就業(yè)崗位，以產(chǎn)立城、以市興城，提升城市的產(chǎn)業(yè)層級和吸納就業(yè)規(guī)模；提高城市空間治理水平，促進職住平衡和產(chǎn)城融合，推動城市生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

（四）堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

我國城鎮(zhèn)化仍處于較快發(fā)展階段，農(nóng)民進城還是大趨勢，但即使城鎮(zhèn)化率達到70%，也還有4億左右人口生活在鄉(xiāng)村，不可以丟掉鄉(xiāng)村、僅顧城市。要深刻剖析城鄉(xiāng)關系這個伴隨城鎮(zhèn)化全過程的重大命題，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這個最大的不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分這個最大的不充分，打破城鄉(xiāng)二元體制和二元結構，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動、公共資源均衡配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，讓廣大農(nóng)民平等參與城鎮(zhèn)化進程、合理分享城鎮(zhèn)化成果。

（五）堅持深化改革，破除新型城鎮(zhèn)化體制機制障礙

要推動思想再解放、改革再深入，突出重點、攻堅克難，補齊城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的關鍵制度短板，統(tǒng)籌推動人口、土地、投融資、住房、生態(tài)環(huán)境等關鍵制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，合理保障城鎮(zhèn)化用地需求，構建多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，防范化解政府債務風險，健全城鎮(zhèn)住房供給體系。通過改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，不斷提高新型城鎮(zhèn)化質量。

三、準確把握2018年新型城鎮(zhèn)化重點任務

2018年新型城鎮(zhèn)化工作的總要求是：深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議和政府工作報告的部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，緊扣社會主要矛盾變化，推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，努力實現(xiàn)在新起點上取得新突破。部際聯(lián)席會議明確了2018年推進新型城鎮(zhèn)化工作的5大領域20項重點任務，概括起來主要是“五個聚焦”。

（一）聚焦農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務均等化

一方面，要全面放寬城市落戶條件，加大“人地錢掛鉤”配套政策力度，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的重點群體舉家落戶，探索租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，力爭2018年進城落戶1300萬人。另一方面，對已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)但就業(yè)不穩(wěn)定、難以適應城鎮(zhèn)要求或暫時不愿落戶的人口，要以居住證為載體強化基本公共服務，向其提供教育、醫(yī)療、就業(yè)、培訓、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內(nèi)居住證互認，提升新居民融入城市能力。

（二）聚焦增強整體協(xié)同性，提高城市群發(fā)展質量

一方面，要全面實施城市群規(guī)劃，加快建立城市群協(xié)同發(fā)展機制和配套政策，促進城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡化發(fā)展；在城市群內(nèi)選擇若干具備條件的中心城市和周邊中小城市，打造同城效應明顯、一體化程度高的都市圈。另一方面，要分類建設中小城市、特色小鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)體系的節(jié)點和末端，加快培育新生中小城市，落實《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》，引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。

（三）聚焦補好弱項短板，提升城市發(fā)展質量

一方面，要提升城市經(jīng)濟質量，補好優(yōu)質供給不足的短板，建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，構建城市間尤其是城市群內(nèi)橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)格局，支持東部地區(qū)培育世界級先進制造業(yè)集群。另一方面，要優(yōu)化城市空間布局，加快劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線以及生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，補齊市政設施短板，建設綠色人文智慧城市，優(yōu)先發(fā)展公共交通，加強停車設施建設。2018年再改造各類棚戶區(qū)580萬套。

（四）聚焦完善體制機制，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設計，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。一方面，要圍繞城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，破除要素下鄉(xiāng)各種障礙，吸引資本、技術、人才等要素更多向鄉(xiāng)村流動，推動城鄉(xiāng)要素配置合理化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。另一方面，要圍繞城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，加快推動城市水電路氣訊等基礎設施向農(nóng)村延伸、教文衛(wèi)體養(yǎng)老等基本公共服務向農(nóng)村覆蓋，推動城鄉(xiāng)基礎設施聯(lián)通化、公共服務均等化。此外，還要推動監(jiān)管下鄉(xiāng)。

（五）聚焦激發(fā)市場活力，深化城鎮(zhèn)化關鍵制度改革

要充分發(fā)揮綜合試點改革平臺作用，挖掘推廣可復制的經(jīng)驗和模式。深化城鄉(xiāng)土地制度改革，盤活存量土地資源，改進耕地占補平衡管理辦法，完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。積極拓寬資金投入渠道，推動政銀企等方面進行成本合理、期限匹配的資金投入，平衡好城鎮(zhèn)化項目融資規(guī)模與地方債務承受能力之間的關系，提高新型城鎮(zhèn)化建設資金使用效率和水平，防范化解隱性債務風險。

四、用釘釘子精神推動重點任務落到實處

完成好2018年新型城鎮(zhèn)化重點任務，必須上下聯(lián)動、共同發(fā)力。各地區(qū)要增強責任感、使命感、緊迫感，按照任務清單擔起具體落實的主體責任，心無旁騖地善謀善為、扎實推進。

（一）確保任務和政策落地生根

各地區(qū)要全面對標5大領域20項重點任務清單，統(tǒng)一思想認識、狠抓政策落地、切實凝聚合力，以“越是艱險越向前”的英雄氣概、“狹路相逢勇者勝”的斗爭精神，堅持不懈抓落實。要立足本地區(qū)實際制定落地性工作方案，廣泛調(diào)動各方面力量，將能夠分解的任務逐級分解，將責任和壓力逐級傳導，做到一級抓一級、層層抓落實，確保政策落地生根、開花結果。

（二）充分發(fā)揮首創(chuàng)精神

新型城鎮(zhèn)化越向縱深推進，要啃的硬骨頭、要闖的難關、要涉的險灘也越多，不僅要有正確的思想和政策，還要有正確的策略和方法。各地區(qū)要創(chuàng)新工作方式方法，特別是用好3批綜合試點，先行先試、銳意進取。我們將對經(jīng)實踐證明行之有效的好做法進行梳理提煉，宣傳推廣典型經(jīng)驗，發(fā)揮試點示范和標桿效應，為其他地區(qū)提供有益借鑒，在更大程度、更廣范圍釋放制度紅利。下一步，我們還將牽頭制定關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見，希望各地區(qū)尤其是綜合試點地區(qū)加大改革探索的力度，多產(chǎn)生一些可復制可推廣的經(jīng)驗。

（三）大興調(diào)查研究之風

各地區(qū)要牢牢抓住新型城鎮(zhèn)化建設的突出短板和薄弱環(huán)節(jié)，圍繞發(fā)展所需、基層期盼、群眾關注的重點問題，深入務實開展調(diào)查研究，靠調(diào)查研究解決難題。鼓勵引入研究機構和智庫等“外腦”，利用蹲點調(diào)研、問卷調(diào)查和大數(shù)據(jù)分析相結合的方式，撲下身子、沉到一線、“解剖麻雀”，全面了解本地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和趨勢，深入研究面臨的重點難點問題，精心謀劃破題的辦法和路徑，主動做好政策儲備和應對，并及時將重要情況反饋給國家發(fā)展改革委。

2018年是我們黨和國家事業(yè)具有重要歷史意義的一年。新型城鎮(zhèn)化建設工作事關全局、任務艱巨、責任重大，我們要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅定信心、銳意進取、埋頭苦干，確保今年城鎮(zhèn)化工作目標任務如期完成，努力開創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的新局面！