何 璐

（華南師范大學，廣東 廣州 510006）

自新中國成立以來，我國地方政府角色大致經(jīng)歷了兩次典型的轉(zhuǎn)變：一是從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂驼?，二是從市場型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。從統(tǒng)治者到市場主導者再到服務(wù)者的角色的演化過程中，其體制、機制、結(jié)構(gòu)等各方面都歷經(jīng)了變遷。進入21世紀特別是全面深化改革時期后，政府運作模式從壓力型體制逐步轉(zhuǎn)型為所謂的督辦責任體制，更加注重上下貫通中央意識和基層目標以及對執(zhí)行的政府官員進行有效激勵等。具體細化至地方政府官員激勵機制的問題上，應(yīng)對當前“為官不為”問題的逐步凸顯，容錯糾錯機制的提出及建立應(yīng)運而生。

本文旨在簡要探討容錯糾錯機制的發(fā)展歷程、產(chǎn)生原因及其機制構(gòu)建，以期為其在國家及各地政策的指導下的實踐發(fā)展提供一定的理論參考，切實解決地方政府官員“怕而不為”的思想和行為，并激勵他們勤于執(zhí)政、敢于作為、勇于創(chuàng)新。

一、容錯糾錯機制的發(fā)展歷程

2016年以前，容錯糾錯機制只是在個別地區(qū)的小范圍的探索和實踐，相互間沒有太多相關(guān)的聯(lián)系。地市一級出臺的文件相對更多，其中最早體現(xiàn)容錯精神的制度性文件可追溯至2006年《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，提出了容錯免責的設(shè)定條件。2016年后，容錯糾錯機制方逐漸開始上升到國家層面，不僅從國家到地方產(chǎn)生了專門的政策文本，有關(guān)理論研究也開始嶄露頭角，熱度初顯。

先是2016年1月18日，在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討會班上，習近平提出了建立容錯機制的基本原則——三個區(qū)分：“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把推動改革發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀行為區(qū)分開來”。通過這三個區(qū)分的“容錯”，以嘗試扭轉(zhuǎn)地方官員“怕而不為”的思想和“為官不為”的行為。

同年2月23日，在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十一次會議上，習近平強調(diào)“各級黨委要著力提高領(lǐng)導干部謀劃、推動、落實改革的能力，引導干部樹立與全面深化改革相適應(yīng)的思想作風和擔當精神，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗”，再次表達了為了改革創(chuàng)新而允錯、容錯的行為。3月5日，在十二屆全國人大四次會議中，第一次在政府工作報告中提到“容錯糾錯機制”，李克強表示要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事，敢干事，能干成事?！?/p>

此后，在黨的十八屆六中全會的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干原則》強調(diào)了“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”。黨的十九大報告中，也有針對容錯糾錯機制的專題論述：“堅持嚴管與厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。中央層面的認識和導向不僅有力推動了地方層面相關(guān)制度性文件的出臺和試行，也成為理論界關(guān)注的一個研究話題。其間，各地出臺的政策文本的數(shù)量變化，可參見下圖1。自2016年中央層面提出需建立容錯糾錯機制后，相關(guān)的政策文本明顯驟升。

圖1 2006-2016年各地出臺的關(guān)于容錯免責的政策文本統(tǒng)計

二、容錯糾錯機制的產(chǎn)生原因

改革開放以來，我國發(fā)展一向是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，基本上都以經(jīng)濟體制改革為主題。黨的十八屆三中全會以后，提出全面深化改革。改革開始縱深發(fā)展，因而也觸及更多深層次的矛盾和問題。立足于這一背景，此時容錯糾錯機制的提出原因在于：

（一）抑制官場為官不為的現(xiàn)象。為官不為主要表現(xiàn)為安于現(xiàn)狀不想為的懶散型、沒有好處不作為的尋租型、墨守成規(guī)不善為的低能型及缺乏擔當不敢為的怕事型。容錯糾錯機制的建立是為抑制后兩種類型的官場現(xiàn)象。一些地方政府官員面對深化改革的新形勢，沒有終身學習的意識和精神，不僅在思想上不能與時俱進，能力上也較為平庸，辦事墨守成規(guī)，對民眾的訴求置若罔聞，不予應(yīng)對。還有一些地方官員擔心“出事”后可能面對的嚴厲政治問責，而產(chǎn)生“少整事”“別出事”“別惹事”的心理。此時，不作為對其而言便是最好的行事方式。而建立而推廣容錯糾錯機制，無疑可以在一定程度上為這些不善為、不敢為的官員們創(chuàng)設(shè)一定的“試錯空間”，沖破傳統(tǒng)思想觀念的束縛，激勵和保護勇于學習奮斗、為民分憂的能者，讓他們開始形成想干事、愿干事、敢干事、會干事的心理，并在政策的支持下逐漸付諸行動，從而使為官不為的官場現(xiàn)象逐步減少。

（二）鼓舞改革探索創(chuàng)新的道路。改革之路往往遍布荊棘，甚至需要“摸著石頭過河”來緩步前進。在全面深化改革的新形勢下，改革需要全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，增加社會發(fā)展活力和創(chuàng)新活力。一方面，在經(jīng)濟社會的發(fā)展中，政府需要營造創(chuàng)新環(huán)境，提供創(chuàng)新平臺；另一方面，其自身也要實施相應(yīng)的創(chuàng)新管理，制定創(chuàng)新政策。在這內(nèi)外一系列的創(chuàng)新活動當中，地方政府官員對外要創(chuàng)新公共政策和公共服務(wù)，對內(nèi)要創(chuàng)新管理體制和管理機制。這一探索創(chuàng)新的道路上錯誤和過失有時是不可避免的，需要容錯糾錯機制來給予一定闕值，從而對創(chuàng)新進行允許和鼓勵。

（三）營造政治寬容減壓的環(huán)境。早期的官員更多的會依靠“政績工程”“面子工程”“形象工程”等的政績以贏得上級的青睞而得以晉升，一切的機會都源于上級政府和官員的政治壓力和行政命令。而后黨和國家所提出的全面從嚴治黨、從嚴治吏也潛在的使得政治環(huán)境愈發(fā)緊張而高壓。容錯糾錯機制所形成的寬容環(huán)境可以與此時的嚴峻環(huán)境形成一種互補關(guān)系。它可以對有條件有底線的過失錯誤進行一定程度的包容，讓地方政府官員的從政環(huán)境不僅緊張有序，且寬容有度。

三、容錯糾錯機制的構(gòu)建路徑

容錯糾錯機制自2016年被以習近平同志為核心的黨中央明確提出并推動建立。近兩年中，各地區(qū)皆針對其適用情形、適用范圍、認定程序等提出了不同的相關(guān)規(guī)定。它們以習近平同志所提出的“三個區(qū)分”為基本原則，但由于實踐發(fā)展和理論研究的時間都較短，目前暫無一個統(tǒng)一的框架進行指引和規(guī)范。因而，科學構(gòu)建容錯糾錯機制，可以從以下幾個方面進行著手：

（一）明確推進容錯糾錯機制的立法工作。目前關(guān)于容錯糾錯機制的各地政策文件雖然是響應(yīng)黨中央的號召而陸續(xù)出臺的，但一方面可能存在效力較低，僅以簡單幾句政策文本上的條文予以顯示，未能完全在實踐中詳盡落實；另一方面，各地由于層級差異、區(qū)域差異等的不同，容錯糾錯的認定和適用標準或存在較大區(qū)別。因而中央層面制定的統(tǒng)一法律條文或法律規(guī)范乃當前之需，以此為依不僅可以讓各個地區(qū)結(jié)合實際工作制定出合法而統(tǒng)一的容錯糾錯政策，也可以明確出決策失誤免責或決策失誤追責的分界線，將應(yīng)予追究的決策列入清晰簡明的負面清單中，防止容錯界線產(chǎn)生分歧或爭議。在系統(tǒng)全面的法律框架之下的容錯糾錯的空間，不僅仍將權(quán)力關(guān)進了制度的籠子里，也鼓勵了地方政府官員勇于行事、敢于創(chuàng)新。

（二）系統(tǒng)設(shè)置容錯糾錯機制的實現(xiàn)程序。系統(tǒng)科學地設(shè)置好容錯糾錯機制的程序，才能更為合理地發(fā)揮其應(yīng)有效能。從目前各省發(fā)布的關(guān)于容錯糾錯機制的政策文本來看，如陜西省《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》、江西省《關(guān)于支持、保護和激勵黨員干部改革創(chuàng)新、擔當有為的意見》中，較為簡要地把其實現(xiàn)程序劃分為相關(guān)單位或個人在受到追責的情形時向紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織部門提出免責申請、受理機關(guān)或部門嚴格按照有關(guān)政策和規(guī)定對相關(guān)證據(jù)材料進行收集并開展調(diào)查核實、受理機關(guān)或部門作出容錯認定并將結(jié)果反饋回申請單位或個人，在一定范圍內(nèi)公開并報同級黨委、政府備案這三部分，但僅是較為泛化的描述了這一流程。在實際操作中，將容錯糾錯的具體程序進行完善及細化，詳細規(guī)定好從申請到核查，從認定要實施等步驟和環(huán)節(jié)是十分必要的，以保證容錯糾錯機制的順利實施和有序推進。此外，相關(guān)的紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織部門，不僅在程序的流暢運行中起著至關(guān)重要的作用，也作為監(jiān)督監(jiān)察的機構(gòu)來不斷檢視著容錯糾錯機制的實現(xiàn)和運作。

（三）主動公開容錯糾錯機制的各項環(huán)節(jié)。公開主要體現(xiàn)在容錯糾錯機制的三個環(huán)節(jié)中。一是在制定容錯糾錯機制的政策時要主動公開。及時讓民眾和專家了解容錯糾錯機制政策文本的各項條目，這些政策文本應(yīng)盡可能具體且條目明晰，并適當征求和采納有用的建議或意見，讓群眾知曉并理解這一機制的具體意義和可操作性。二是在運行容錯糾錯機制的過程中要主動公開。不僅可以通過媒體向民眾和專家們介紹容錯糾錯機制的具體內(nèi)容和詳細流程，也可以在面臨實際案例時，制作專題并跟蹤報道。一方面，讓群眾跟隨各級紀檢監(jiān)察部門的腳步進行有效監(jiān)督，明確這一機制的設(shè)立并非紙上談兵；另一方面，也可以調(diào)動全社會了解政策、參與政策的積極性，讓群眾更多地投入政治生活當中，營造良好的政治氛圍。三是在發(fā)布容錯糾錯機制的結(jié)果時要主動公開。在法律法規(guī)允許公開的范圍內(nèi)，將充分核實、調(diào)查所得的結(jié)果及時反饋和公開，不僅給提出免責申請的有關(guān)單位和個人一個信服交代，也有始有終地將這一流程完整展現(xiàn)與公布。通過對政策制定、過程運行及結(jié)果發(fā)布三環(huán)節(jié)的公開，讓容錯糾錯機制主動而完整地接受全社會的監(jiān)督并不斷改進。

（四）理性塑造容錯糾錯機制的文化氛圍。實踐工作中，在地方政府官員看來，民眾總是不能有效地配合各項工作的展開與推進；而在民眾的心中，許多政府官員一昧追求表面的政績，好面子工程而不能有所作為，相互間的關(guān)系有時充滿了誤解與敵意。同樣的，政府官員與上級政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)、各同級政府單位等之間也經(jīng)常因處于不同立場而存在爭議與分歧。在此背景下，圍繞寬容理念、容錯文化和容忍義務(wù)的價值預設(shè)，規(guī)范建構(gòu)和社會氛圍的培育，將為容錯糾錯機制的合理運行提供充足的社會空間和土壤養(yǎng)分。社會在寬容的道德理念和容錯的文化氛圍下，得以更為平穩(wěn)和溫和的運作，大膽邁步、改革創(chuàng)新的思想和精神也才能得到適當?shù)纳媾c成長。一方面，通過容錯文化的建設(shè)，讓地方政府官員敢于擔當而有所作為；另一方面，也通過社會理性的培養(yǎng)，讓群眾以發(fā)展而長遠的眼光看待改革創(chuàng)新中面對的一切問題。緩和各方的態(tài)度，理解對方的難處，塑造理性而寬容的社會文化氛圍。

四、小結(jié)

當前，容錯糾錯機制的提出時間還相對較短，因而其發(fā)展仍處于不成熟的地位。但可以明顯看出，自2016年中央層面的各大會議將這一概念界定并提出后，地方各級政府、理論界的學者們都相繼以各自的方式對其展開了逐步深刻的研究和論述。筆者在簡要陳述了這一機制的提出與發(fā)展歷程后，認為容錯糾錯機制的產(chǎn)生原因是抑制官場為官不為的現(xiàn)象、鼓舞改革探索創(chuàng)新的道路及營造政治寬容減壓的環(huán)境。它可以通過明確推進容錯糾錯機制的立法工作、系統(tǒng)設(shè)置容錯糾錯機制的實現(xiàn)程序、主動公開容錯糾錯機制的各項環(huán)節(jié)及理性塑造容錯糾錯機制的文化氛圍四條路徑進行構(gòu)建。

隨著十九大的成功召開，在我國處于全面建成小康社會的決勝階段，中國特色社會主義邁進嶄新時代的重要時期，以習近平同志為核心的黨中央明確提出建立容錯糾錯機制，明確提出為敢于擔當?shù)念I(lǐng)導干部撐腰鼓勁，讓他們愿干事、敢干事、能干事。相信這一激勵機制將會日臻完善，為地方政府官員們提供精神上的充分激勵及制度上的完善保障。

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