文|高立定 何 斌 姚 杰

環(huán)境污染和資源破壞等違法行為不可避免會破壞生態(tài)環(huán)境，如何在對環(huán)境污染和資源破壞類案件處罰到位的基礎(chǔ)上，修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境是合理處置該類案件必須考慮的另一個重要方面。

生態(tài)環(huán)境損害賠償邁入新階段

自2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正式邁入了全國試行的新階段。對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果要求責任人修復(fù)賠償在環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律法規(guī)中均有明文規(guī)定，在侵權(quán)責任法、刑法等也有體現(xiàn)。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第三款規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任?！吨腥A人民共和國水污染防治法》有多個條款規(guī)定了污染者應(yīng)消除污染，恢復(fù)受污染的環(huán)境原貌要求，并明確相關(guān)主管可代為治理（代履行）。其中第七十六條規(guī)定了向水體排放污染物造成環(huán)境污染的修復(fù)，第八十條規(guī)定了因船體造成環(huán)境污染的修復(fù)，第八十三條規(guī)定了因突發(fā)環(huán)境事故造成水體污染的修復(fù)?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第七條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當采取有效措施，防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔責任。另外，《中華人民共和國侵權(quán)責任法》第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。上述幾部法律法規(guī)所指的責任應(yīng)當也必然包括行政（刑事）和民事兩個方面的責任?！吨腥A人民共和國刑法》第三十六條也規(guī)定由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應(yīng)根據(jù)情況判處賠償經(jīng)濟損失。政府作為環(huán)境質(zhì)量和自然資源的管理者，理應(yīng)是環(huán)境質(zhì)量和自然資源破壞的受害人，犯罪分子應(yīng)對其行為造成的生態(tài)環(huán)境損失向其管理者進行賠償。近幾年，全國多地在辦理環(huán)境污染和生態(tài)破壞等案件中開始引入生態(tài)修復(fù)賠償程序，逐步形成了“綠色辦案服務(wù)綠色發(fā)展”理念，取得了很好的成效。但對照生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)和最新出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案的意見》，仍需進行深入實踐探索。

開展的實踐探索和取得的成效

構(gòu)建生態(tài)修復(fù)聯(lián)合機制。新環(huán)保法規(guī)定環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)管，其他相關(guān)部門依據(jù)各自職責實施監(jiān)督管理，因此，我國的很多生態(tài)環(huán)境保護職責是在農(nóng)、林、漁、國土等行政主管部門的，對環(huán)境污染和資源破壞類案件的處罰機關(guān)也各有不同。因此，要落實好生態(tài)修復(fù)賠償機制，構(gòu)建生態(tài)修復(fù)聯(lián)合機制尤為重要。多地在該方面有了很好的探索。如2017年浙江省檢察院下發(fā)了《關(guān)于充分履行檢察職能服務(wù)美麗浙江建設(shè)的意見》，要求全省檢察機關(guān)認真貫徹落實中央和省委關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，把服務(wù)美麗浙江建設(shè)作為我省檢察機關(guān)的一項長期任務(wù)擺在突出位置抓好抓實，為美麗浙江建設(shè)提供更加有力的司法保障。浙江省開化縣環(huán)保、國體、林業(yè)等具有環(huán)境資源保護職能的行政執(zhí)法單位和檢察院、法院等司法機構(gòu)聯(lián)合出臺《關(guān)于聯(lián)合建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)補償工作機制的若干意見》，就生態(tài)修復(fù)方式、補償標準、執(zhí)法信息共享、執(zhí)法程度、監(jiān)督途徑等工作達成統(tǒng)一，引導和監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)在辦理破壞生態(tài)環(huán)境案件時積極開展生態(tài)修復(fù)活動，形成整體推進生態(tài)修復(fù)的工作合力。浙江富陽等縣（區(qū)）成立了公安、檢察駐環(huán)保辦公室，開展實體化辦公。

探索生態(tài)修復(fù)方法。生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償涉及水域、漁業(yè)、林業(yè)、礦山、污染修復(fù)等方面，跨境傾倒等環(huán)境違法行為還涉及異地修復(fù)，可以說生態(tài)環(huán)境賠償修復(fù)覆蓋面是立體式、全方位的。因此，配套的賠償修復(fù)方式也應(yīng)該是分類施策。如對污染環(huán)境類案件適合運用“消除污染”的修復(fù)方式，以最大程度地清除污染，還原到污染損害前狀態(tài)。如浙江富陽在辦理多起固體廢物傾倒污染環(huán)境案中，在已作出行政處罰的同時，督促涉事企業(yè)全面清理被傾倒的固體廢物并對被污染的環(huán)境進行修復(fù)，使其恢復(fù)到污染前的狀態(tài)。山東省高院在審理中華環(huán)保聯(lián)合會訴新安化工違法傾倒危險廢物環(huán)境損害賠償案中，雖違法行為人在刑事判決中已被處罰高額罰金，但山東省高院仍依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條的規(guī)定，對新安化工判決要求支付2274萬元的環(huán)境損害賠償費用。對非法捕撈類案件適合運用“增殖流放”的修復(fù)方式，如浙江龍泉在蘭巨鄉(xiāng)“甌江龍泉溪段”起點處，建立了浙江省首個“增殖放流”基地。對生態(tài)環(huán)境損害后不符合現(xiàn)場修復(fù)條件，且有替代性修復(fù)必要的案件，適合運用“代履行”的方式，即責任人與負有監(jiān)督管理職責的行政主管部門簽訂書面“生態(tài)環(huán)境賠償修復(fù)協(xié)議”，依照協(xié)議對替代性修復(fù)項目的生態(tài)環(huán)境進行治理，這是行政處罰代履行的有效延伸和創(chuàng)新。如舟山普陀在查辦某一非法捕撈水產(chǎn)品案件中，因當年季節(jié)已不適合開展增殖流放，于是委托專業(yè)機構(gòu)出具生態(tài)修復(fù)意見，督促當事人繳納生態(tài)修復(fù)基金，由海洋漁業(yè)部門在第二年合適時期增殖放流，提升了生態(tài)修復(fù)的實際效果。

動態(tài)監(jiān)督生態(tài)修復(fù)履行過程。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的關(guān)鍵是修復(fù)質(zhì)量，因此修復(fù)監(jiān)督和修復(fù)后評估是重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段大多采取按照處罰類型進行分類監(jiān)督的，即誰作出，誰負責。行政處罰類案件，由做出行政處罰的行政機關(guān)落實督促修復(fù)工作，環(huán)境犯罪類案件，由司法機關(guān)落實督促修復(fù)工作。如浙江瑞安檢察院在生態(tài)修復(fù)監(jiān)督中，由派駐相關(guān)部門檢察官聯(lián)絡(luò)辦公室聯(lián)合相關(guān)部門開展動態(tài)監(jiān)督。修復(fù)后，組織人員驗收并形成書面報告，作為依法從輕處罰的依據(jù)，確保生態(tài)修復(fù)工作有效開展。平湖市利用平湖電視臺等本級主流媒體，對全市非法捕撈破壞漁業(yè)資源生態(tài)修復(fù)放流活動和典型環(huán)境資源類案件審理進行全程報道，通過以案說法來營造生態(tài)損害修復(fù)的社會氛圍。

亟需解決的問題

生態(tài)賠償修復(fù)覆蓋面有待進一步拓寬。當前生態(tài)修復(fù)工作格局是各行政執(zhí)法機關(guān)負責行政案件，司法機關(guān)負責刑事案件，單打獨斗現(xiàn)象較為突出。每年查處的環(huán)境污染和資源破壞類案件不少，但損害賠償修復(fù)主要還停留在資源破壞類案件，啟動的比例也很低。原因有二，一是個別地方和個別部門對生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)工作不夠重視；二是國家對提起環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟機構(gòu)要求過高。

執(zhí)行實效有待進一步加強。個別地方存在一定的 “重機制、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，信息互通和共同協(xié)作不夠，統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)氛圍尚未形成。修復(fù)工作跟蹤督查和修復(fù)后評估未動態(tài)跟上，很大程度削弱了生態(tài)修復(fù)效果。如對盜挖石礦的生態(tài)修復(fù)還主要停留在對盜挖礦區(qū)進行封堵和簡單表層復(fù)綠的層面。

生態(tài)修復(fù)標準和后評估有待進一步完善。目前，生態(tài)修復(fù)賠償工作尚缺乏系統(tǒng)統(tǒng)一的工作機制，導致相同破壞生態(tài)環(huán)境的案件在不同的地方存在不同的修復(fù)賠償標準，影響案件處理結(jié)果的公平公正。案件的修復(fù)后評估難，特別是在破壞林木、水產(chǎn)資源修復(fù)方面，由于林木、魚類生長管護的漫長周期和成活率的不確定性，如何保證補植苗木、流放魚苗成活，生態(tài)恢復(fù)有效，還不能準確予以后評估。

探索建議

進一步完善相關(guān)法律法規(guī)和配套制度。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償要求和公益訴訟在環(huán)境保護法、侵權(quán)責任法等法律法規(guī)和司法解釋中均有體現(xiàn)，但尚未真正出臺專門的單獨法律。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革國家也是2015年才開始試點，雖然試點的7個省市取得了明顯的成效，也形成了初步的配套機制，但全國范圍內(nèi)推行是今年1月才開始，損害評估鑒定機構(gòu)標準和鑒定技術(shù)規(guī)范都尚未正式出臺，真正實現(xiàn)環(huán)境污染和資源破壞類案件“能修盡修”目標仍任重道遠。下一步，國家層面要加快出臺損害評估鑒定機構(gòu)標準和鑒定技術(shù)規(guī)范，條件成熟時出臺單獨法律法規(guī)，提升生態(tài)修復(fù)賠償制度的可操作性和嚴肅性。各行政和司法機關(guān)要善于在處理環(huán)境污染和資源破壞類案件中使用生態(tài)修復(fù)賠償機制，提升案件的處置實效。

進一步加強部門協(xié)作和統(tǒng)一賠償標準。各行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)要建立信息共享平臺，將環(huán)境污染和資源破壞類案件統(tǒng)一納入信息平臺中，實現(xiàn)“一站式”管理。各級黨委、政府和各級部門要加強縱向溝通和橫向協(xié)作，形成齊抓共管的工作格局，條件成熟時，可將生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償工作納入社會綜合治理范疇，由屬地政府牽頭成立生態(tài)環(huán)境修復(fù)協(xié)調(diào)性機構(gòu)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專戶，把收繳的生態(tài)環(huán)境修復(fù)補償金、賠償金納入生態(tài)環(huán)境修復(fù)專戶管理，由相關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)配用于各類生態(tài)環(huán)境修復(fù)中。合理確定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境修復(fù)標準，至少各地級市層面要統(tǒng)一標準，這樣既可保證公平公正，又有助于工作推進。因為修復(fù)賠償標準過高，賠償人無力承擔，會導致法院判決難以執(zhí)行，修復(fù)賠償標準過低，達不到預(yù)防違法犯罪，教育賠償人的目的。另外，要加大對辦案人員的專業(yè)業(yè)務(wù)培訓，提升辦案人員辦理案件和督促生態(tài)修復(fù)的履職能力。

進一步完善生態(tài)修復(fù)和修復(fù)后評估工作。各級部門要支持權(quán)利方主張生態(tài)環(huán)境報害賠償權(quán)利，對環(huán)境資源破壞類案件要第一時間立案調(diào)查。司法機關(guān)要支持行政機關(guān)與生態(tài)環(huán)境賠償義務(wù)人進行賠償磋商，達成賠償協(xié)議。對于雙方申請賠償協(xié)議司法確認的，人民法院要及時依法予以確認，以確保協(xié)議的強制執(zhí)行性。對于磋商未達成一致，行政機關(guān)向人民法院提起訴訟的，檢察機關(guān)要支持行政機關(guān)起訴，提供有關(guān)法律意見，人民法院要及時受理宣判，堅決保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地生效。要加強對污染環(huán)境案件督促消除污染后的跟蹤監(jiān)督，特別是有毒有害廢物、垃圾清除后，要防止死灰復(fù)燃、原地再生污染源等情況；對破壞林木、漁業(yè)資源的生態(tài)修復(fù)，要注意督促補植林木的生長管理，流放魚苗的成活率。林木生長周期較長，要確保補植林木的成活率，防止出現(xiàn)“不考慮成活率、只追求補植率”的形式修復(fù)現(xiàn)象，確保生態(tài)修復(fù)實效。加強對生態(tài)環(huán)境損害賠償行為的監(jiān)督，防止“只賠償、不修復(fù)”或“只修復(fù)、不賠償”。另外，要適當降低提起環(huán)境公益訴訟主體資格要求，探索建立檢察機關(guān)公益訴訟與行政機關(guān)生態(tài)賠償訴訟銜接機制，確保環(huán)境污染和資源破壞類案件“能訴則訴，應(yīng)訴盡訴”。