城市市政設施統(tǒng)籌管理機制創(chuàng)新研究

柴文忠

習近平總書記強調，要尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理，加強城市地下和地上基礎設施建設，加強城市精細化管理，不斷提升管理水平。市政設施是城市基礎設施的重要組成部分，是確保城市運行安全的重要基礎，也是城市現代化發(fā)展水平的重要體現。加強市政設施統(tǒng)籌管理，增強首都超大城市市政設施運行管理的科學性、系統(tǒng)性和協調性，必須強化頂層設計，強化體制創(chuàng)新，強化規(guī)劃、設計、建設、驗收和運行管理各環(huán)節(jié)的科學銜接，才能做好市政設施運行管理這篇大文章，推動城市精細化管理水平得到進一步提升。

一、城市市政設施建設管理的現狀分析

北京市是擁有兩千多萬人口的超大城市，城市基礎設施特別是市政設施的更新改造和建設管理力度不斷加大，電力、燃氣、供熱、照明、環(huán)衛(wèi)等市政設施發(fā)展迅速，為實現首都城市高效、安全、穩(wěn)定運行提供了基礎保障。但從種類繁多、數量龐大、權屬關系復雜等現狀特點看，也還存在著一些繞不開、躲不過的管理難點和問題。

（一）城市管理與規(guī)劃建設各管一段，綜合管理與專業(yè)管理統(tǒng)籌協調不夠，制約市政設施承載力提升

當前，大多數城市已經發(fā)展到“建管并重、偏重于管”的新時期，城市管理各專業(yè)部門之間的矛盾，特別是規(guī)劃、建設、管理三個環(huán)節(jié)之間的矛盾，仍然是一個需要高度關注、統(tǒng)籌協調的重要方面。雖然設置了多個與城市管理相關的議事協調機構，發(fā)揮了一定的綜合協調作用，但由于城市管理是一項需要高度協同化的系統(tǒng)工程，領域寬廣、部門眾多、職責交叉，這些議事協調機構分別只負責城市管理的一個環(huán)節(jié)、一個領域，難免出現政出多門、各自為政的情況，導致城市管理中的一些需要跨部門、跨行業(yè)聯手解決的難點問題一直得不到有效解決。

市政設施的規(guī)劃、設計、建設、驗收、管理等環(huán)節(jié)分屬不同管理部門，沒有一個綜合管理部門進行全過程管理。完工后未及時移交至相關管理部門，特別是在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)成了“三不管”：施工單位已完工——不愿管，管理部門未接管——不能管，開發(fā)公司項目部門已撤消——無人管。居住小區(qū)配套的市政設施，由于開發(fā)商只負責建設，沒有提前考慮建成后的管理，甚至主動回避管理，造成很多配套設施無法發(fā)揮應有效能。同時，在實際工作中，缺少有效的管理機制，極少對建設后的效果進行評估，在一定程度上造成了建設和管理脫節(jié)。

（二）占路掘路等重復性施工頻繁，影響市政設施整體功能發(fā)揮

市政設施大都依附著城市道路而建，卻又隸屬不同的部門管理，如交通、路政、電信、電力、水務和園林綠化等部門。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設和管理，每個行業(yè)按照自己的需求和模式制定計劃，你建你的，我挖我的，重復施工，頻繁開挖，造成道路時常被“開膛破肚”，廣受社會詬病。城市道路和人行道重復開挖，有的甚至是同地段、同方向，人為地給居民出行和車輛通行造成不便和困難，也容易發(fā)生損壞、盜竊等問題。占道施工、占道經營、占道停車現象嚴重，城市道路設施更加顯得捉襟見肘，交通堵塞成了各大城市的通病。

（三）市政設施規(guī)劃設置不科學，規(guī)劃漏項、建設甩項，給百姓生活帶來不便

當前，城市規(guī)劃、建設、管理等環(huán)節(jié)協同不夠，多體現在末端環(huán)節(jié)（管理）缺乏針對前端環(huán)節(jié)（規(guī)劃、建設）的參與機制。一些在規(guī)劃與建設環(huán)節(jié)出現的問題，如建設質量不高、開發(fā)甩項、規(guī)劃不合理所產生的責任包袱，往往傳遞給了末端管理環(huán)節(jié)。

在更新改造和設計上，缺乏全面長遠的規(guī)劃。受經費、設計等制約，大部分市政設施更新改造，往往只注重恢復原貌和突出實用性，如在局部城市道路的改造和養(yǎng)護方面，考慮到周圍環(huán)境、工期與資金等限制，大多采用局部地基處理、加鋪道路面層的方式，雖然減少了項目的建設費用，但增加了設施運行過程中的維護費用，從項目的全壽命周期計算，無疑增加了總成本，而且工程質量不易控制，容易給設施管護遺留問題。

市政設施的規(guī)劃、建設、管理各自分管一段，分管任務完成后不再過問下階段工作，造成各階段銜接不緊密。規(guī)劃部門的規(guī)劃方案由于缺少管理部門的參與，得不到來自管理一線的需求信息，出現規(guī)劃漏項，造成市政設施建設先天不足。建設單位出于自身利益考慮，建設過程中甩項，驗收過程中規(guī)劃、管理部門不參與或參與度不夠，使得建設質量難于滿足城市發(fā)展需求。

（四）工程統(tǒng)籌執(zhí)行不夠，由于拆遷、資金、審批等原因，延期現象嚴重，影響城市供應保障和穩(wěn)定運行

市政設施建設涉及內容廣泛，包括電力、燃氣、供熱、交通、園林綠化等行業(yè)管理部門，在建設過程中，工程建設單位要征得其他行業(yè)管理部門的同意及配合協作，往往需經多個部門審批，一個部門審批不到位，就無法進行下一個程序，進而無法開工。比如，掘路審批分散在不同部門，涉及開挖城市道路的，需要到公安交管部門審批；涉及開挖鄉(xiāng)村道路的，需要到路政部門審批；涉及開挖道路兩側綠地的，需要到園林綠化部門審批；管線路由需要規(guī)劃部門審批，施工則由建設部門審批；各部門審批溝通協調時間較長，造成施工進度受到影響，工期延長現象普遍存在。

（五）工程建設信息未存檔，給后續(xù)的改造施工和運行管理帶來安全隱患

市政設施建設經歷時間較長，由于建設期間各種條件限制，有些工程建設信息未存檔，還有部分工程信息涉密，給后續(xù)相關項目建設施工帶來很大的盲目性，挖斷燃氣管線、電纜、供熱管線等市政設施的現象時有發(fā)生。

由于市政設施建設與管理分離，有些設計單位和施工單位缺乏上繳圖紙集中歸檔意識，在工程移交給管養(yǎng)單位時部分資料缺失，造成市政設施管理的基礎資料零亂，缺乏全面、完整的反映市政基礎設施的各類圖紙檔案資料，給市政設施的管養(yǎng)工作帶來困難。而且基礎資料大多是傳統(tǒng)的文字、圖標類紙質資料，影像、電子介質等新型資料較少，不利于今后管養(yǎng)使用和保管。

二、城市市政設施運行管理存在的問題探因

（一）體制機制不能適應新形勢要求，統(tǒng)籌管理滯后

隨著城市基礎設施行業(yè)改制進程的加快，市政基礎設施的投資、運營逐漸走向多元化，逐步由行業(yè)管理走向市場管理。但是，受傳統(tǒng)經濟體制的影響，部分供水、供氣、供熱企業(yè)，特別是園林、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)呈現出行政事業(yè)管理和企業(yè)化經營管理方式并存的混合管理模式。比如，在許多市政設施建設項目中，政府既是直接的投資者和所有者，又是設施運行項目的經營管理者，還是行業(yè)主管部門和監(jiān)督者?！叭堋钡慕巧斐烧蟛环?，基礎設施權責利關系不明確，競爭意識薄弱，行業(yè)效率總體偏低。有的企業(yè)帶有行業(yè)壟斷和行政屬性，機構臃腫、人浮于事，公共服務意識淡化，標準不高。

（二）市政設施項目的規(guī)劃、建設、驗收等環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌管理，盲目性較大、效率低下

——在體制上尚未完全理順，運行機制不夠順暢，市場化運作還未完全形成。目前城市管理仍處于改革和完善階段，沒有一部與之相適應的法律、法規(guī)；市場化運作進展緩慢，如市政道路維護、園林綠化管護、環(huán)衛(wèi)保潔、城鄉(xiāng)接合部治理、居民居住區(qū)的生活基礎設施建設等，還存在一定的管理盲區(qū)。

——市政設施管理系統(tǒng)不完善，全過程監(jiān)督機制尚未建立。全過程管理欠缺、管理環(huán)節(jié)不順暢。建設中，有關專項資金使用管理辦法沒有得到很好實施，施工監(jiān)理、財務審計、大型項目后評估等監(jiān)控機制執(zhí)行效果較差，多環(huán)節(jié)的資金流轉體系不僅降低了資金的周轉效率，同時還增加了濫用資金的可能性。

——市政設施管理整個系統(tǒng)運作不暢，管理主體、責任主體、監(jiān)管主體三者之間缺乏溝通渠道和協作機制，如例會機制、信息反饋機制、協調配合機制、聯合監(jiān)察機制等還沒有完全形成。目前實行的分段式管理，分工非常明確，但銜接協調不夠，易造成整體系統(tǒng)間銜接環(huán)節(jié)不暢。

——綜合管理與專業(yè)管理協調統(tǒng)籌缺乏。目前城市管理的專業(yè)化體制，弱化了綜合管理的協調職能，部門之間協調不力、溝通不暢，給城市安全運行帶來了隱患。如地下管線綜合管理，目前綜合管理部門只有安全監(jiān)管責任，缺乏安全監(jiān)管手段，由于專業(yè)管理不能服從和服務于綜合管理需要，制定的年度消隱計劃除了少數能隨道路大修落實外，大部分隱患得不到及時消除。專業(yè)管理和綜合管理缺乏聯動機制，不能形成管理合力。

（三）多頭管理導致部門掣肘、各自為戰(zhàn)

市政設施功能需求的多樣性、專業(yè)性、復雜性，既有的管理體系不能適應發(fā)展需要。如地下管線設施建設和管理，分為職能管理、行業(yè)管理、權屬管理，各管理部門的管理權限和內容交叉分割，涉及30多個管理部門和單位，各行業(yè)管理的標準不統(tǒng)一，處在同一條道路上的不同地下管線技術要求不一樣，當出現利益沖突時，都從自身利益出發(fā)，難以滿足城市整體利益，導致出現都參與管理、卻又都管不好的局面。

（四）硬件建設和軟件建設不匹配，影響綜合效能發(fā)揮

——市政設施種類繁多，建設速度和發(fā)展水平較快。每項基礎設施建設過程中都有自己的設計、施工等文件，在城市基礎設施管理的日常工作中處理產生的資料包括文檔、圖形、統(tǒng)計數據、圖像等多種形式，資料的數量也相當巨大。手工方法難以對這些資料進行高效管理，特別是城市基礎設施信息與地理位置密切相關，現狀文檔信息與圖形地理信息分離造成資料的查閱與利用十分不便，給城市基礎設施管理和決策工作帶來障礙。

——資料的時效性得不到保證。對城市基礎設施信息資料管理、利用和更新手段缺乏，給城市基礎設施的管理帶來很大困難。信息一致性問題亟待解決，投資決策科學性有待提高。缺乏強有力的技術支持手段。管理資源利用不足，各部門之間信息共享和交換手段落后，管理工作安全性很低。

三、加強城市市政設施統(tǒng)籌管理的對策建議

總體思路是：著眼城市市政設施建設與管理現狀，堅持以城市總體規(guī)劃為遵循，以供給側結構性改革為抓手，提出“1235”的發(fā)展目標建議，即：在統(tǒng)籌協調載體上，建立綜合管理平臺（一平臺）；在統(tǒng)籌管理手段上，抓住管廊建設和設施信息化建設“兩綜合”手段；在投資建設運營模式上，建立“三模式”，即PPP模式、統(tǒng)一受理聯合運維模式、建設后評估模式；在統(tǒng)籌管理機制上，構建統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理“五機制”，規(guī)劃階段增加建設和管理部門參與規(guī)劃驗收機制、立項環(huán)節(jié)增加所涉后期管理部門集中聯合審批機制、工程移交階段增加工程竣工圖施工單位信息檔案交接機制、年度預算申報環(huán)節(jié)增加市政設施建設領域聯合審批機制、管理階段建立考核評估機制，力爭實現全時程、全方位精細化管理。

（一）建立綜合管理平臺，強化頂層設計、統(tǒng)籌協調

——明確城市主管部門綜合協調職能。針對當前存在的重建輕管、城市管理領域統(tǒng)籌不夠、缺乏頂層設計和綜合協調等問題，按照“規(guī)建管并行獨立、做實做強管理”的理念，充分發(fā)揮城市管理主管部門作用，強化綜合協調職能，整合專業(yè)管理職能，厘清職責交叉邊界，實現對城市管理的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協調。

——構建市政設施綜合管理平臺。從市政設施規(guī)劃、設計、施工、驗收交付到運營管理，全過程參與。統(tǒng)領市政工程各個領域，每個市政工程的改造和建設都要通過該平臺進行統(tǒng)一協調，強調橫向全面參與協調管理，縱向全過程管理，使得市政設施建設和改造滿足城市整體功能要求，滿足各市政設施權屬管理部門的要求，建設和改造不再重復，不再出現“馬路拉鏈”現象。

——建立有效管用的統(tǒng)籌協調機制。研究制定統(tǒng)籌協調實施意見，健全城市管理部門參與規(guī)劃、建設實施情況評估反饋機制，防止“規(guī)劃漏項、建設甩項”。加強對交通、環(huán)保、水務、園林綠化等相關領域涉及城市管理內容的統(tǒng)籌協調，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一驗收。加強對各區(qū)政府、各企事業(yè)單位涉及城市管理內容的統(tǒng)籌推進，真正形成“一盤棋”的局面。

（二）建立地下綜合管廊和基礎設施信息共享系統(tǒng)，提高城市運行綜合效能

——提高綜合協調職能與手段的匹配度。建立完善綜合協調職能與綜合協調手段相配套的城市管理工作機制，強化綜合協調職能，促進各專項規(guī)劃的“多規(guī)合一”，建立項目儲備制度，優(yōu)化審批制度，確保城市基礎設施安全穩(wěn)定運行。

——加強網格化城市管理大數據支撐。加強“大網格”建設和管理，整合各類監(jiān)控資源，升級網格化管理平臺，加快推進網格化向全時段覆蓋和向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村莊）等基層延伸，為城市管理形成“大數據”支撐。建立“應發(fā)現盡發(fā)現、應處置盡處置”的問題處理機制，提高問題處理能力，提升城市管理水平。

——利用現代網絡及視頻監(jiān)控手段，建立地下管廊及地下管線監(jiān)測系統(tǒng)，做到位置、用途、建設年限、材質、年度檢測記錄、隱患調查等信息在線監(jiān)測。及時更換補充新的信息，達到實時掌控管線真實信息的目的。利用二維碼技術，隨時隨地掌控管線基本情況，方便隱患排查維修，實現感知、分析、服務、指揮、監(jiān)察“五位一體”高效管理。

（三）堅持問題導向，構建新型建設、運營和管理模式

——開放市場，形成多元化投資結構。深化投融資體制改革，鼓勵投資主體多元化，促進社會資金流入市政公用事業(yè)，解決投資能力不足、資金短缺問題。以投資多元化、服務社會化、發(fā)展產業(yè)化、運營市場化為導向，打破對政府投入的單一依賴，可借助外力的事業(yè)，大膽吸引外資；可通過市場配置進行調配的資源，大膽進行市場調配；可部分退出甚至全部退出的國有資本，大膽退出，進一步盤活國有資產存量，引進建設資金，創(chuàng)新公用事業(yè)和企業(yè)的競爭機制，從根本上提高設施保供能力。

——提高公共服務的有效供給。鼓勵社會資金、外國資金采取獨資、合資、合作、股份制等多種形式，參與市政公用設施建設。對供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經營性市政公用設施建設，應公開向社會招標選擇投資主體，通過競爭轉讓部分市政設施的建設與經營權。供水、供暖、供氣、供熱等管網型公用事業(yè)，可參照國際經驗，采用政府與社會資本合作PPP模式，實行產銷分離，形成多個自來水、燃氣、暖氣生產制造企業(yè)競爭的局面，促使其降低成本。綜合管理平臺和綜合管廊建設采用統(tǒng)一受理、聯合運維模式，召集地下管線建設企業(yè)及權屬管理部門，就地下管廊建設規(guī)劃、設計、建設、驗收提出建議和意見。采取市政設施建設后評估模式，對城市綜合管理部門及規(guī)劃、設計、建設、驗收部門進行打分評價制度，并與企業(yè)及管理部門的業(yè)績及誠信度相結合。

（四）在市政設施規(guī)劃、建設、驗收、運營管理等環(huán)節(jié)實行“五機制”，確保全時程、全方位高效運轉和統(tǒng)籌管理

結合城市建設特點和城市整體功能要求，建立統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理“五機制”制度。

——明確市政設施規(guī)劃、建設、管理職責和責任機制。明確城市管理領域市政設施建設統(tǒng)籌范圍，建立市政設施部門聯席會制度，在規(guī)劃階段增加建設和管理部門參與規(guī)劃驗收制度。完善和強化議事協調機制，負責決策和總體推進城市管理的頂層設計、綜合協調、規(guī)劃計劃、目標任務、督查落實，增強城市管理的統(tǒng)籌性、綜合性、協調性。

市政設施建設和改造項目在規(guī)劃階段，市政設施部門應參與到建設和規(guī)劃之中，定期溝通協調，提出意見建議。在規(guī)劃完成后進行聯席驗收，避免重復建設和一次規(guī)劃建設不到位，保證后期管理運營工作順暢，從源頭上杜絕“馬路拉鏈”現象。

——在立項環(huán)節(jié)，應增加相關后期管理部門集中聯合審批機制。為強化政府的主導作用，推動建設規(guī)劃方案的良好實施，在發(fā)展改革部門同意立項后，應增加相關后期管理部門集中聯合審批環(huán)節(jié)，確保建設規(guī)劃滿足城市整體發(fā)展要求，確保規(guī)劃實施不漏項。

——在工程移交環(huán)節(jié)，應增加工程竣工圖、施工單位等信息檔案交接機制。市政公用信息是城市的基礎信息。應建立城市設施建設的預測體系，通過預測城市經濟、社會、環(huán)境發(fā)展的要求，建立市政公用設施建設提前量的測算模式；通過建立城市公共資源的評價體系，分析市政公用系統(tǒng)所占有的軟、硬兩方面的資源狀況。工程竣工后，應實施工程竣工圖、施工單位信息檔案交接機制，確保后期管理順暢，及時排查隱患。

——在年度預算申報環(huán)節(jié)，應增加市政設施建設領域聯合審批機制。各部門共同參與、協調解決，既可以避免重復申報，也有利于下一年度市政設施統(tǒng)籌協調建設。由建設部門提出建設改造項目內容、規(guī)模，管理部門根據隱患排查和市民反映問題，統(tǒng)一提交到年度預算平臺，進行統(tǒng)籌協調和可行性研究，提出建設改造重要層次、建設的先后順序和投資額，保證預算的科學性、準確性和合理性。

——在管理階段探索建立考核評估、反饋促進機制。一方面，城市管理部門及時向規(guī)劃、建設部門反饋城市基礎設施和公共服務設施的規(guī)劃設計、建設情況的調整完善意見。另一方面，探索建立跨部門、跨行業(yè)的考評機制，科學確定考評對象，科學設置考評內容，建立科學的綜合考評體系，考核結果與改造規(guī)劃設計和經費審批掛鉤，促進各類市政設施按標準建設設置，各項服務保障功能配套齊全，為城市安全運行提供可靠保障。

（責任編輯：冷中華）