謝丹 楊俊 徐全兵 劉輝

案情回顧

（一）基本案情

楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區(qū)處在貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)科學(xué)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)。2006年5 月江口縣國土資源局在接到銅仁地區(qū)國土資源局的批復(fù)后與銅仁紫玉旅游工藝有限公司（以下簡稱紫玉公司）簽訂《江口縣采礦權(quán)出讓合同》。2006年6 月，貴州省銅仁地區(qū)國土資源局向紫玉公司頒發(fā)《采礦許可證》。2006年6月以來，紫玉公司進(jìn)入江口縣德旺鄉(xiāng)壩梅村大火堰組楊家屯至上堰溝玉帶石礦區(qū)進(jìn)行探洞及建設(shè)，并開采紫袍玉帶石。紫玉公司在保護(hù)區(qū)內(nèi)采用鑿巖爆破空場采礦法，導(dǎo)致生態(tài)、地質(zhì)環(huán)境嚴(yán)重破壞，并且該公司沒有礦山開采方案和環(huán)境保護(hù)措施，每開采1噸礦石產(chǎn)生10噸以上尾礦，全部覆蓋在山間植被上，造成無法恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境破壞。

（二）訴前程序

2016年9月29日，江口縣人民檢察院將此案作為行政公益訴訟案件立案審查，于2016年10月26 日分別向銅仁市國土資源局（2110年10月22日，撤銷銅仁地區(qū)設(shè)地級銅仁市，故以下正文均統(tǒng)一表述為銅仁市國土資源局）、梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局發(fā)出檢察建議，督促銅仁市國土資源局撤銷其在自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)實(shí)驗(yàn)區(qū)違法發(fā)放的采礦許可證，并督促梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局履行其管理職責(zé)。銅仁市國土資源局否認(rèn)其存在違法發(fā)證的行為，梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局雖責(zé)令紫玉公司拆除土地上建筑物及恢復(fù)被占林地，但紫玉公司未進(jìn)行拆除與恢復(fù)，梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局未履行有效監(jiān)督和管理，怠于履行職責(zé)，國家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)。2016年12 月29日，江口縣人民檢察院針對銅仁市國土資源局違法行政、梵凈山自然保護(hù)區(qū)管理局怠于履職向貴州省遵義市播州區(qū)人民法院提起行政公益訴訟。

（三）訴訟情況

2017年8月23日，遵義市播州區(qū)人民法院作出一審判決，支持了江口縣人民檢察院提出的全部訴訟請求，即確認(rèn)銅仁市國土資源局未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)行政主管部門同意，在梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)設(shè)置采礦權(quán)，許可紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦的行為違法；確認(rèn)銅仁市國土資源局和梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局在2016年10月25日之前對紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦怠于履行管理法定職責(zé)的行為違法；由銅仁市國土資源局對紫玉公司開采江口縣楊家屯—上堰溝紫袍玉帶石礦環(huán)境修復(fù)治理工程履行監(jiān)督管理職責(zé)到環(huán)境修復(fù)治理工程驗(yàn)收合格；由梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局對環(huán)境修復(fù)治理工程進(jìn)行全程督促管理。

宣判后，貴州省銅仁紫玉公司提出上訴，貴州省遵義市中級人民法院于2017年12月15日作出二審判決，維持原判。現(xiàn)判決已生效。

特色解讀

（一）本案的特點(diǎn)

1.本案公益性強(qiáng)

本案作為一例環(huán)境行政公益訴訟，其目的不僅僅是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，最主要的目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益。楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區(qū)處在貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)科學(xué)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，同時(shí)又是銅仁母親河錦江的發(fā)源地之一，該區(qū)域是動(dòng)物與微生物賴以生存的家園。由于破壞性的開發(fā)利用活動(dòng)，使得生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，良性物質(zhì)循環(huán)被打斷，特別是大量的廢渣被隨意丟棄，大面積植被被亂石掩蓋而無法生長，碎石隨雨季洪水不斷沖刷至下游，造成下游河床增高，洪水災(zāi)害頻發(fā)，地質(zhì)災(zāi)害隱患不能得到有效排除，人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全時(shí)刻處于黃色警戒。

2. 本案損害具有漸進(jìn)性、累積性

紫玉公司進(jìn)入江口縣德旺鄉(xiāng)壩梅村大火堰組楊家屯—上堰溝玉帶石礦區(qū)開采礦石， 2006年該公司有12個(gè)礦洞，到2017年梵凈山自然保護(hù)區(qū)管理局共封閉紫玉公司在上堰溝、新堰溝、楊家屯開采的礦洞就有25個(gè)。紫玉公司生產(chǎn)后的廢砂廢石堆放在周圍溝谷中，目測形成長約200米、寬約90米、深約20米的三角形堆放帶，堆放廢砂廢石的土地受到嚴(yán)重污染，惡化了土壤原有的理化性。該案的損害長達(dá)10年，損害結(jié)果亦進(jìn)一步累積、加重。

3.本案判決具有溢外效應(yīng)

本案一、二審判決作出后，作為行政機(jī)關(guān)的銅仁地區(qū)國土資源局從最開始的堅(jiān)決否認(rèn)存在違法履職行為到后來充分認(rèn)識(shí)到了在法律理解方面的欠缺，并在隨后作出的頒證行為中嚴(yán)格依法依規(guī)履行法定職務(wù)。同時(shí)，案件判決后，亦引起了銅仁市人民政府對風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境保護(hù)的高度重視。隨后，銅仁市林業(yè)局、銅仁市旅游發(fā)展委員會(huì)牽頭對銅仁生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了“全面體檢”，查處風(fēng)景名勝區(qū)各種違法違規(guī)行為，逐一核查梵凈山、佛頂山、麻陽河國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)目標(biāo)地理位置、所在功能區(qū)、設(shè)施名稱、設(shè)施類型、設(shè)施規(guī)模、建設(shè)時(shí)間和設(shè)施現(xiàn)狀。重點(diǎn)整治采礦、采砂、工礦企業(yè)和保護(hù)區(qū)核心區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)、水電開發(fā)等對生態(tài)環(huán)境影響較大的活動(dòng)。據(jù)此本案的判決在統(tǒng)一法律適用上及客觀上起到了超出個(gè)案的輻射作用。

4.對案件的監(jiān)督延伸到了執(zhí)行監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在起訴本案時(shí)，不僅考慮到確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，要求其負(fù)責(zé)修復(fù)環(huán)境，而且在起訴中要求判令被告負(fù)責(zé)對修復(fù)過程中的監(jiān)理、修復(fù)后的驗(yàn)收作出安排。在法院判決后，檢察機(jī)關(guān)仍然對銅仁市國土資源局、銅仁梵凈山國家自然保護(hù)管理局的履職情況進(jìn)行跟蹤、跟進(jìn)，以確保案件的執(zhí)行及后續(xù)的環(huán)境修復(fù)得以落實(shí)。

（二）案件辦理過程中存在的難點(diǎn)及對策

1.調(diào)查取證方面

（1）調(diào)查取證難。檢察機(jī)關(guān)對案件的取證既無強(qiáng)制措施也無救濟(jì)方式，調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有剛性的法律強(qiáng)制性，而本案涉及的被告為兩個(gè)行政主體，一個(gè)第三人，且案件的違法行為時(shí)間長，從2006年至2016年長達(dá)10年之久，很多證據(jù)的調(diào)取難度隨著時(shí)間的延長而增加，同時(shí)本案需要調(diào)查的證據(jù)相當(dāng)繁雜，證據(jù)需要到多個(gè)行政部門調(diào)取，因此大量的協(xié)商溝通就是調(diào)取證據(jù)的“前置程序”。另外本案的損害具有復(fù)雜性和累積性的特點(diǎn)，有時(shí)由多個(gè)原因?qū)е乱粋€(gè)結(jié)果，受損害機(jī)理各異，導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在因果關(guān)系的舉證上存在很大的困難。

（2）對策。針對調(diào)查取證難的問題，檢察機(jī)關(guān)采取了以下多種措施解決。一是主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委匯報(bào)本案工作開展情況，自覺將公益訴訟工作置于黨委的絕對領(lǐng)導(dǎo)下，爭取黨委對公益訴訟案件的有力支持。二是注重案件基本事實(shí)的證據(jù)收集和固定。

具體的做法是，首先，省人民檢察院辦案組指導(dǎo)銅仁市人民檢察院、江口縣人民檢察院按照證據(jù)固定的“四步審查法”，即在調(diào)查中緊扣侵害公益事實(shí)已發(fā)生、明確履職責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)違法事實(shí)、國家和社會(huì)公共利益持續(xù)受損四個(gè)要件，組織相關(guān)證據(jù)。

第一步，圍繞侵害公益事實(shí)已發(fā)生的要件，調(diào)查重點(diǎn)為江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)是否屬貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)科學(xué)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)；紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)開采紫袍玉帶石是否造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞。

第二步，圍繞明確履職責(zé)任主體的要件，調(diào)查重點(diǎn)為對紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)開采紫袍玉帶石活動(dòng)，銅仁市國土資源局是否履行了法定監(jiān)督管理職責(zé)；貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局對此是否具有法定監(jiān)督管理職責(zé)，是否履行了法定監(jiān)督管理職責(zé)。

第三步，圍繞行政機(jī)關(guān)違法事實(shí)的要件，調(diào)查重點(diǎn)為銅仁市國土資源局向紫玉公司頒發(fā)采礦許可證是否取得國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，頒發(fā)采礦許可證是否滿足頒證條件；紫玉公司成立、變更、經(jīng)營等情況，以及背景和其公司辦理相關(guān)手續(xù)情況。

第四步，圍繞國家和社會(huì)公共利益持續(xù)受損的要件，調(diào)查重點(diǎn)為紫玉公司在江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)開采紫袍玉帶石活動(dòng)是否還在持續(xù)；江口縣德旺土家族苗族鄉(xiāng)壩梅村楊家屯—上堰溝礦區(qū)附近村民民意，及紫玉公司與當(dāng)?shù)卮迕裰g的各種關(guān)系。

江口縣人民檢察院于2016年4月至2016年11月29日期間，向銅仁市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、銅仁市工商管理局、銅仁市國土資源局、梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局等多部門調(diào)閱復(fù)制了違法企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證，劃定礦區(qū)范圍申請書、占用礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記書、礦權(quán)申請登記表、礦山開采協(xié)議、梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局對涉及梵凈山自然保護(hù)區(qū)礦區(qū)坐標(biāo)的說明、現(xiàn)場檢查筆錄等書面證據(jù)，并及時(shí)收集了利害關(guān)系人的證人證言，走訪礦區(qū)附近村民了解民意，采取拍照、錄像等方式對證據(jù)進(jìn)行固定。

其次，根據(jù)案件推進(jìn)狀況，及時(shí)補(bǔ)強(qiáng)相應(yīng)證據(jù)。人民檢察院訴前跟蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)紫玉公司在起訴前存在偶爾的開采行為，隨即制作了視頻資料及現(xiàn)場圖。2016年12月起訴后，人民法院建議檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充現(xiàn)場勘查報(bào)告，江口縣人民檢察院立即到現(xiàn)場進(jìn)行了勘查并制作了現(xiàn)場勘驗(yàn)筆錄。

再次，靈活運(yùn)用取證手段，綜合運(yùn)用多種調(diào)查取證方式，全方位多角度展現(xiàn)案件事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料、詢問行政相對人、利害關(guān)系人以及證人、收集書證、視聽資料、勘驗(yàn)現(xiàn)場等多種調(diào)查取證方式，使案件事實(shí)更加立體清晰，特別是針對國家和社會(huì)公共利益遭受損害的舉證。

2.法律適用方面

（1）專業(yè)性強(qiáng)，案件的法律適用存在難點(diǎn)。本案涉及礦產(chǎn)領(lǐng)域中采礦權(quán)的設(shè)置、出讓、登記、許可等程序，亦涉及礦產(chǎn)儲(chǔ)量、開采回采率、開采標(biāo)高及如何界定自然保護(hù)區(qū)礦區(qū)坐標(biāo)等專業(yè)性強(qiáng)的問題，同時(shí)行政法律法規(guī)、地方性規(guī)章條款眾多、發(fā)展變化快，法律適用上存在一定的難點(diǎn)，如銅仁市國土資源局取得貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局同意，是否就是取得國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，還比如本案在選擇公益訴訟類型上及怎樣確定被告上均存在難點(diǎn)。

（2）對策。一是由于這些問題存在分歧意見，因此省人民檢察院指出，這些存在的分歧意見，將來必定是控辯雙方的爭議焦點(diǎn)，務(wù)必要研究透徹。對這些問題，辦案人員高度重視，及時(shí)進(jìn)行討論會(huì)診，真理越辯越明，通過集體反復(fù)論證，查閱大量司法解釋，收集類似案例，適時(shí)商請相關(guān)省級行政部門給予解惑，存在的問題逐一得到解決。例如，對于銅仁市國土資源局是否違法頒給紫玉公司采礦證的問題，檢察機(jī)關(guān)在查閱大量的司法解釋、相關(guān)案例及調(diào)查取證后，得出梵凈山自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門應(yīng)為國家或者貴州省相應(yīng)的行政主管部門，梵凈山管理局是貴州省林業(yè)廳在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立的專門管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的具體管理工作，不是國務(wù)院授權(quán)的行政主管部門。因此，本案中梵凈山管理局在紫玉公司的采礦申請上簽字，同意完善法定手續(xù)后建設(shè)和生產(chǎn)，超越了《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的授權(quán)，其同意行為不能發(fā)生“國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”的效力，銅仁市國土資源局對紫玉公司頒證的行為屬于違法的行政許可。最終兩審法院的認(rèn)定均與檢察院的認(rèn)定一致。

二是上下聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格層報(bào)審批標(biāo)準(zhǔn)。該案從江口縣人民檢察院層報(bào)至貴州省人民檢察院，經(jīng)過了縣、州、省三級檢察院共5次集體討論，其中，江口縣人民檢察院就該案先后8次到銅仁市人民檢察院匯報(bào)工作進(jìn)展情況，同時(shí)，江口縣人民檢察院、銅仁市人民檢察院多次就案件相關(guān)問題請示貴州省人民檢察院。

三是從細(xì)節(jié)入手，本著“把案件剖析得細(xì)一點(diǎn)”、“把困難估計(jì)得充分一點(diǎn)”的辦案思路，銅仁市兩級檢察機(jī)關(guān)克服跨區(qū)域起訴的困難，在短時(shí)間內(nèi)完成了證據(jù)收集、呈報(bào)審批、證據(jù)論證等多項(xiàng)工作。特別是起訴后，承辦檢察官發(fā)揮攻堅(jiān)克難的精神，查閱了大量行政法律和行政法規(guī)，反復(fù)論證、推敲檢察機(jī)關(guān)的起訴意見、質(zhì)證意見、辯論意見等，摳字眼，磕細(xì)節(jié)，使檢察機(jī)關(guān)面對行政機(jī)關(guān)、第三人在事實(shí)、法律各方面提出異議時(shí)做到了沉著應(yīng)對，有理有據(jù)。

3.社會(huì)影響方面

（1）案件社會(huì)敏感度高，辦理難度大。紫玉公司是招商引資企業(yè)，享受當(dāng)?shù)剌^多的優(yōu)惠政策，從而負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的保護(hù)區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門以及當(dāng)?shù)卣葘ζ溟_發(fā)利用并沒有從嚴(yán)依照法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續(xù)辦理不全及無生物多樣性評估、環(huán)境影響評價(jià)和未繳納植被恢復(fù)費(fèi)、礦山修復(fù)治理費(fèi)、水土保持費(fèi)等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費(fèi)性開采，加之市場炒作，紫袍玉帶石價(jià)格抬升，公司經(jīng)營管理不善，附近村民鋌而走險(xiǎn)，肆意盜采現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人與自然矛盾突出。從而引發(fā)了礦區(qū)所在村民組與附近其他村民組之間，村民與企業(yè)之間，村民與政府之間的各種矛盾，較為突出的就是2013年6月19日，江口縣有關(guān)部門在礦區(qū)開展礦山安全檢查后，因利益爭議等問題發(fā)生群體性打砸事件。如何辦好本案，讓案件的判決結(jié)果達(dá)到法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一成為檢察機(jī)關(guān)辦理案件的難題。

（2）對策。一是直視案件敏感度，加大對紫玉公司、楊家屯—上堰溝附近村民的法制宣傳，并且對負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的保護(hù)區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門的執(zhí)法行為給予法律上的建議。

二是注重與法院的溝通協(xié)調(diào)。該案受理的一審法院是遵義市播州區(qū)人民法院，二審是遵義市中級人民法院，兩級法院的管轄均屬跨行政區(qū)域管轄，盡管本案跨區(qū)域管轄對免除地方政府干預(yù)具有明顯意義，但對于提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)來說，不僅增加了訴訟成本，而且在溝通及舉證方面也帶來了一定的困難。本案的起訴時(shí)間為2016年12月29日，一審判決時(shí)間為2017年8月23日，二審判決時(shí)間為2017年12月15日，案件歷經(jīng)一審、二審，卻僅用時(shí)不到一年，案件的及時(shí)訴出與及時(shí)判決，與檢法兩家的全程溝通協(xié)調(diào)密不可分。

三是貴州省、州、縣三級檢察院三級聯(lián)動(dòng)，審查案件時(shí)，對于案件的訴訟準(zhǔn)備工作，與法院的溝通協(xié)調(diào)貫穿案件的審批、起訴、審理、宣判全過程，溝通協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括如何實(shí)現(xiàn)辦案效果、如何最大限度發(fā)揮該案的正能量效應(yīng)等重大敏感問題。為此，銅仁市人民檢察院的相關(guān)負(fù)責(zé)人、江口縣人民檢察院辦案人員先后6次到遵義市播州區(qū)人民法院溝通案件的辦理工作。為使主審法官對案件事實(shí)有更加直觀的了解，江口縣人民檢察院不僅對現(xiàn)場進(jìn)行了勘察制作了勘察圖，并且對現(xiàn)場進(jìn)行了視頻錄像。扎實(shí)的溝通交流工作為該案的成功辦理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）后續(xù)監(jiān)督情況

本案判決生效后，銅仁市國土資源局于2017年6月即委托有資質(zhì)的貴州地礦103地質(zhì)大隊(duì)制定《貴州銅仁紫玉旅游工藝有限公司楊家屯—上堰溝玉帶石礦礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工程實(shí)施方案（閉坑）》，該修復(fù)方案載明了貴州地礦103地質(zhì)大隊(duì)根據(jù)國家有關(guān)技術(shù)要求、規(guī)定、規(guī)范，按照基本恢復(fù)礦山環(huán)境原則進(jìn)行設(shè)計(jì)制定的全部流程。該流程包括了排水溝設(shè)計(jì)、硝方整理工程、復(fù)綠工程、施工便道、廢棄建筑拆除等。2018年4月10日該治理恢復(fù)項(xiàng)目已開工建設(shè)，目前正進(jìn)行硝方工程，預(yù)計(jì)5月底完成該治理項(xiàng)目。銅仁市國土資源局局長、分管副局長，梵凈山管理局負(fù)責(zé)人多次到現(xiàn)場對銅仁市國土資源局的修復(fù)治理工程進(jìn)行適時(shí)跟蹤，以確保如期完成生態(tài)修復(fù)治理工作。市縣兩級檢察機(jī)關(guān)對兩被告的判決履行情況進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督。

（四）案件辦理過程中存在的遺憾

一是本案起訴前，紫玉公司在位于貴州梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)科學(xué)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的楊家屯—上堰溝一帶紫袍玉帶石礦區(qū)開采礦石已達(dá)到10年之久，給自然保護(hù)區(qū)帶來的損害短時(shí)期是無法恢復(fù)的。二是檢察機(jī)關(guān)最初想通過鑒定機(jī)關(guān)或者專家對涉及的生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行評估并量化，但因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的問題及鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)的問題，最終沒有實(shí)現(xiàn)。

專業(yè)點(diǎn)評

徐全兵（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政檢察二處處長）

該案是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)期間起訴的案件，完整經(jīng)歷了立案、調(diào)查、提出訴前檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督、提起訴訟、一審、二審、執(zhí)行等訴訟程序，體現(xiàn)了檢察公益訴訟案件的特點(diǎn)和規(guī)律，很好的檢驗(yàn)了檢察公益訴訟的頂層設(shè)計(jì)。該案有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

一是全面調(diào)查收集證據(jù)。調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)，雖然行政訴訟法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的舉證規(guī)則，但從司法實(shí)踐情況看，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了較重的舉證責(zé)任，在收集證據(jù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法也是重要的待證事實(shí)，庭審也主要圍繞檢察機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行。本案中，檢察機(jī)關(guān)采用了調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗、詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)等調(diào)查手段，全面收集了證明銅仁市國土資源局和梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局行政行為違法，侵害國家利益和社會(huì)公共利益的相關(guān)證據(jù)，厘清了兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的各自監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的公權(quán)屬性。

二是采用一體化辦案模式。檢察公益訴訟是新生事物，涉及行政機(jī)關(guān)依法行政，涉及國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，敏感而復(fù)雜。而且，與訴訟監(jiān)督案件辦案特點(diǎn)不同，檢察公益訴訟是全流程辦案模式，現(xiàn)有民行檢察人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力難以滿足辦案的需要。一體化辦案模式成為破解這些難題的有效辦案機(jī)制。本案中，貴州省、市、縣三級檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)辦案進(jìn)程，充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的優(yōu)勢，探索了有效的一體化辦案機(jī)制。

三是體現(xiàn)了特殊的訴訟規(guī)則。檢察公益訴訟是民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的特殊訴訟制度，無論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，都是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種新方式。對于行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為后，首先通過檢察建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為；在行政機(jī)關(guān)拒不整改、國家利益和社會(huì)公共利益沒有得到有效保護(hù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過提起訴訟的方式，啟動(dòng)人民法院的審判程序，由人民法院對行政機(jī)關(guān)的行政行為是否違法作出實(shí)體上的裁判。在訴訟活動(dòng)中，雖然檢察機(jī)關(guān)同樣和被告承擔(dān)相同的訴訟義務(wù)，但與普通原告相比，檢察機(jī)關(guān)享有符合其特殊訴訟地位要求的特殊訴訟權(quán)利。“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的主要內(nèi)容就是這一特殊性的具體反映。對于司法解釋沒有明確的內(nèi)容，解釋規(guī)定了遵守憲法法律規(guī)定、遵循訴訟基本原則、遵循檢察權(quán)審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的原則，指導(dǎo)各地在辦案實(shí)踐中探索完善。

本案中，除了檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)不提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書，用出庭通知書而不是傳票通知檢察機(jī)關(guān)出庭等特殊訴訟權(quán)利外，在具體訴訟規(guī)則方面也有一些創(chuàng)新，如檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求和人民法院的判決內(nèi)容既包含確認(rèn)違法的情形，也包含督促銅仁市國土資源局、梵凈山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局繼續(xù)履行職責(zé)的內(nèi)容，確認(rèn)違法和督促履職兩種訴訟請求的并用，既起到了督促行政機(jī)關(guān)依法行政的警示作用，也能督促其依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，體現(xiàn)了檢察公益訴訟確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施的客觀訴訟的屬性。

本案也有一些需要改進(jìn)的地方。如允許第三人參加訴訟并不符合行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。行政訴訟中的第三人制度，目的是保障與訴有利害關(guān)系的第三人的訴訟權(quán)利，并有利于人民法院查清案件事實(shí)。在檢察公益訴訟中，提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)與訴沒有利害關(guān)系，人民法院也僅就行政機(jī)關(guān)的行為是否合法、是否損害公益進(jìn)行審理和判決，不針對行政相對人的私益。即使案件處理結(jié)果間接導(dǎo)致行政相對人承擔(dān)義務(wù)或者權(quán)益減損，該相對人對本行政公益訴訟也沒有提起上訴等訴訟權(quán)利，而是應(yīng)當(dāng)另行提起行政訴訟。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的原則，其規(guī)定“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。”在行政公益訴訟案件審理過程中，如果需要行政相對人參與以查清案件事實(shí)，該相對人可以作為證人而非第三人參與訴訟。

劉輝（國家檢察官學(xué)院教授）

2017年修法完成了檢察公益訴訟制度的初期構(gòu)建，2018年3月“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，在司法解釋層面，進(jìn)一步細(xì)化了程序運(yùn)作。但現(xiàn)有規(guī)范對處于成長期的檢察公益訴訟而言，制度供給仍顯不足。最高人民檢察院公布的十大典型案例，展示了類型化案件的成功做法，無疑發(fā)揮了制度完善的引導(dǎo)作用。

本案因關(guān)涉國家級自然保護(hù)區(qū)梵凈山的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，格外引人關(guān)注。梵凈山擁有黔金絲猴、娃娃魚等眾多國家重點(diǎn)保護(hù)珍稀動(dòng)植物，有“空氣罐頭”和“綠寶石”的美譽(yù)。梵凈山生態(tài)環(huán)境的破壞，從表面看，是由于上世紀(jì)90年以來開始的非法采礦行為，但其背后，是相關(guān)行政主體的違法行使職權(quán)或者不作為。對于生態(tài)環(huán)境類檢察行政公益訴訟案件辦理，本案的示范性體現(xiàn)在：

其一，案件類型選擇上的行政公益優(yōu)位原則。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的主體，既有民事侵權(quán)主體，也有不依法履職的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)則面臨公益訴訟案件類型的選擇問題。對此，規(guī)范層面并未予以明確。

從檢察公益訴訟制度頂層設(shè)計(jì)的初衷，以及2015年試點(diǎn)以來實(shí)踐運(yùn)行的效果來看，一般情況下，行政公益訴訟應(yīng)優(yōu)位于民事公益訴訟。一方面原因是民事公益訴訟中需要對生態(tài)環(huán)境造成的損害進(jìn)行評估鑒定，以支持環(huán)境修復(fù)費(fèi)、服務(wù)功能損失費(fèi)等訴訟請求。但鑒定難一直是檢察公益訴訟案件辦理中存在的突出問題之一，即使是在環(huán)境公益訴訟起步早、基礎(chǔ)好的貴州，本案也因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)問題和鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)等原因，沒能對生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行評估量化。另一方面更主要的原因是，當(dāng)存在較為嚴(yán)重的生態(tài)損害時(shí)，因?yàn)閷I(yè)性強(qiáng)、成本高和歷時(shí)長等多種因素，一般情況下，侵權(quán)民事主體恢復(fù)環(huán)境的能力較弱。而負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在資源配置方面則更有優(yōu)勢，效率性更高，同時(shí)又可以產(chǎn)生以點(diǎn)帶面的效果，有利于促進(jìn)依法行政。本案中，梵凈山生態(tài)損害非一日之寒，如以紫玉公司為被告提起民事公益訴訟，對公益保護(hù)的效果遠(yuǎn)不及行政公益訴訟。后者不僅能產(chǎn)生判決效力外的附隨性效果，而且代履行后，行政主體還能依法要求直接造成損害的民事侵權(quán)主體承擔(dān)責(zé)任。因此，行政公益優(yōu)位的效果在本案中得到了較好的體現(xiàn)。然而，從全國情況看，2017年檢察公益訴訟全面開展以來，生態(tài)環(huán)境類刑事附帶民事公益訴訟案件比例過高，這一做法雖然提高了起訴案件數(shù)量，但從保護(hù)環(huán)境公益實(shí)際效果而言，未必是理想的選擇。

其二，在涉及多個(gè)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)情況下，責(zé)任主體的確定。由于生態(tài)環(huán)境類行政公益訴訟涉及法律法規(guī)繁雜，對某一生態(tài)環(huán)境損害，極有可能存在多個(gè)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，本案就屬于這種情況。紫玉公司是招商引資企業(yè)，享受當(dāng)?shù)剌^多的優(yōu)惠政策，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的保護(hù)區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門以及當(dāng)?shù)卣畬ζ溟_發(fā)利用并沒有從嚴(yán)依照法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續(xù)辦理不全及無生物多樣性評估、環(huán)境影響評價(jià)和未繳納植被恢復(fù)費(fèi)、礦山修復(fù)治理費(fèi)、水土保持費(fèi)等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費(fèi)性開采。

由于現(xiàn)有規(guī)范沒有對負(fù)有監(jiān)管職責(zé)行政機(jī)關(guān)的數(shù)量作出規(guī)定，本著抓主要矛盾的策略，實(shí)踐中檢察公益訴訟大多選擇起訴單一行政主體，但并非一定之規(guī)，還應(yīng)因事而異，出發(fā)點(diǎn)是公益保護(hù)的最大化，以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的雙贏多贏共贏。根據(jù)法律規(guī)定，檢察行政公益訴訟的程序運(yùn)行有明顯的兩階性：一方面要充分發(fā)揮訴前程序的功能，如果多個(gè)行政機(jī)關(guān)對生態(tài)損害負(fù)有責(zé)任，可向多家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職。另一方面也要考慮訴前與起訴的承接性。通過訴前程序，已履職到位的行政機(jī)關(guān)，可不列入起訴被告；但對被訴行政機(jī)關(guān)，則必須經(jīng)過訴前程序。本案在調(diào)查方面的亮點(diǎn)是：在有兩個(gè)主要行政責(zé)任主體，且有第三人的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過細(xì)致調(diào)查，理清了行政機(jī)關(guān)各自的法定職責(zé)，并根據(jù)其職責(zé)和履職情況，以公益保護(hù)為目標(biāo)提出檢察建議。檢察建議期滿后，跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)公益損害仍在持續(xù)狀態(tài)，于是決定提起訴訟。從裁判結(jié)果看，分別針對兩機(jī)關(guān)提出的確認(rèn)違法、要求履職的訴訟請求全部獲得了法院支持。

本案需要進(jìn)一步思考的問題是行政公益訴訟中的第三人。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟”“人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！蹦壳坝捎诠嬖V訟規(guī)范較為粗疏，沒有規(guī)定的內(nèi)容需要參照《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定。但由于公益訴訟是客觀訴訟，是以維護(hù)公益為目的，將與被訴行政行為有行政私益利害關(guān)系的主體列為第三人，是否混淆了兩種不同的訴訟目的？行政公益訴訟與行政私益訴訟在訴訟構(gòu)造設(shè)計(jì)上是否也應(yīng)有所區(qū)別，不宜簡單套用？鑒于第三人問題是行政公益訴訟中的普遍性問題，應(yīng)通過相關(guān)立法加以明確，以保證執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一。