新農(nóng)合中體現(xiàn)了怎樣的政策制定路徑？

徐曉新

觀察中央和地方互動關(guān)系，已成為理解中國政治和中國發(fā)展的重要路徑。

所有經(jīng)驗事實都表明，政府作為政策過程中最重要的行動主體，并不是同質(zhì)化的單一主體，而是存在分殊和互動。在中國的公共政策實踐中，充滿了中央政府和地方政府之間，以及同級政府內(nèi)不同部門間的持續(xù)互動。如果忽視了這種政府內(nèi)部的分殊和互動，會因遺漏關(guān)鍵變量而影響對中國“實際”政策過程的準(zhǔn)確理解。

中國是一個具有長期中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，按照“下級服從上級”“地方服從中央”的原則，地方必須服從中央的政策法規(guī)。但由于中國幅員遼闊，很多省份的國土面積都大致相當(dāng)于一個中等規(guī)模的國家，不同地區(qū)間巨大的發(fā)展差異，凸顯了中央向地方分權(quán)的重要性和必要性。

在政策實踐中，中央政府在制定政策過程中，通常會征求地方政府的意見。這為其表達(dá)利益訴求、參與政策制定提供了平臺；而中央政府出臺某一政策后，地方各級政府一般會根據(jù)本地實際制定相應(yīng)的地方政策，以在本區(qū)域內(nèi)貫徹落實中央政策；而中央政府則會通過檢查等方式，敦促地方政府執(zhí)行中央政策情況，并對違背中央意志的行為提出整改措施?？梢?，在中國實際運行的政策實踐中，廣泛存在中央和地方政府互動的空間。

中國1978年以來的行政分權(quán)改革，逐步塑造了地方政府相對獨立的利益主體地位。特別是財政分權(quán)改革，使地方政府成為日漸獨立的財政主體。在不斷硬化的預(yù)算約束下，地方政府有著與中央政府不同的利益訴求。政策執(zhí)行中凸顯的“變通”行為，以及近年來在房地產(chǎn)調(diào)控、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域中央和地方政府的博弈，都凸顯了地方不同于中央的政策優(yōu)先級安排。為實現(xiàn)其利益訴求，地方政府有動力積極參與政策過程，型塑對自身有利的政策。

中央—地方政府非合作博弈的根源在于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的封閉性，政府須打破封閉的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，綜合相關(guān)主體的多元利益，重塑行動者的合作伙伴關(guān)系。

公共政策作為現(xiàn)代政府治理公共事務(wù)的重要工具，是中央—地方互動的重要舞臺。因此，緊扣中央—地方互動來觀察政策過程，可更好地理解中央—地方政府互動關(guān)系，更接近中國“真實”的政策過程。

新農(nóng)合制度的實施是我國農(nóng)村衛(wèi)生工作的偉大創(chuàng)舉，不過這樣一個影響到億萬國民福祉的政策是如何提上日程的？又是如何制定和執(zhí)行的？要探尋這個問題的答案，既要從半個多世紀(jì)以來西方學(xué)者提出的框架和模型中汲取營養(yǎng)，更要在中國特定場域中，對典型政策過程進(jìn)行深入的個案研究。

這本書以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從議程設(shè)置到政策基本定型的演進(jìn)過程為案例，闡釋了中國社會政策過程的內(nèi)部邏輯，刻畫了中央和地方政府在政策框架構(gòu)建和方案細(xì)化中的互動、機制和影響，顯示出中國決策體系的開放性和彈性，也為理解中國政策過程、建構(gòu)中國特色的政策過程理論做出了貢獻(xiàn)。