張春照

（吉林大學南方研究院，廣東珠海519000；中共肇慶市委黨校，廣東肇慶526000）

城鄉(xiāng)社區(qū)是不同社會群體的集聚地，是多重社會關系的交織域、社會組織的落腳點以及社會資源的承載體，是社會的基本單元，也是基層治理的基礎平臺。從整個社會來說，基層治理不僅是重點，也是難點。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。我國當前的基層治理體系，是在歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改革、內(nèi)生性演化的結(jié)果。從縱向來看，我國基層管理歷經(jīng)“單位制”“街居制”再到“社區(qū)制”，社區(qū)建設和管理也開始向社區(qū)治理跨越，城鄉(xiāng)社區(qū)建設向城鄉(xiāng)社區(qū)治理升級。黨的十八大首次將“推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領性文件。社區(qū)重構后的治理不同于傳統(tǒng)的社區(qū)管理，這種新型治理模式的核心在于以社區(qū)居民為本，以社區(qū)居民利益和需求為出發(fā)點和歸宿 ，其基礎的動力在于社區(qū)居民自主的理性參與，其架構在于政府、社區(qū)群眾自治組織以及參與社區(qū)發(fā)展的非政府公共組織之間建立合作互助關系，其最終目的是達到善治。

習近平總書記強調(diào)，社會治理是社會建設的重大任務，是國家治理的重要內(nèi)容，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)。然而，在我國基層服務管理任務增長較快的背景之下，基層政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿丈形赐瓿?，相應的服務也難以跟上，加之相關法律制度存在漏洞與空白，多元的治理主體之間形成了復雜的博弈關系，各種矛盾沖突迭起紛至。例如，實踐中“萬能居委會”以及“社區(qū)萬能章”現(xiàn)象嚴重，制約了社會自治和服務功能的有效實現(xiàn)；再如，由于行政管理權力下放以及上級行政機構對下級行政機構監(jiān)管的弱化，有些基層政府機構和商業(yè)組織結(jié)成聯(lián)盟，侵犯民眾權益現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)范化以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能最大化，離不開法律的支撐和引導，必須要以遵循法治邏輯為起點。

一、一般理論：城鄉(xiāng)社區(qū)治理面向的法治邏輯考量

黨的十八屆四中全會指明了國家法治工作的整體格局和發(fā)展態(tài)勢，在此基礎上明確“推進基層治理法治化”的新命題，充分認可基層自治組織、自治規(guī)章與鄉(xiāng)規(guī)民約在多層次、細分領域中法治的特殊價值，并提出通過培養(yǎng)基礎法律工作者、發(fā)揮基層黨組織積極作用以及基礎設施和條件的優(yōu)化，促進基層社會治理法治化進程，這充分印證了在新時代背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化是推進社會基礎治理法治化工作中的重要環(huán)節(jié)。

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)治理遵循法治邏輯的核心要義

城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，即相關法律規(guī)范作為社區(qū)治理的主要手段，確保城鄉(xiāng)社區(qū)治理參與者嚴格以法律法規(guī)和行政規(guī)章為準，積極有序參與社區(qū)治理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的規(guī)范化、科學化、精細化、組織化。

對于城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化而言，其法治邏輯的核心要義包括三個層次：其一，責任政府。作為描述現(xiàn)代政府的一個概念，責任政府代表的是一種政治理念和行動機制，承載了民眾對政府的價值期盼。學者卜廣慶指出：“理想形態(tài)的責任政府應當構筑在共和、民主、憲政及法治的理念及時之上?！保?］作為公權力的受托者，按照法治要求，政府需秉承為人民服務理念，一方面應切實履行法律規(guī)范賦予其在社區(qū)公共事務治理工作中本應承擔的主要責任，避免肆意將公共服務責任轉(zhuǎn)嫁給城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織；另一方面，在與城鄉(xiāng)社區(qū)基層自治組織對接合作上，也需充分尊重社區(qū)組織自治意愿和合理需求，以確保城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織一定的自由發(fā)展空間，以實現(xiàn)其社區(qū)服務價值最大化。其二，協(xié)商民主，即是指“自由平等的公民在一種權力相互制約的政治共同體中，通過集體與個體的反思、對話、討論等過程，形成合法決策的民主體制和治理形式”［2］。城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的主旨在于服務基層民眾，保障基層民眾政治權利，同時也在一定程度上協(xié)助政府治理，確保其依法為人民服務。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有效性，必須堅持協(xié)商民主，充分聽取民意和訴求，鼓勵民眾參與社區(qū)治理的積極性，進而在明晰政府與社區(qū)之間權限前提下，逐步提高城鄉(xiāng)社區(qū)民眾自治意識和自我管理能力，更好地解決社區(qū)公共問題，如糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、文體娛樂、農(nóng)村生產(chǎn)技術服務等問題。其三，法制保障。毋庸置疑，雖然各地在推行城鄉(xiāng)社區(qū)治理的具體模式上會存在差異，但法制保障始終是其成功的根本保證。社區(qū)治理法治化，需要建立相應的規(guī)則制度保障，尤其是涉及如何發(fā)揮基層黨組織和基礎政府主導作用問題，應當予以明確，避免城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作中的混亂和低效。可以說，城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化對政府、社會以及基礎民眾都提出了現(xiàn)實要求，只有三者協(xié)調(diào)并進，社區(qū)治理法治化才能順利有效推進。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)治理遵循法治邏輯的功能價值

城鄉(xiāng)社區(qū)治理在遵循法治邏輯的實踐中能夠為自身獲得正當性與合法性，并借此達到有效法治保障，但遵循法治邏輯是否就意味著能夠?qū)崿F(xiàn)此種期待仍需考究?？偟膩碚f，城鄉(xiāng)社區(qū)治理中不管是治理者、參與者還是治理內(nèi)容、治理效果評價等都需要自覺按照法治邏輯運作。具體而言，城鄉(xiāng)社區(qū)治理遵循法治邏輯的功能價值，可以從如下三個層面予以闡釋：

其一，為多維治理主體參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理并達成共識提供平臺保障。城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要處理多層次、差異化的主體關系，主要是城鄉(xiāng)社區(qū)治理參與者之間，包括基層黨組織、基層政府、基層自治組織、社會力量等。從傳統(tǒng)的社區(qū)管理走向現(xiàn)代的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中，關鍵在于處理好四者之間的關系，即如何確保基層黨組織的領導核心、發(fā)揮基層政府的主導作用、釋放基層自治組織的基礎性作用以及統(tǒng)籌社會力量的協(xié)同作用［3］。而城鄉(xiāng)社區(qū)治理中參與主體的多元化在表達各自意愿或訴求的平臺保障方面，往往難以與各基層黨組織或政府組織之間形成有效的溝通與對接，甚至某些地區(qū)因現(xiàn)實因素制約而時常出現(xiàn)選擇性偏向的誤解，造成城鄉(xiāng)社區(qū)治理目標因操作失真而難以實現(xiàn)。遵循法治邏輯恰好能夠為城鄉(xiāng)社區(qū)治理中多層次參與主體之間構建可以達成共識的交流平臺機制，從而防止不同主體之間信息傳輸?shù)牟粫郴虻托АＭ瑫r，不同主體均能夠充分表達城鄉(xiāng)社區(qū)治理的利益訴求和糾紛應對路徑，也便于基層黨組織和政府部門能夠有效獲取相關主體利益期待和治理反饋等信息，確保各主體均能夠平等參與各種治理實踐［4］。

其二，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中為協(xié)調(diào)治理內(nèi)容、明確治理重心提供制度保障。推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理是新時代黨和國家確定的重要使命，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及社會治理法治化的實踐路徑中蘊含了復合性治理內(nèi)涵。“人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，其中不平衡、不充分發(fā)展很大程度上也是因為面臨復合的治理內(nèi)容而使得實踐中雜亂無序的治理亂象，無法滿足人民群眾當前的美好生活愿望。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法治化是解決好當前社會主要矛盾的智慧性創(chuàng)舉，是踐行習近平總書記提出的“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”的應對之良策。因而，迫切需要按照法治邏輯明確在復合治理內(nèi)容中生成治理關鍵的制度保障機制。正如科斯塔總結(jié)的“法治可以解決對于行政而言矛盾的進程：在某些方面，這看起來是社會融合和沖突解決的某種替代性工具；在另一些方面，它被懷疑在自由和財產(chǎn)問題上太過于‘干涉主義’了。結(jié)果是，法治允許權力從內(nèi)部變得溫和，通過使它的行動變得可控制和可修改”［5］。這就意味著，法治邏輯能給予城鄉(xiāng)社區(qū)治理日后有序推進以保障，尤其是在根據(jù)治理實踐需要而進行制度創(chuàng)新時，更加需要謹遵法治邏輯思路，正當性是合法性的前提，是更為基層性的東西，城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的合理期待在于能夠推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理價值目標的實現(xiàn)。

其三，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理評價形成規(guī)范機制提供矯正保障。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的最終目標就是在遵循新發(fā)展理念的基礎上，滿足人民群眾對美好生活的向往。那么，我們就需要在城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐中，更加關注其是否符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，是否切實提高了基層群眾的幸福生活水平，是否對社區(qū)治理效果進行評價；同時，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的評價機制在整個國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化評價指標體系中具有矯正救濟功能的規(guī)范樣式，其中重要的評價關注點即在于法律風險指標的考核，而按照法治治理邏輯，恰好能夠為城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐乃至多層級政府主導城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐中可能遇到的法律風險提供矯正保障?？陀^地說，沒有全能政府，也沒有全能的治理模式，但是政府在主導城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中，必須保證公開透明的程序機制，并能夠按照法治思維和方式對可能遇到的風險、問題進行預判并保證預案的針對性、充分性以及周延性。這就意味著，如果城鄉(xiāng)社區(qū)治理能夠遵循法治邏輯，便能夠獲得防范風險發(fā)生、應對風險以及避免出現(xiàn)社會更大不和諧因素的有效矯正機制。

二、實踐維度：城鄉(xiāng)社區(qū)治理的內(nèi)容涵蓋

在我國，隨著城鄉(xiāng)社區(qū)中利益主體的多元化、資源配置結(jié)構的動態(tài)化以及社區(qū)組織和非營利組織的蓬勃發(fā)展，治理理論的理念及模式逐漸被引入城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和城鄉(xiāng)社區(qū)建設的實踐活動中，并為基層公共管理體制的改革和創(chuàng)新奠定了重要的理論基礎。

（一）我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實踐評述

新中國成立以后，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構背景下所形成的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系各不相同。在城市，經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，基層社區(qū)管理的街居制一直延續(xù)到今天；而在農(nóng)村，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主體的農(nóng)村改革催生了以村民自治為基礎的鄉(xiāng)村管理體制。

具體說來，城市社區(qū)治理模式的歷史變遷大致可分為三個階段：一是“街居—單位”二元制的治理模式，其最大特質(zhì)是社區(qū)居民的身份特征非常明顯，街道與單位兩種管理城市基層社會的制度并存，以單位管理為主、街居管理為輔。在“街居—單位”二元制社區(qū)治理模式之下，社區(qū)基本上沒有自治權，它從屬于單位，是對單位的補充，社區(qū)內(nèi)大部分公共事務管理權歸于單位，國家主要通過單位傳達各類城市管理信息，進行社會組織、社會動員和資源分配，街道組織和居委會被嚴重邊緣化?？梢哉f，“街居—單位”二元制是對無單位居民進行管理的“街居制”與對在職職工進行管理的“單位制”相結(jié)合，構成了新中國成立之后城市社區(qū)治理的最初模式，對維護城市基層社會秩序穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但由于治理權由政府機關牢牢掌握，使得社區(qū)自治空間被無限壓縮［6］。二是社區(qū)合作制的治理模式，在這一階段，我國很多城市都進行了社區(qū)體制改革，基本思路都是圍繞如何向街道和社區(qū)放權，并通過逐級授權的方式，街道和社區(qū)獲得了一定的管理權限，促進社區(qū)治理的工作重心進一步下沉到居民及居委會，有利于培養(yǎng)居民自主參與社區(qū)治理意識。該模式的主要特點是社區(qū)治理由政府主導，其他中介組織、社會團體配合治理，政府與社區(qū)組織之間的關系由控制、領導向指導、合作轉(zhuǎn)變，它適應了我國轉(zhuǎn)型時期城市管理的需求，為維護社會穩(wěn)定、提升社區(qū)自治能力發(fā)揮了重要作用。但隨著市場化改革的深入，諸多弊端也逐漸顯露，如街道、社區(qū)承擔的治理任務較為繁重，與政府缺乏有效溝通等，導致社區(qū)合作治理陷入困境。三是社區(qū)自治制的治理模式，從20世紀90年代起，城市開始實施住房分配的貨幣化政策，社區(qū)分化隨之開始，社區(qū)內(nèi)部逐步從熟人社會演變?yōu)槟吧松鐣饾u脫離了政府的掌控，社區(qū)中自發(fā)形成的物業(yè)公司、業(yè)主委員會等自治組織噴涌而出，標志著現(xiàn)代社區(qū)的形成。2006年5月，國務院制定《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》，強調(diào)要逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社區(qū)服務體系，為社區(qū)治理的改革發(fā)展指明了方向。目前，我國對自治型治理模式的主要做法有：在城市社區(qū)撤銷街道辦事處等行政管理機構，通過民主方式設立社區(qū)成員代表大會制度，密切聯(lián)系社區(qū)成員，維護成員的正當權益；設立社區(qū)管理委員會面對本社區(qū)居民進行自治化管理。這些措施的采取淡化了社區(qū)治理當中的行政職權，凸顯了群眾自治組織的自治性質(zhì)。

在農(nóng)村，國家通過強制導入新的制度安排，在土地改革、合作化、公社化以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行過程中，對農(nóng)村基層管理體制進行了強有力的改造，以村民自治為基礎的鄉(xiāng)村治理體系開始逐步形成。新時期重建的鄉(xiāng)村治理體系呈現(xiàn)兩大特征：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家最基層政權的同時，按照居民居住地區(qū)設立基層群眾自治性組織的村民委員會，并由其負責辦理本區(qū)域內(nèi)的公共事務，實現(xiàn)村民的自我管理和自我服務；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的法定關系被界定為指導與協(xié)助關系，政府有權指導村民委員會實行村民自治，而不得干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事務。進入21世紀后，為了促進社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，黨和政府提出要“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制”，2017年6月12日，《國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確指出城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，著力補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報告也再次重申，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。

（二）當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化面臨的問題分析

城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要遵循法治邏輯，構建完善的法治保障體系，主要是緣于治理過程中可能遭遇法律風險的概率極高，一旦發(fā)生則會導致城鄉(xiāng)社區(qū)治理本身面臨正當性與合法性的追問。故而，有必要對城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中的法律風險進行全面的梳理。城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的法律風險主要是指社區(qū)治理的參與主體在治理過程中由于現(xiàn)有法律的否定性評價而遭致承擔法律責任的種種風險情形?；貧w城鄉(xiāng)社區(qū)治理的戰(zhàn)略維度，考量城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的法律風險問題，其基本面向可從治理決策者與執(zhí)行者兩個視角透析其深層含義［7］。

首先，城鄉(xiāng)社區(qū)治理對決策者而言，其主要風險體現(xiàn)在對于城鄉(xiāng)社區(qū)治理中規(guī)則制定以及具體監(jiān)督落實層面。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的決策者在微觀層面上主要表現(xiàn)為各級政府政策的制定者和決策執(zhí)行的監(jiān)督者，他們可能遭遇的法律風險有兩個面向，即上下級行政機關之間的行政命令和對城鄉(xiāng)社區(qū)治理主體的行政指導，在內(nèi)容上則主要表現(xiàn)為對現(xiàn)有法律的解讀、對法律缺位的應對以及對未來法律的預判，一旦發(fā)生偏差或誤判，將會直接給城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐帶來法律風險考驗。具體而言，城鄉(xiāng)社區(qū)治理實際上也是行政權力的自我建設，但由此衍生出包括、政府職能定位如何、社區(qū)居委會與街道辦事處的關系如何界定、，社區(qū)事權應當如何歸屬、治理重心如何下移等等問題。這些基本法律風險面向都應當在決策者的層面被重點關注，也是下一步城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要解決的法治難題。

其次，對于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的參與者及相關者而言，其所面臨的法律風險主要體現(xiàn)在合法權利的救濟與保障層面。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的參與者，在微觀層面上則主要表現(xiàn)為各類治理主體與相關者，是治理的直接實踐者，他們可能遇到的法律風險也包括兩個面向：即遵循上級行政機關的行政指導以及執(zhí)行城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)范的治理行為，在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為對行政指導意見或行政決策的理解與執(zhí)行，以及對相關治理規(guī)范的遵守與實踐，一旦出現(xiàn)了誤解或誤判，也將使自身面臨法律風險。比如，在城市社區(qū)治理實踐中，作為參與者及利益相關者，其民主權利的司法救濟及合法權益的法律保障，尤其是當自治活動過程中發(fā)生的有關行政干預、行政不作為等糾紛或是居民認為自治章程、村規(guī)民約等規(guī)范性文件違法，是否可以直接向法院提起行政訴訟，請求法院排除行政干預，責令有關政府部門履行法定職責，審查有關規(guī)范性文件的合法性。

三、規(guī)則之治：城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的路徑選擇

黨的十九大強調(diào)，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治。而城鄉(xiāng)社區(qū)治理是社會治理創(chuàng)新的具體化，是落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務的重要舉措。城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程既體現(xiàn)了基層政權組織參與社區(qū)公共事務處理的應有責任，又凸顯了基層群眾性自治的參與空間，而在市場化、城市化、全球化的多重因素作用下，中國城鄉(xiāng)社會結(jié)構的流動性、多樣性和異質(zhì)性不斷增強，這對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的體制、方式和手段提出更高的要求，如何最大限度地調(diào)動城鄉(xiāng)社區(qū)各相關組織以及普通成員積極參與治理實踐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化是城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容與關鍵環(huán)節(jié)。

（一）堅持法治思維，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化奠定扎實的法理基礎

隨著我國法治水平的不斷提高，城鄉(xiāng)社區(qū)成員在社區(qū)治理領域的權利意識和民主意識不斷提高，但同時又存在義務意識弱化、積極主動參與不足、參與權利濫用等現(xiàn)象，這種落差導致城鄉(xiāng)社區(qū)治理徘徊在私人領域權利的擴張與公共空間利益關注不足之間難以把控的“十字路口”。我們需要樹立法治思維，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法律體系。目前，我國法律對于如何保障城鄉(xiāng)社區(qū)實行自治、各類治理主體職責界定等問題缺乏具體的條文規(guī)定，導致各類社區(qū)治理主體在遇到公共突發(fā)事件時不知如何依法處置。因此，需要為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供必要的法律依據(jù)。其一，要在法律上明確社區(qū)居委會的自治、協(xié)管和監(jiān)督職責，保障居委會的工作機制和運行機制暢通；通過法律條文確認社區(qū)居委會可以從政府財政、社區(qū)募集等渠道獲得社區(qū)治理的資金，并保障資金運用合理規(guī)范。其二，要厘清政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理當中的責任分配問題，在傳統(tǒng)倫理理念的影響下，政府依然是全能政府，管得過寬過嚴，容易在某些自治事務處理上產(chǎn)生“越位”或是“錯位”現(xiàn)象。若要保障城鄉(xiāng)社區(qū)依法自治，政府必然要簡政放權，只提供政策支持和依法監(jiān)督等，保障社區(qū)治理方向準確［8］。其三，要加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民的法治意識，提升廣大群眾的公共參與意識，逐步增強居民參與社區(qū)事務管理的主動性和積極性，加大培育非營利性的社區(qū)服務中介組織力度，并依法規(guī)范其運行管理，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的軟環(huán)境。還有，就是強化治理法治化的宣傳引導，讓社區(qū)治理主體的法治思維與行為真正入心入腦。打消有的政府部門把原本屬于自己職責范圍內(nèi)的行政事務向社區(qū)攤派的慣性“念頭”，構筑社區(qū)干部與工作者通過法治思維與方式處理社區(qū)事務的“思想防線”，夯實社區(qū)社會組織與居民的法治思想與法律意識，讓權利意識和義務行為相得益彰。

（二）建立多元共治，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化奠定堅實的組織基礎

圖1 城鄉(xiāng)社區(qū)治理多元共治模式

社會多元主體共同參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理是基層民主政治建設的重要基礎和核心內(nèi)容，社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展過程實質(zhì)上就是各種力量在社區(qū)空間中相互博弈的過程，是一個從城鄉(xiāng)管理逐步走向城鄉(xiāng)社區(qū)善治的過程［9］。在這種情況下，無論是城鄉(xiāng)社區(qū)資源的整合還是城鄉(xiāng)社區(qū)功能的日益完善，都要求在城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構中引入多元共治模式，建立不同的社區(qū)治理層次，具體如圖1所示。

作為一種治理模式，多元共治更加強調(diào)合法性、程序性、公開性、公共性、秩序性和責任性。具體而言，一是促進“政社分離”，調(diào)整和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的組織架構，要轉(zhuǎn)變觀念，改變行政權力試圖控制一切的思維方式，大力推行組建社區(qū)公共服務站所的模式，來承接各項政府延伸服務和項目，保障城鄉(xiāng)社區(qū)的治理空間。但這并不意味著政府無所作為，還是要堅持政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理當中的主導地位，以保障城鄉(xiāng)社區(qū)治理方向不走偏。二是推動“共建共享”，培養(yǎng)參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體力量。要大力提倡公眾參與的治理理念，充分整合各種社會資源，讓各組織有效銜接、充分發(fā)揮作用，讓各階層的主體進入治理隊伍，承擔治理責任，尤其是要充分利用城鄉(xiāng)社區(qū)居民共同利益點較多的特點，積極引導建立城鄉(xiāng)社區(qū)志愿者隊伍，形成與社區(qū)居民廣泛聯(lián)系的紐帶。三是確保“有序參與”，暢通和對接城鄉(xiāng)社區(qū)居民利益訴求。強調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)多元共治，就是要促進城鄉(xiāng)社區(qū)各方面主體的廣泛參與，加強社區(qū)與居民的聯(lián)系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商對話、信訪、舉報、民意等監(jiān)督渠道的作用，為廣大主體自覺主動參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和治理提供動力，實現(xiàn)居民共享社區(qū)發(fā)展成果、共擔社區(qū)治理責任［10］。例如，針對社區(qū)內(nèi)毀綠種菜、廣場舞擾民等政府監(jiān)管空白、執(zhí)法無力的情況，充分發(fā)揮村（居）民監(jiān)督、議事協(xié)商功能，妥善解決問題。這樣就可以構建起黨的十九大報告中所提出的“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社區(qū)治理格局，既發(fā)揮黨委政府的領導與引領作用，又發(fā)揮社會組織與居民的參與和主體作用，確保社區(qū)的和諧穩(wěn)定與活力永存，讓社區(qū)的法治精神與自愿互助精神并行不悖。

（三）促進政府職能轉(zhuǎn)變，為基層治理法治化奠定堅實的推動力量

從全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)的治理實踐來看，自上而下的行政建設和自下而上的自治建設始終是同時推進的，二者共同構成城鄉(xiāng)社區(qū)治理進程當中不可或缺的結(jié)構性力量。其中，行政建設體現(xiàn)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程當中的“行政化主導”與“行政性推動”，自治建設則體現(xiàn)為“社會化發(fā)育”和“社區(qū)化參與”。城鄉(xiāng)社區(qū)治理所要解決的真正問題不是所謂行政化還是自治化的矛盾，而是如何使兩種力量在城鄉(xiāng)社區(qū)治理當中得到整合，從而實現(xiàn)社區(qū)善治，而解決的根本就是轉(zhuǎn)變政府職能，補齊法治政府建設短板，增強基層政府組織的公信力和執(zhí)行力，提升政府治理水平。政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化過程中應當發(fā)揮好以下幾個方面的作用：第一，當好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的服務者，政府必須樹立服務理念，從建立以“隨時表達、快速反映、及時解決”為核心的訴求處理機制為居民提供服務，從建立利益協(xié)調(diào)機制、公平權利保護機制為社區(qū)提供服務，從建立地方性法規(guī)為著力點提高服務的檔次與水平，從根本上解決“惰政”問題。第二，當好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的協(xié)調(diào)者。城鄉(xiāng)社區(qū)治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及政府各部門以及社會成員的方方面面，政府應當總攬全局，加強對相關職能部門的監(jiān)督和管理，使各項治理工作協(xié)調(diào)一致、有序推進。第三，當好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的指導者，當今的城鄉(xiāng)社區(qū)建立在“小政府、大社會”的基礎之上，需要政府對治理的方向和政策進行宏觀指導，政府應當做好城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制定社區(qū)發(fā)展政策、頒布社區(qū)法律規(guī)范等工作。總之，城鄉(xiāng)社區(qū)法治化離不開政府的推動，城鄉(xiāng)社會法治化要求基層政府積極推動行政體制改革，以推動城鄉(xiāng)社區(qū)法治化為引領從制度體系、價值體系以及行動體系等方面構建服務型基層政府，讓基層政府的“善政”和社區(qū)的自治互為補充，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的善治。

（四）完善反腐機制，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化奠定良好的環(huán)境基礎

黨的十八大以來，“反腐建廉”也成為新的時代主題，尤其是在我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理起步較晚、基礎較為薄弱的背景之下，尚未建立完整的社區(qū)治理法治保障體系，加之由于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的復雜性以及社會變革的深入和拓展，新情況和新問題不斷涌現(xiàn)，在復雜的治理環(huán)境之下，腐敗有了更大的滋生空間，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)治理當中的“微腐敗”現(xiàn)象嚴重制約著城鄉(xiāng)治理的發(fā)展，構建完善的反腐機制是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的重要抓手。一方面要全面推動從嚴治黨向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸，堅決整治和查處侵害居民利益的不正之風和腐敗現(xiàn)象，嚴肅處理侵吞挪用、克扣強占等突出問題。例如，江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)善港村就加強基層黨的建設，并將之作為貫徹基層社會治理全過程的一條紅線，開展建設“法治型黨組織”項目，整理村黨組織和村干部的權力事項，細化權力清單，強化村黨委的法治思維和法治底線，取得了良好的效果。另一方面要加大國家立法力度，逐步完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的制度體系，建立專門的社區(qū)治理法律法規(guī)，明確各自治主體的職權，加大對不法行為的懲處力度，不僅有利于其依法行使自治權，也便于各主體之間依法進行相互監(jiān)督，減少腐敗的易發(fā)點和廉政風險點。此外，要建立社區(qū)居民民主權利的司法救濟機制，當前居民民主權利司法救濟機制的缺失是困擾城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系發(fā)展的重要因素，當居民民主權利受到侵害時，無法有效通過司法途徑得到救濟，也缺失對權力部門的剛性約束，鑒于社區(qū)治理問題在司法審查領域的特殊性，可探索制定具有指導性的司法解釋，為城鄉(xiāng)居民的司法救濟權利提供法律保障?！肮駲嘁嬉庾R在日益壯大，任何社區(qū)建設和社會管理創(chuàng)新，如果沒有建立在公民個人權利基礎之上，那么任何冠之以現(xiàn)代性的和諧社區(qū)建設都是虛偽的威權主義把戲?！保?1］就城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐而言，治理中許多問題的的產(chǎn)生根源在于居民權利的缺失，構建城鄉(xiāng)社區(qū)反腐機制從法治視角來看也就是保障居民的民主權利、尤其是政治權利。

社區(qū)是城鄉(xiāng)居民生活的基層單位，是政府社會管理與社區(qū)自治組織、民間組織自我管理的結(jié)合點，其基本特點就是空間的區(qū)域性，民主參與的自治性，規(guī)范的認同性以及服務的便捷性。城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化意味著基層社區(qū)在政治民主、經(jīng)濟發(fā)展、文化創(chuàng)新等各領域均有序發(fā)展，各治理主體與相關者都能夠以法律規(guī)范為指導，通過多種途徑積極參與社區(qū)治理實踐、推動社區(qū)治理的法制化與規(guī)范化，并在此過程中培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識和習慣，努力爭當社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也順應了公民日益增長的權利意識的需要。城鄉(xiāng)社區(qū)法治化是實現(xiàn)基層社會自治的重要方式和手段，維護城鄉(xiāng)社區(qū)居民的民主權利，培育社區(qū)居民的法治意識與自愿互助的精神，保障基層政府的服務性和社區(qū)自治性，因此，城鄉(xiāng)社區(qū)法治化過程中必須以法治為支撐，改革治理模式，打造新型的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時、快速、有效地解決社區(qū)運行中的諸多問題，促進社區(qū)回歸、還原本位，將社區(qū)從一個“居住共同體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧罟餐w”和“情感共同體”，建立共同解決公共問題的社會合作網(wǎng)絡，在共同分擔社會責任的基礎上，形成多元協(xié)同治理機制，共享公共資源，推進各方共同受益。

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