土壤污染防治基金具體制度設(shè)計(jì)初探

■吳亦九 北京大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士

2017年，全國(guó)人大代表在《土壤污染防治法（草案）》常委會(huì)一審會(huì)議中指出“土壤污染要治更要防”，要堅(jiān)持以預(yù)防原則指導(dǎo)土壤污染防治法的立法工作。

土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，這給土壤污染治理工作的順利進(jìn)行造成了不小困難。為了更好治理土壤污染，《土壤污染防治法（草案）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）一審和二審稿均對(duì)土壤污染防治工作做出了規(guī)定，并創(chuàng)新性地提出建立土壤污染防治基金制度，設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金，要求各級(jí)人民政府安排必要的資金用于土壤污染防治工作，加強(qiáng)績(jī)效管理，確保資金使用效益。就《草案》條文而言，目前對(duì)于土壤污染防治基金的資金來(lái)源、用途、主要負(fù)責(zé)單位等內(nèi)容進(jìn)行了較為原則的規(guī)定。

（一）做好與環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接

中國(guó)的環(huán)境公益訴訟自2012年正式落地以來(lái)，已走到了第6個(gè)年頭，成為中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公民環(huán)境公共利益保護(hù)的重要制度設(shè)計(jì)。通過(guò)環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用與土壤污染防治基金中的資金具有一定程度的同質(zhì)性，均以修復(fù)特定環(huán)境要素的損害為目標(biāo)。此外，自2018年正式開(kāi)始實(shí)施的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中通過(guò)磋商程序或訴訟程序產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償金同樣如此。因此，經(jīng)過(guò)公益訴訟程序或生態(tài)環(huán)境損害賠償程序所產(chǎn)生的以土壤污染治理為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用或生態(tài)環(huán)境損害賠償金也應(yīng)當(dāng)是土壤污染防治基金的資金來(lái)源之一。

鑒于此，《草案》二審稿已經(jīng)在制度銜接方面做出了改進(jìn)。但可以發(fā)現(xiàn)仍然存在以下問(wèn)題。首先，與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍缺乏有效的銜接，建議在之后的修改中進(jìn)行完善或說(shuō)明；其次，就目前而言，無(wú)論是環(huán)境民事公益訴訟制度抑或生態(tài)環(huán)境損害賠償制度均未對(duì)通過(guò)判決產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的管理使用作進(jìn)一步規(guī)定。因此，在不同制度的協(xié)調(diào)中，要做到形式制度的關(guān)聯(lián)，更應(yīng)做好實(shí)質(zhì)制度的銜接。

（二）引入市場(chǎng)力量，提高資金管理使用的有效性

在目前以公權(quán)力為主導(dǎo)的基金管理模式中應(yīng)更多引入民間力量、市場(chǎng)力量，以克服政府失靈和政府無(wú)效率的潛在問(wèn)題?？梢?jiàn)，除了環(huán)保機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式之外，其他機(jī)構(gòu)或團(tuán)體等民間的、市場(chǎng)的管理模式同樣在基金管理和使用中可扮演重要角色。在基金的管理和使用方面，可以選擇更具有專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性和商業(yè)性的公益基金會(huì)、公益信托等機(jī)構(gòu)對(duì)資金加以管理，也可以采取公共資金和社會(huì)資金相結(jié)合的PPP模式（公私合作模式）應(yīng)用于具體的修復(fù)項(xiàng)目中。