太原市污水處理廠特許經(jīng)營模式的探討

張 睿

（太原市排水管理處，山西 太原 030006）

隨著太原市城市的快速化發(fā)展，城市人口的迅速增加，污水排放量的增長(zhǎng)速度迅猛，污水處理在城市的發(fā)展建設(shè)中起著越來越舉足輕重的作用，目前越來越多的污水廠采取BOT、TOT或委托運(yùn)營等特許經(jīng)營的模式加入污水處理行業(yè)中來。

一、太原市特許經(jīng)營污水廠項(xiàng)目概況

太原市城市污水處理事業(yè)起步較早，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家對(duì)污水處理目標(biāo)要求的提高，原有城市污水處理廠的處理規(guī)模和出水標(biāo)準(zhǔn)都存在一定的差距。為貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施等環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，進(jìn)一步加快太原市城市污水處理設(shè)施建設(shè)步伐，推動(dòng)污水處理行業(yè)的改革與發(fā)展，自2008年起太原市政府采取PPP模式，通過引入社會(huì)資本，分別對(duì)河西北中部污水處理廠改擴(kuò)建、楊家堡污水處理廠升級(jí)改造和城南污水處理廠新建、北郊污水處理廠、晉陽污水處理廠新建等一批污水處理重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行融資建設(shè)，在全省范圍內(nèi)，首次將特許經(jīng)營模式運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。特別是河西北中部污水處理廠和楊家堡污水處理廠在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過以原廠存量資產(chǎn)入股，剩余資產(chǎn)由項(xiàng)目公司回購上繳財(cái)政，盤活了污水處理廠的存量資產(chǎn)，為污水處理事業(yè)的發(fā)展引入了新的機(jī)制。

二、特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

（一）嚴(yán)格界定準(zhǔn)入條件

積極組織人力對(duì)國內(nèi)實(shí)施特許經(jīng)營的污水處理項(xiàng)目廣泛深入調(diào)研，結(jié)合太原市實(shí)際情況，對(duì)社會(huì)投資企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)作能力進(jìn)行了認(rèn)真審核，合理設(shè)置準(zhǔn)入門檻，擇優(yōu)選擇了投融資能力強(qiáng)、既往業(yè)績(jī)好、技術(shù)路線先進(jìn)的社會(huì)投資企業(yè)。

（二）規(guī)范項(xiàng)目操作流程

圍繞項(xiàng)目論證、框架協(xié)議簽署、實(shí)施方案編制及報(bào)批、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、合資合作談判、項(xiàng)目公司組建、相關(guān)協(xié)議簽訂等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行整體結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和具體實(shí)施條件落實(shí)，使商業(yè)行為與法律緊密結(jié)合，確保特許經(jīng)營項(xiàng)目各階段工作的順利承接及法律文本的科學(xué)性和規(guī)范性。

（三）實(shí)施多部門聯(lián)動(dòng)考核

由太原市城鄉(xiāng)管委、太原市財(cái)政局和太原市環(huán)保局三個(gè)部門共同制定出臺(tái)《太原市城市污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)營考核制度及付費(fèi)辦法》。具體考核及付費(fèi)方式為：每月由太原市環(huán)保局提供污水處理廠的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，太原市城鄉(xiāng)管委負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)管考核，太原市財(cái)政局根據(jù)考核結(jié)果直接撥付給項(xiàng)目公司污水處理服務(wù)費(fèi)。

三、特許經(jīng)營項(xiàng)目取得的成效

太原市污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目的順利實(shí)施取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從2009年開始，污水處理特許經(jīng)營項(xiàng)目引入社會(huì)資本累計(jì)約20億元。隨著項(xiàng)目的建成投產(chǎn)，太原市污水處理能力大幅提升，污水廠的設(shè)計(jì)處理能力由2008年的23萬噸增加到72萬噸，占市級(jí)污水處理廠處理能力的90%左右，出水水質(zhì)均達(dá)到國家一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。城市水環(huán)境得到明顯改善，為太原市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康和諧、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（一）盤活國有存量資產(chǎn)，緩解財(cái)政資金壓力

以河西廠為例污水處理廠股權(quán)比例基本為：社會(huì)投資人占80%股權(quán)，以現(xiàn)金方式出資；政府占20%股權(quán)，以污水廠實(shí)物資產(chǎn)出資。在項(xiàng)目投資過程中，由項(xiàng)目公司以現(xiàn)金逐步收購政府方20%股權(quán)出資以外的污水廠現(xiàn)有存量資產(chǎn)，雙方股權(quán)比例保持不變。該項(xiàng)資產(chǎn)變現(xiàn)資金由太原市政府專項(xiàng)用于城市其他污水處理設(shè)施及管網(wǎng)和泵站建設(shè)。有效解決了我市城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)減輕了財(cái)政支出的壓力。

（二）科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目收益，實(shí)現(xiàn)雙方合作共贏

借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，測(cè)算項(xiàng)目投資和運(yùn)營成本，參照行業(yè)平均利潤率、同期銀行利率等，合理確定企業(yè)內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)成本以及運(yùn)營費(fèi)用等關(guān)鍵指標(biāo)，并經(jīng)政府方與社會(huì)投資人協(xié)商后最終確認(rèn)。雙方按照實(shí)際出資額比例享有公司的股權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。通過資本運(yùn)作方式，開啟了多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，并由項(xiàng)目公司負(fù)擔(dān)特許經(jīng)營期內(nèi)污水處理設(shè)施的重置更新等一系列后續(xù)資金投入。不僅加強(qiáng)了政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)益融合，還提升了財(cái)政資金使用效率，以股權(quán)形式增加了政府收益。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，兼顧多方利益

項(xiàng)目公司生產(chǎn)運(yùn)營主要人員仍由污水廠原有職工組成，人員事業(yè)身份保持不變，實(shí)行企業(yè)化薪酬管理，職工工資由項(xiàng)目公司發(fā)放。項(xiàng)目公司內(nèi)部施行工作監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，講求公平與效益。這種人事管理辦法兼顧了多方利益，激發(fā)了職工工作的積極性，減輕了政府人事負(fù)擔(dān)。

（四）明確界定雙方權(quán)利義務(wù)，合理分配風(fēng)險(xiǎn)

通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，詳細(xì)約定政府與企業(yè)在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和移交階段的風(fēng)險(xiǎn)分配方式、降低風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取的措施以及違約責(zé)任。由公司制企業(yè)負(fù)責(zé)污水廠的運(yùn)營管理，可理順政企關(guān)系，政府可更好的發(fā)揮監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)等行政職能。企業(yè)化運(yùn)作最大限度地降低了綜合管理成本，能夠充分發(fā)揮企業(yè)的管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。運(yùn)營管理更加嚴(yán)格，成本核算更加精細(xì)。

四、運(yùn)作存在的主要問題及對(duì)策分析

（一）各級(jí)財(cái)政資金投入力度較小

PPP融資模式以財(cái)政資金為杠桿撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與過去由政府包攬的基礎(chǔ)設(shè)施工程。財(cái)政對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目的投資比例，決定了政府對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作的統(tǒng)籌能力。如果政府持股比例不合理，一方面會(huì)在一定程度上阻礙政府資金的引導(dǎo)性作用發(fā)揮；另一方面，會(huì)對(duì)項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)造成影響。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，保障中央和地方財(cái)政的資金投入力度，增加政府的持股比例，更加有利于項(xiàng)目推進(jìn)。同時(shí)，建立完善的財(cái)政補(bǔ)貼及監(jiān)督機(jī)制，使社會(huì)投資人獲取合理收益而不致謀求暴利，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）特許經(jīng)營專項(xiàng)法律缺失

目前在國家層面上，還沒有出臺(tái)關(guān)于特許經(jīng)營管理的專項(xiàng)法律。現(xiàn)在特許經(jīng)營雙方在很多事項(xiàng)上的協(xié)調(diào)主要依靠簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，沒有法律作為支撐，這就給雙方討價(jià)還價(jià)留下余地，不利于項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作。2014年起，國家發(fā)改委、財(cái)政部等部委相繼出臺(tái)了一系列PPP政策，建議省市在認(rèn)真總結(jié)市政公用行業(yè)改革的前期經(jīng)驗(yàn)和問題基礎(chǔ)上，緊扣國家最新政策精神，結(jié)合地方特許經(jīng)營實(shí)踐，進(jìn)一步完善特許經(jīng)營政策法規(guī)。

（三）項(xiàng)目公司稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重

依據(jù)我國現(xiàn)行稅法，污水處理企業(yè)可享受“三免三減半”等稅收優(yōu)惠政策，但此外還需承擔(dān)城市房產(chǎn)稅、土地使用稅等稅費(fèi)；此外，電費(fèi)在污水廠運(yùn)行中屬于主要支出之一，現(xiàn)存在用電價(jià)格偏高的現(xiàn)象。這些費(fèi)用最終會(huì)加大財(cái)政對(duì)污水處理服務(wù)費(fèi)的支付壓力。建議省市有關(guān)部門盡快出臺(tái)專項(xiàng)政策，將運(yùn)營企業(yè)的相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)減免，切實(shí)降低政府的服務(wù)費(fèi)支付壓力，有效控制服務(wù)價(jià)格。

（四）收取的污水處理費(fèi)偏低

根據(jù)2008年《關(guān)于調(diào)整太原市自來水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，居民生活、行政事業(yè)用水的污水處理費(fèi)僅為0.5元/立方米，而污水廠的實(shí)際噸水處理成本平均在1元以上，隨著污水處理廠運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用逐年提高，按此標(biāo)準(zhǔn)收取的污水處理費(fèi)根本不足以支付污水處理成本。未來需要利用價(jià)格扛桿促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

（五）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

促使政府部門全面提升法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能。特許經(jīng)營項(xiàng)目的成功運(yùn)作，必然建立在政府與企業(yè)互信互利的基礎(chǔ)上，雙方須秉承公正公平的契約精神，自覺遵守協(xié)議約定，嚴(yán)格履行權(quán)利義務(wù)，真正形成合力，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共贏。