龔盛儒

一、本文的寫作目的

人大檔案利用是人大工作的重要組成部分，其為會議組織、文件擬稿規(guī)范化、行政后勤服務(wù)等日常工作提供有效參考。實踐中，我們發(fā)現(xiàn)檔案利用的規(guī)律、方法和人大檔案管理的趨勢；同時，人大在提高檔案利用效果領(lǐng)域的研究乏善可陳，為此我們需要歸納總結(jié)實踐經(jīng)驗以提升人大檔案利用價值，提高人大檔案收集的針對性，從而加深對人大工作的認知水平。檔案管理人員沒有積極地參與到檔案利用開發(fā)中，欠缺對被利用的檔案的內(nèi)容和形式的分析。檔案看得越多，檔案的價值越高。表面上看，查詢檔案如同百度、淘寶等搜索引擎：輸入關(guān)鍵字，獲得所需的數(shù)據(jù)。其實，“百度一下”的背后，卻包含復(fù)雜的數(shù)據(jù)分析工作，通過對搜索的數(shù)據(jù)分析，采集查詢者的搜索偏好，從而有針對性地推送內(nèi)容，提高搜索效率。同樣，檔案管理工作既要包括檔案整理、檔案掃描信息化等工作，也需要對查詢數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)分析，提高查詢效率，總結(jié)研究檔案利用方法，把握與理解人大工作圖景，發(fā)揮好人大機關(guān)“秘書”職能。本文開始寫作時值揚州市人大30年史料展示室竣工開館之際，筆者有幸參與人大史料收集工作。用今人的眼光去反思歷史檔案，不少因當時硬件條件或者思維局限等因素沒有完好保存的檔案，今天看來卻彌足珍貴。由此提出問題：如何評估人大檔案潛在價值和如何把握檔案價值的形成和演變規(guī)律，從而在日常檔案收集管理工作中避免虛無感覺[1]？希望通過本文的思考，以問題為導(dǎo)向，提供一些建設(shè)性措施。

發(fā)現(xiàn)和研究問題要讓實踐者參與。本文另一個寫作動機是本著切口小一點的原則，從檔案開發(fā)利用角度，去“敘述”筆者參與展示室籌備工作時的思考與實踐，但在寫作中逐漸反思本地人大歷史內(nèi)容，一開始我把這種反思歸結(jié)成對檔案價值的評估，想在理論上有所探索，呈現(xiàn)一些地方性知識，但最后還是進入到機關(guān)公文語境當中，成為對歷史的平述，可見我這個度[2]沒有把握到位，研究的功力欠缺。但是，畢竟是一種嘗試，希望通過對實際工作的描寫并賦予意義，與讀者產(chǎn)生共鳴。

二、人大檔案價值的功能

1.查閱文字表述。人大工作是講法律、講程序的，在一些重要文件起草過程中，哪些工作是繼承性的，哪些工作是創(chuàng)造性的，尤其是一些概念和提法的來龍去脈，都需要通過查詢檔案，厘清人大工作繼承與發(fā)展的脈絡(luò)關(guān)系，提高表述的準確性。特別值得注意的是一些人大制度的概念表述、內(nèi)容簡寫、制度簡稱往往是新入人大同志的攔路虎，特別是涉及“地方性知識”，需要通過查詢檔案，了解相關(guān)內(nèi)容。如，本地區(qū)涉及的“雙聯(lián)”制度、“四控一禁”決議、“雙十條”制度、區(qū)域性供水等，建議各級人大結(jié)合地方情況，對一些地域性概念匯編注釋，便于機關(guān)干部特別是年輕干部學(xué)習(xí)。

2.借鑒程序。嚴格按照憲法和法律的程序要求，安排好“三會”議程日程，是人民行使權(quán)力的重要保障；特別是會議日程、議程的設(shè)置，是保證人民權(quán)力有效運作和體現(xiàn)我國政治邏輯的重要環(huán)節(jié)[3]。再如，按會議內(nèi)容和法律規(guī)定起草的主持人程序講話中涉及諸多程序法事項，專題詢問問答方式（問題個數(shù)）、臨時決定對相關(guān)決議決定（草案）或法規(guī)（草案）擱置等，這些都具有重要的法律效力。妥善保管利用這些文書才能把人大制度落在實處，樹立人大權(quán)威。因此，我們對“三會”的程序性事項尤為謹慎，希望借鑒以往類似會議內(nèi)容的程序設(shè)置情況。如以往補選省代表程序、人事任免程序、計劃外議程設(shè)置等。值得注意的是，除了上述程序性事項以外，諸如文件由主持工作的副主任簽發(fā)抑或以人大名義報市委、文件以何種形式征求市委的意見建議等，都需要查詢以往的做法，借鑒往屆行文規(guī)律，主動向黨委匯報重要安排，切實貫徹黨委的決策意圖，更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

3.參考活動的組織形式。例如在組織專題詢問前借閱《揚州市人大常委會關(guān)于開展詢問工作暫行辦法》，在組織食品安全執(zhí)法檢查前借閱以往《食品安全調(diào)查表》設(shè)計調(diào)查問卷。另外，會場布置、人代會主席臺座位表、主席團和秘書長名單和分組名單等會務(wù)工作也需要參考檔案。

4.查詢相關(guān)決議決定。這方面運用比較多的是當年或者以往作出的重大決議決定，根據(jù)決議決定撰寫相應(yīng)的調(diào)研報告、意見建議等。如環(huán)資城建委的古城保護、綠地調(diào)整、“雙十條”，農(nóng)委的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等。小組討論會議記錄、委員分組審議發(fā)言、委員聯(lián)組審議發(fā)言為撰寫《審議意見書》提供內(nèi)容支持。

三、 人大檔案價值的感悟

對檔案的研究，往往是經(jīng)過梳理、篩選、對比，把重要的事情羅列起來，尋找其中內(nèi)在的邏輯關(guān)系。三十而立，風(fēng)雨兼程，歷史是一去不復(fù)返的芳華，在這個漫長的過程中，興許每一個環(huán)節(jié)都是偶然的，但它有一個必然的趨勢，呈現(xiàn)穩(wěn)定的價值取向。

1.督促決議落實，在“實”字上收筆，讓權(quán)力落地為民

展示室史料收集整理階段，我們發(fā)現(xiàn)前期編撰的腳本內(nèi)容有的反映歷史情況不夠充分，有的按照時間先后敘事不能客觀反映事物發(fā)展的實踐邏輯。完全按照腳本布展，內(nèi)容上不夠生動。為此我們一方面按照既定的腳本，尋找合適的檔案史料，同時，又根據(jù)檔案史料的內(nèi)容，結(jié)合當事人的采訪和追憶，對腳本進行反思與追問。在此過程中，史料編輯組的領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)歷屆人大的決議決定內(nèi)容，對各專題的導(dǎo)語進行編校，在專題下再設(shè)置子欄目，形成“人大及其常委會調(diào)研和作出決議決定→常委會監(jiān)督落實→政府抓落實的現(xiàn)場和結(jié)果”的編撰思路。抓住決議決定這根筋，順藤摸瓜，對部分條目式的腳本內(nèi)容做了歸納整合，圖文并茂地反映決議內(nèi)容，在用圖片展示決議決定貫徹實施“藝術(shù)加工”過程中，我發(fā)現(xiàn)我們是圍繞三個圖景，不斷深化對本地人大決議決定發(fā)展史的認識：一是史料收集者按照文本內(nèi)容對決議決定的想象圖景，二是當事人看到照片勾連出對當時事物的回憶圖景，三是決議決定給地方留下的社會圖景（社會圖景是不是我們常說的社會意識呢？待研）。三個圖景的疊加，消除噪點，洗盡鉛華，逐漸勾勒出一個尊重歷史的本地人大決議決定發(fā)展史——基本民生保障、古城保護、生態(tài)文明建設(shè)三個方面的發(fā)展歷程。從20世紀80年代作出改造中小學(xué)危房、讓農(nóng)村人口飲用安全衛(wèi)生水的決議，到20世紀90年代推動城市住房特困家庭、促進遷建圖書館，直至21世紀推動“菜籃子”工程、區(qū)域供水工程，始終將促進改善民生作為決議的重點。在古城保護方面，20世紀90年代，據(jù)理力爭，堅持拆除超出老城區(qū)高度控制建筑。2000年，一份加快旅游業(yè)發(fā)展的決議，擲地有聲，要求老城區(qū)保護必須規(guī)劃先行，規(guī)劃通過前全面暫停老城區(qū)內(nèi)拆建工程，保住了老城，留住了百花深處的鈴鐺，奠定了揚州老城發(fā)展的基礎(chǔ)。后續(xù)作出的老城區(qū)街坊控制詳細規(guī)劃決議以及近年來關(guān)于《揚州歷史文化名城保護規(guī)劃》《瘦西湖及揚州歷史城區(qū)周邊區(qū)域建筑高度控制規(guī)劃》的決議，一屆接著一屆干，一以貫之地深耕古城新藍圖。為保護城市綠地和生態(tài)環(huán)境，作出了永久性綠地保護、“七河八島”區(qū)域“四控一禁”、城區(qū)河流活水治污等決議決定，強化督查落實，讓“綠楊城郭”成為造福子孫后代的永續(xù)紅利。實在的決議決定成果，回報人民的信任，展現(xiàn)了地方人大政治實踐邏輯[4]。

2.建立健全機制，在實踐中把握“文脈”，深化對人大自我意識的認知

人大工作可以說，對外是形成“支持和保證人大依法行使權(quán)力，更好發(fā)揮人大代表作用”的政治效應(yīng)，對內(nèi)是整合利用能夠“健全人大組織制度和工作制度”的各項資源。與其他部門相比，人大工作是在人民代表大會制度的“不變”之下，針對如何更好發(fā)揮人大職能，落實人大權(quán)力的“變”的創(chuàng)新，“不變”中孕育的“變”是連接“內(nèi)外”，貫穿始終的一項卓有成效的抓手性事項。這些事項，可以體現(xiàn)為有效的載體平臺，也可以體現(xiàn)為具體的行動計劃，但概括起來是不斷建立健全的監(jiān)督機制、審議機制、決策機制、創(chuàng)制機制[5]。例如，近年來，我們圍繞審議意見落實情況，建立起專題詢問督促審議意見落實工作機制，打通監(jiān)督工作的“最后一公里”；邀請代表參與常委會會議，將代表履職和常委會審議結(jié)合，構(gòu)建民主審議新機制；為了提升代表建議辦理質(zhì)態(tài)，形成“領(lǐng)辦、督辦、詢問、評價”四位一體建議辦理工作機制……凡此種種形成了一個經(jīng)得起實踐檢驗的機制群，展現(xiàn)了人大工作者踏石留印、勇于開拓的實干精神，這些工作有的形成了審議意見書督促市政府及相關(guān)部門落實、有的獲得省人大領(lǐng)導(dǎo)的肯定、有的獲得了全國性媒體報道。機制既是溝通內(nèi)外的中介，又是人民代表大會制度的內(nèi)涵，人大工作就是在二者的統(tǒng)一中達到對政治實踐的自我理解（相比較政府職能部門是在對法律賦予的職能的不斷認識過程中達到自我理解[6]）。通過研究并著手建立健全各項機制，豐富人民代表大會制度內(nèi)涵，開辟民主政治地方實踐路徑，由此人大始與其他社會主體產(chǎn)生關(guān)系，增進人大自我理解，進而反思現(xiàn)實與理想的辯證邏輯。機制的構(gòu)建運轉(zhuǎn)情況都“散落”在人大各部門具體工作實踐當中，這些個體的、微觀的工作聯(lián)系方式、內(nèi)容、狀態(tài)匯聚成宏觀層面上的“機制群”，從而搭建起骨肉相連的政治統(tǒng)治框架。以這些微機制為內(nèi)容，“用‘敘述方法，對其政治運行實態(tài)的若干基礎(chǔ)項面進行‘構(gòu)建性的呈現(xiàn)和‘解說，進而揭示與探討支配這種運行狀態(tài)的諸種影響因素與邏輯”[7]，而不是只是從客體的或者直觀的形式去理解，這應(yīng)當成為具有實踐經(jīng)驗的人大工作者從事理論研究的重要方法。

3.做實調(diào)查研究，以文載道，著力落實成果轉(zhuǎn)化

調(diào)查研究是人大履行職能的基本工作方法和重要前提，是提高議事能力、增強服務(wù)群眾本領(lǐng)、發(fā)揮監(jiān)督作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是廣泛收集和反映社情民意的重要渠道，也是發(fā)揮人大代表主體作用的有效載體。同時，求真務(wù)實的調(diào)查研究也是人大加強作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系人大代表和人民群眾的價值取向。如何選準選好調(diào)研課題，對于人大及其常委會依法行使職權(quán)非常重要。多年來我們圍繞黨委工作重點、政府工作難點、百姓關(guān)注熱點、自身工作要點，善于找準焦點，努力把“碎片化民聲”整合為“有效民意”。2000年8月，常委會調(diào)研組撰寫的《關(guān)于麗江古城保護與發(fā)展旅游業(yè)情況的考察報告》調(diào)查報告，思路開闊，觀點新穎，受到市委主要領(lǐng)導(dǎo)高度認可，利用此文進一步統(tǒng)一了揚州市老城區(qū)保護和新城建設(shè)思想認識，為隨后出臺的加快旅游業(yè)發(fā)展的決議提供了理論基礎(chǔ)。在調(diào)研方法上，力戒“蜻蜓點水”式調(diào)研，合理運用實地察看、聽取匯報、召開座談會、明察暗訪、問卷調(diào)查等方式，真正深入到基層，深入到群眾中，廣泛聽取各方意見建議，掌握第一手資料，是本地人大開展調(diào)查研究的重要方法和態(tài)度。豆制品是揚州人“菜籃子”里常見的食品，2004年6月，市人大領(lǐng)導(dǎo)帶隊在不打招呼情況下，冒雨夜查豆腐作坊，發(fā)現(xiàn)諸多食品加工安全隱患，并將其整理成人大內(nèi)參，督促市政府務(wù)必加大整治力度和監(jiān)管力度，讓市民吃上放心優(yōu)質(zhì)的豆制品。2008年底，歷時1年多時間，市人大常委會牽頭會同政府相關(guān)部門對農(nóng)村飲用水和區(qū)域供水推行情況開展調(diào)研，組織人大干部和專業(yè)人員對419個小水廠的水源水或末梢水，逐一檢測，全面調(diào)查供水情況，逐步形成明確的思路——讓“大自來水”流進農(nóng)村的千家萬戶。2009年5月，形成《關(guān)于加快推進區(qū)域供水，切實解決農(nóng)村飲用水安全的決議》，督促市政府按時保質(zhì)完成區(qū)域供水工程，讓全市人民喝上了干凈水、放心的長江水。

四、人大檔案運用幾點想法

在籌備階段，我們對室藏的圖片影像資料檔案進行了梳理并根據(jù)展示內(nèi)容大綱要求尋找相關(guān)文書檔案，查閱復(fù)制了歷年人大工作報告、重要決議、議案和部分相關(guān)老報紙、老照片以及實物檔案等，同時也有遺憾，由于受當時物質(zhì)條件的限制和人們對工作的認識的局限，部分內(nèi)容只能通過間接的方式呈現(xiàn)，只恨那聲情并茂的回憶內(nèi)容無法用更加生動的形式再現(xiàn)，但這也是改進人大檔案管理的契機，比照前面的工作，反思當下，對人大檔案保管及運用提出以下想法。

從檔案管理角度來看。我們從2015年起著手對以后的人大永久和30年文書檔案進行掃描數(shù)字化，至今已是第三個年頭。雖然工作量很大，但是這幾年堅持不懈的努力已初有成效，檔案查詢效率有了明顯提升，同時借力國家對無紙化辦公的推廣，預(yù)計不久的將來人大檔案在機關(guān)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上就可以隨時查看。其次，加強對照片影像檔案的收集力度。在史料展示內(nèi)容中，最有“看頭”的是老照片，例如輾轉(zhuǎn)多次在檔案館找到揚州首屆人代會的照片，在區(qū)法院檔案室找到人大督促拆除違章建筑的場景照等，但有的照片已難以尋覓，有的照片反映的內(nèi)容已不可考證?？梢娺@是人大檔案工作的一塊短板?，F(xiàn)在，針對具有歷史性意義的照片檔案，例如首張法制委員會集體照片、首次憲法宣誓照片、成立地方監(jiān)察委員會系列照片等，我們要求做到即拍即藏，加強與新聞媒體的協(xié)調(diào)，逐步收集相關(guān)歷史影像資料。下一步打算是，收集的內(nèi)容不僅要圍繞人大“三會”、視察、調(diào)研、座談、評議等工作，還要適當?shù)赝貙挼秸奥毮懿块T對人大監(jiān)督落實成效展示，反映人大工作對地方社會發(fā)展的有力推動，同時隨著人大工會、教育培訓(xùn)、黨建等工作的逐步完善，應(yīng)當也要留下記憶，用生動的照片影像資料反映人大建設(shè)“雙機關(guān)”的歷程。最后，定期要編撰《人大志》、重要文獻集。以屆為周期，對本屆人大堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法、監(jiān)督、代表工作、決議決定落實等多個方面分專題進行回顧，記錄好機構(gòu)變更與創(chuàng)設(shè)、人事任免、制度更新等。也可以從一項決議決定行使、貫徹、成效、問題展開，對具體的監(jiān)督事項開展綜述。

從人作為主體對檔案內(nèi)容客體認識來看。從認識論角度說，雖然人大工作較為超脫，但是這不意味著人大對事物的認識是完全“中性”的、客觀的。因為，人的認識成立于以“認識活動”為中介的“對象”和“映像”的三項關(guān)系中?！罢J識活動”既包括感覺、知覺和表象，又包括認識主體的概念、判斷和推理。但是現(xiàn)實中，有兩個不利因素：其一，多數(shù)常委會組成人員、人大代表，不直接從事行政、司法工作，不可能從行政、司法工作的日常運作中直接認識事物，所以人事主體缺乏對事物本身的概念；其次，從哲學(xué)上說主體與客體的關(guān)系不可能超然存在，必須以“我”為前提，自有的“偏見”干擾認識的結(jié)果。所以，人大調(diào)研常常因不夠客觀、全面、系統(tǒng)、深入而為人詬病。為此，除了上一節(jié)筆者說的要做實調(diào)查研究外，還需要對過往的檔案材料內(nèi)容進行深入研究。但這里我想說的是：對檔案材料的認識程度，是離不開人作為歷史的“前提”與“結(jié)果”存在的。一句話：必須要有一定的知識儲備。目前，急需要加強人大工作者三方面的知識，才能去修正、更新和發(fā)展理論。一是要獲得地方性知識，包括市情、行情、人文地理知識。在行動中，積極參與到解決地方政府“生產(chǎn)數(shù)據(jù)卻不掌握數(shù)據(jù)”的難題中，在認知上，要培育“地方感”。二是要獲得理論知識。理論知識具有巨大的社會功能，主要是解釋性功能、規(guī)范性功能、批判性功能和理想性功能。要圍繞人大工作的業(yè)務(wù)知識、改革舉措、研究成果，圍繞對經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題研究和思考，圍繞人大機關(guān)履職所需要的法律知識，深入開展理論知識學(xué)習(xí)，提高人大干部履職能力。三是要獲得個人經(jīng)驗知識。密切聯(lián)系人大代表和人民群眾。依托民主立法基層聯(lián)系點、人大代表之家等平臺，積極開展主任接待日和具有地方特色的“統(tǒng)一見面日”活動，注重加強與人民群眾的面對面交流。深入基層求真務(wù)實開展調(diào)查研究，綜合運用實地考察、座談討論、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)征詢等多種方式，廣泛聽取各方面的意見和建議，掌握第一手資料，充分了解被監(jiān)督對象的工作現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題。

注釋：

[1]一方面許多人大檔案一直處于休眠狀態(tài)，到了保管年限又集中處理，另一方面我們又在按照原則每年吸納新的檔案，年復(fù)一年的形式上的“吐故納新”，難免對部分檔案利用價值產(chǎn)生疑惑。

[2]所謂的度是指“人類學(xué)家應(yīng)該怎樣使用原材料來創(chuàng)設(shè)與其文化持有者文化狀況相吻合的確切的詮釋?！八炔粦?yīng)完全沉湎于文化持有者的心境和理解，把他的文化描寫志中的巫術(shù)部分寫得像是一個真正的巫師寫得那樣，又不能像請一個對于音色沒有任何真切概念的聾子去鑒別音色似的，把一部文化描寫志中的巫術(shù)部分寫得像是一個幾何學(xué)家寫的那樣”（吉爾茲）。

[3]一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情提上議事日程，而另一些卻沒有被提上議事日程？通過考察公共政策議程設(shè)置，我們可以更加深入地認識政治制度運作邏輯。這就是議程、日程重要的原因。參見《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，王紹光。另一個有意思的觀點是，“這種被要求在什么時刻進行什么行動，甚至進一步安置出整個社會的生活規(guī)律時，‘時間便由人們的行動社會性地呈現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性的意義”（呂格爾）。人大工作周期性明顯，工作安排受到黨政機關(guān)工作時間的限制，也同時影響著黨政機關(guān)的工作時間，進而促成國人心中的“政治時間”，如果在“歷時態(tài)”下考察人大運行周期的時間特點，以及其對社會發(fā)展的推動，也許也是認識人大工作較好的路徑。

[4]這種形式邏輯向?qū)嵺`邏輯（辯證邏輯）的跨越在隨后我們編撰的史料匯編畫冊中得到進一步加深。一是增添照片，對部分展示效果不理想的圖片進行調(diào)整更換；二是編撰組認為畫冊不僅僅是圖片展示，還需要有一定的史料價值，為此增加了必要的文字敘述；三是對內(nèi)容和章節(jié)進行調(diào)整，如把依法履職部分拆分為地方立法、關(guān)注民生、古城保護、文化傳承、生態(tài)建設(shè)等章節(jié)。

[5]人大與其他社會主體的關(guān)系如何（如上下級人大關(guān)系、與市委的關(guān)系、與被監(jiān)督對象的關(guān)系等等），如何定位人大在社會中的地位、人大自身發(fā)展的目的又是什么、我們?nèi)绾巫鹬厝嗣翊泶髸贫?。高校學(xué)者對人大制度的理論思考，總感覺“隔靴搔癢”，同時，各級人大掌握第一手實踐經(jīng)驗，急需從常識向科學(xué)和哲學(xué)的超越。筆者一直在思考用何種理論框架去總括這些問題，同時又能夠指導(dǎo)實踐。聯(lián)想到這種關(guān)系的維護與思考人與人的關(guān)系、自我的定位、人的目的似乎有類似之處。涂爾干認為當機器工業(yè)開始滲透人們的社會生活以后，個體之間開始分化，個體之間的差異影響到人們之間的協(xié)調(diào)一致，社會必須有使差異在社會的層面上保持協(xié)調(diào)和一致的機制。由此引發(fā)，是否能夠引入“機制”概念，去探索人大工作呢？當然，機制可以從不同角度去看待，從市場角度看，從亞當·斯密、泰勒到福特斯他們都強調(diào)分工是社會機制，在博弈論角度，機制就是合作以達到各種均衡；而從政治領(lǐng)域角度看，機制體現(xiàn)在社會主體之間關(guān)系、社會主體自我意識、社會主體的發(fā)展目的、社會主體運行遵循的道德標準等。

[6]關(guān)注政府職能部分理論研究，特別是具有執(zhí)法權(quán)部門調(diào)研文章，有諸多文章針對法律條文中具體的款項、詞語展開辨析，這是執(zhí)法者通過自己的執(zhí)法經(jīng)驗展開對法律的“解釋”，用“解釋”行為表達“法律是（應(yīng)是）什么”和“執(zhí)法者是如何實踐法律的”，但是涉及人大制度的法律，人大實踐者很少對哪一個詞語展開“解釋”（解釋意義較?。┗蛘哒f允許人大實踐者“解釋”的詞語不是太多。這一點上可以看出人大工作與職能部門工作是有區(qū)別的。

[7]吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂》，三聯(lián)書店2007年版。

（作者單位：江蘇省揚州市人大常委會辦公室）