張道凡 李合龍

中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（以下簡(jiǎn)稱“中哈合作中心”）于2003年由兩國元首簽訂協(xié)議而建立。為保障中哈合作中心順利建成運(yùn)營(yíng)，兩國政府于2004年9月、2005年7月，相繼簽訂了《關(guān)于建立霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協(xié)議》和《關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心活動(dòng)管理的協(xié)定》。項(xiàng)目2006年6月開工建設(shè)，2012年封關(guān)運(yùn)營(yíng)。

從發(fā)展邏輯上講，沒有霍爾果斯口岸就沒有霍爾果斯邊境互市貿(mào)易，沒有邊境互市貿(mào)易就沒有中哈合作中心，沒有合作中心就沒有霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，沒有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)就不可能設(shè)立霍爾果斯市。從發(fā)展動(dòng)力上講，霍爾果斯口岸是霍爾果斯發(fā)展的基因和原點(diǎn)，而中哈合作中心則是霍爾果斯的心臟和發(fā)動(dòng)機(jī)。合作中心興，則霍爾果斯興；合作中心衰，則霍爾果斯衰。

本文擬在上海合作組織青島峰會(huì)成功召開的大背景下，對(duì)中哈合作中心的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行客觀評(píng)估，對(duì)其當(dāng)前面臨的突出問題進(jìn)行全面分析，比較研究法國尼斯的索菲亞·安蒂波利斯科技園、巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)、新加坡裕廊工業(yè)區(qū)、珠澳跨境工業(yè)區(qū)等中外經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展路徑，系統(tǒng)思考新時(shí)代合作中心中方區(qū)的功能定位、政策法規(guī)、發(fā)展布局、管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制等問題，提出對(duì)策建議。

一、發(fā)展成效

中哈合作中心中方區(qū)是國家級(jí)對(duì)外開放的大工程。從計(jì)劃提出、開工建設(shè)到封關(guān)運(yùn)營(yíng)，都得到了黨中央和國務(wù)院的親切關(guān)懷和大力支持。正因?yàn)榈靡嬗诟呶煌苿?dòng)，合作中心中方區(qū)項(xiàng)目進(jìn)展迅速，運(yùn)行良好，取得了舉世矚目的成就。

1.建設(shè)初具規(guī)模。

中哈合作中心總面積5.28平方公里，其中中方區(qū)域3.43平方公里，哈方區(qū)域1.85平方公里。目前，中方區(qū)已編制8個(gè)高水準(zhǔn)專項(xiàng)規(guī)劃，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入近15億元，總投資超過300億元的30個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目入駐合作中心，其中18個(gè)項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)，完成投資100億元，入駐商戶3000家，解決就業(yè)5000余人。中國文化館、蘇新中心等10余個(gè)重點(diǎn)商業(yè)項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)。哈方區(qū)已完成金雕廣場(chǎng)建設(shè)，德國免稅店、意大利免稅店等建成運(yùn)營(yíng)，相關(guān)項(xiàng)目也正在規(guī)劃建設(shè)。一個(gè)世界首創(chuàng)、商貿(mào)繁榮、多業(yè)并舉、互利共贏的國際化商貿(mào)綜合體快速崛起，兩國一體設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、合作發(fā)展的態(tài)勢(shì)基本形成，中哈自由貿(mào)易區(qū)初見雛形。

2.管理逐漸入軌。

根據(jù)兩國管理協(xié)定，合作中心實(shí)行“一線”放開、“二線”管理的模式。合作中心中方區(qū)堅(jiān)持國際一流水準(zhǔn)，實(shí)施集成化、精細(xì)化管理，強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)調(diào)，管理水平逐步提高。鐵路口岸7天24小時(shí)、公路口岸7天12小時(shí)、合作中心7天14.5小時(shí)通關(guān)機(jī)制全面推行。關(guān)檢合作“三個(gè)一”模式成功試行，降低企業(yè)通關(guān)費(fèi)用，取消出入境車輛口岸建設(shè)服務(wù)費(fèi)，為企業(yè)減負(fù)約3000萬元。合作中心查驗(yàn)通道實(shí)行客貨分流，通關(guān)效率不斷提升。全疆首個(gè)產(chǎn)品質(zhì)量溯源系統(tǒng)在合作中心上線運(yùn)行，商品質(zhì)量建設(shè)得到重視。

3.運(yùn)營(yíng)狀況良好。

免稅購物、旅游購物不斷升溫，中免集團(tuán)、香港光輝集團(tuán)、德國、韓國等75家免稅店入駐合作中心運(yùn)營(yíng)，義烏國際商貿(mào)城等經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)良好，合作中心逐步成為我國最大的免稅購物區(qū)和熱點(diǎn)旅購區(qū)。會(huì)展經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，與哈薩克斯坦聯(lián)合舉辦中國霍爾果斯中亞跨境旅游合作論壇、中哈國際冰雪文化旅游節(jié)、瘋狂旅游購物節(jié)、機(jī)電產(chǎn)品（整車進(jìn)口）暨第二屆中亞農(nóng)業(yè)機(jī)械博覽會(huì)等10余場(chǎng)商品展銷會(huì)、旅游經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)和論壇。引進(jìn)絲路英雄PFC搏擊冠軍賽，并通過CCTV5及各大網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)賽事進(jìn)行直播、轉(zhuǎn)播。投資14億元的國際會(huì)展中心即將運(yùn)營(yíng)，重大展會(huì)活動(dòng)正在洽談。來霍旅游人數(shù)由2014年的130萬人次增至2017年的382.54萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入75億元，同比大幅增長(zhǎng)。國內(nèi)首筆1000萬堅(jiān)戈現(xiàn)鈔成功實(shí)現(xiàn)跨境調(diào)運(yùn)，標(biāo)志著霍爾果斯向西開放實(shí)現(xiàn)重大突破，中哈合作中心發(fā)展進(jìn)入快車道。

二、存在問題

合作中心中方區(qū)建成運(yùn)營(yíng)以來，隨著時(shí)間的推移、形勢(shì)的變化，諸多問題和矛盾也漸漸浮出水面，有些還顯得非常突出。

1.雙邊金融政策方面問題。

金融政策方面，企業(yè)貸款難的問題依然突出，離岸人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)展不快，政策藩籬未能有效打破，效果遲遲不能達(dá)到預(yù)期。財(cái)稅政策方面，國務(wù)院賦予合作中心中方區(qū)的優(yōu)惠政策主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間，封關(guān)運(yùn)營(yíng)后的政策只有一條，即“將每人每日一次攜帶物品免稅額提高至8000元人民幣。”而且隨著自貿(mào)區(qū)數(shù)量的不斷增多、經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣，霍爾果斯特殊政策的比較優(yōu)勢(shì)逐步衰減。與此同時(shí)，中亞國家保護(hù)性貿(mào)易壁壘問題突出，俄白哈關(guān)稅同盟運(yùn)行，哈薩克斯坦關(guān)稅大幅提升，且其財(cái)政部出臺(tái)250號(hào)令，對(duì)進(jìn)出合作中心人員隨身攜帶的服裝、床上用品、家用電器等16類物品的攜帶數(shù)量作出明確限定，入出合作中心的哈方游客銳減，致使合作中心貨物貿(mào)易量急劇下滑，對(duì)合作中心的發(fā)展帶來較大影響。

2.功能配套方面問題。

商貿(mào)區(qū)布局混亂。合作中心業(yè)態(tài)發(fā)展不均衡，功能分區(qū)不合理，產(chǎn)業(yè)布局分散、無序，購物類同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)明顯，沒有體現(xiàn)劃行歸市的理念，不利于未來發(fā)展。公共服務(wù)平臺(tái)缺乏。智慧旅游信息系統(tǒng)還是空白，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與內(nèi)地一般旅游景區(qū)，游客購物不便，旅游體驗(yàn)差，旅購融合發(fā)展的文章尚未破題。沒有建立合作中心網(wǎng)站，缺乏信息交流平臺(tái)，合作中心內(nèi)管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)、商鋪之間信息交流存在障礙，合作中心的“信息孤島”現(xiàn)象凸顯。缺乏生產(chǎn)生活服務(wù)平臺(tái)，在合作中心注冊(cè)的企業(yè)開稅票困難，部分企業(yè)無奈將注冊(cè)地變更到中心之外；未設(shè)置專門的水電暖氣等自助繳費(fèi)機(jī)或營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，商戶、企業(yè)從業(yè)人員生活不便。配套區(qū)支撐不力。合作中心與配套區(qū)發(fā)展脫節(jié)，聯(lián)動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)，項(xiàng)目選擇方向出現(xiàn)偏差，合作中心對(duì)配套區(qū)的牽引動(dòng)力不足，配套區(qū)對(duì)合作中心的支撐不力。

3.產(chǎn)品質(zhì)量方面問題。

免稅店扎堆經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，定價(jià)不透明。中心質(zhì)量監(jiān)控體系不健全，產(chǎn)品溯源體系建設(shè)剛剛起步，僅有部分企業(yè)引入該體系，且每批次產(chǎn)品信息錄入費(fèi)高達(dá)200元。投訴渠道不暢，缺失規(guī)范的管理體系，對(duì)銷售假冒偽劣產(chǎn)品查處不力。企業(yè)主體責(zé)任不強(qiáng)，誠信經(jīng)營(yíng)意識(shí)欠缺，假冒偽劣商品較多，部分商品檔次低，有些企業(yè)口碑差，合作中心美譽(yù)度受損。

4.通關(guān)效率方面問題。

工作流程不合理。從業(yè)人員和游客入?yún)^(qū)安檢混合排隊(duì)模式極不合理，分類設(shè)計(jì)、運(yùn)用自助式通關(guān)系統(tǒng)勢(shì)在必行。建設(shè)物質(zhì)運(yùn)輸車等大型車輛入?yún)^(qū)手續(xù)繁瑣。重復(fù)報(bào)關(guān)情況突出。目前，市內(nèi)有霍爾果斯海關(guān)和合作中心海關(guān)，鐵路口岸、公路口岸、合作中心及合作中心配套區(qū)各有一個(gè)海關(guān)監(jiān)管關(guān)區(qū)代碼，監(jiān)管場(chǎng)所多，重復(fù)報(bào)關(guān)情況突出，無法實(shí)現(xiàn)管區(qū)內(nèi)部海關(guān)一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行的要求。排隊(duì)時(shí)間太長(zhǎng)。由于客流量大，辦證驗(yàn)證程序多，高峰期進(jìn)區(qū)排隊(duì)時(shí)間太長(zhǎng)，需排隊(duì)等待2-4小時(shí)左右。工作作風(fēng)有待改進(jìn)。相關(guān)職能部門服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、協(xié)同意識(shí)與霍爾果斯發(fā)展要求存在差距，海關(guān)監(jiān)管車進(jìn)區(qū)難，分流集運(yùn)系統(tǒng)出區(qū)貨物等待時(shí)間長(zhǎng)，收銀系統(tǒng)反應(yīng)慢，收銀終端服務(wù)費(fèi)每月每臺(tái)100元，商戶反映收費(fèi)過高。關(guān)檢設(shè)備日常維護(hù)不力，故障率較高，影響通關(guān)效率。

三、合作歷程梳理與法理思考

合作中心出現(xiàn)的問題，表面上看是管理問題、政策問題、操作問題，實(shí)際上是站位問題、方向問題、動(dòng)能問題。推動(dòng)合作中心健康良性發(fā)展，必須站在國家大局的高度，精準(zhǔn)把握國際大勢(shì)，深入研究政策法律，借鑒法國尼斯的索菲亞·安蒂波利斯科技園、巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)、新加坡裕廊工業(yè)區(qū)、珠澳跨境工業(yè)區(qū)等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，切實(shí)用好國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，堅(jiān)定信心，保持定力，順勢(shì)而為，快速形成我國向西開放的第一門戶。

1.研究中哈談判細(xì)節(jié)，精準(zhǔn)把握國家戰(zhàn)略。

查閱“中哈霍爾果斯邊境自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議紀(jì)要”等相關(guān)原始文件得知，按照黨中央和國務(wù)院總體部署，商務(wù)部等國家部委和新疆維吾爾自治區(qū)、伊犁哈薩克自治州為合作中心的前期規(guī)劃論證做了大量艱苦細(xì)致、卓有成效的工作。當(dāng)初研究設(shè)計(jì)合作中心架構(gòu)時(shí)，我方一直堅(jiān)持“建設(shè)邊境自由貿(mào)易區(qū)”的觀點(diǎn)，且雙方共同規(guī)劃至少60平方公里的區(qū)域，遠(yuǎn)期全域覆蓋中哈兩個(gè)相鄰城市，但由于哈方堅(jiān)持建立“國際邊境合作中心”觀點(diǎn)，且限于口岸較小區(qū)域，雙方設(shè)計(jì)理念差距較大。2004年5月，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院完成《關(guān)于建立中哈霍爾果斯邊境自由貿(mào)易區(qū)的可行性研究報(bào)告》，并通過多輪專家論證。后來幾經(jīng)磋商，最終采納了哈方的主體方案，即在雙方接壤的較小區(qū)域內(nèi)建設(shè)國際邊境合作中心。從我方設(shè)計(jì)理念看，思想解放，規(guī)劃超前，將合作中心中方區(qū)作為自由貿(mào)易區(qū)的先行區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，為未來發(fā)展預(yù)留空間。這種制度安排不是“一步到位”，而是“小步快走、水到渠成”。

2017年6月8日，習(xí)近平總書記明確要求“將連云港-霍爾果斯串聯(lián)起的新亞歐陸海聯(lián)運(yùn)通道打造為‘一帶一路合作倡議的標(biāo)桿和示范項(xiàng)目”，賦予霍爾果斯重要的使命和責(zé)任。前不久，上海合作組織青島峰會(huì)成功召開，習(xí)近平主席發(fā)表重要講話，合作組織擴(kuò)員，一系列多邊文件出臺(tái)，釋放出了明確的信號(hào)，中國改革開放的大門將越開越大。峰會(huì)期間發(fā)表的《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國聯(lián)合聲明》明確提出：“共同運(yùn)營(yíng)好中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，建立部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)雙方規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)，提升共同運(yùn)營(yíng)和管理水平?！苯ㄔO(shè)好中哈合作中心，將為中哈自由貿(mào)易區(qū)、上海合作組織自由貿(mào)易區(qū)乃至更大范圍的國際合作提供經(jīng)驗(yàn)、路徑和示范。

2.研究哈國及中亞國家發(fā)展現(xiàn)狀，展望合作中心發(fā)展前景。

2015年7月27日，世貿(mào)組織總理事會(huì)批準(zhǔn)了哈薩克斯坦加入世貿(mào)組織的最終決議。完成相關(guān)國內(nèi)法律程序后，2015年11月30日哈薩克斯坦成為第162個(gè)世貿(mào)成員國。2015年7月27日，世貿(mào)組織總理事會(huì)批準(zhǔn)了哈薩克斯坦加入世貿(mào)組織的最終決議。目前，哈國已經(jīng)注冊(cè)登記的國家級(jí)和地區(qū)級(jí)工業(yè)技術(shù)園區(qū)10多個(gè)，包括霍爾果斯東門經(jīng)濟(jì)特區(qū)、南方經(jīng)濟(jì)特區(qū)、阿拉木圖阿拉套信息技術(shù)園區(qū)等。目前，中哈兩國均為世貿(mào)組織成員國，建立自由貿(mào)易區(qū)是必然邏輯。相信中哈兩國、上合組織成員國只要秉持合作共贏的理念，逐步積累互信，不斷消除分歧，就一定能夠?qū)嵸|(zhì)性地啟動(dòng)中哈自貿(mào)區(qū)乃至更大范圍的自貿(mào)區(qū)談判。

3.研究國際法及法理，解決制約合作中心發(fā)展的關(guān)鍵性難題。

目前，合作中心面臨的最關(guān)鍵也最棘手的難題是法律適用、金融制度安排和經(jīng)營(yíng)主體身份界定等問題。從國際法的角度講，這些問題都是雙邊甚至多邊問題，均關(guān)系到國家主權(quán)讓渡、管轄權(quán)“真空”容忍問題。在全球化迅速發(fā)展的今天，無論從學(xué)術(shù)上還是從國際法律實(shí)務(wù)上講，國家主權(quán)讓渡都是一個(gè)繞不開、必須面對(duì)的議題。從歐盟國家主權(quán)讓渡的歷史來看，所有國家都不應(yīng)也不可能固守國家主權(quán)絕對(duì)原則，而應(yīng)在堅(jiān)持國家利益原則的前提下，在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域限制或讓渡國家主權(quán)。歐元區(qū)的建設(shè)，意味著相關(guān)國家將貨幣發(fā)行權(quán)和金融調(diào)控權(quán)讓渡給了歐盟。同樣在中哈《關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心活動(dòng)管理的協(xié)定》的多輪談判中，其第七條，即“在中心區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)主體可從事雙方國家法律均不禁止的活動(dòng)”，顯然體現(xiàn)兩國合作極大誠意，雙方均秉持合作雙贏的原則，對(duì)法律適用這一國家主權(quán)問題向?qū)Ψ阶鞒隽藢?duì)等讓渡，即在主權(quán)國家領(lǐng)土上有限且對(duì)等地適用了對(duì)方法律。

于此緊密聯(lián)系的另一個(gè)議題即是管轄權(quán)“真空”容忍問題。合作中心中方區(qū)既可以說是“境內(nèi)關(guān)外”，也可以說是“境外關(guān)外”。前者是從國家主權(quán)角度來說的，“境”是指國境；后者是從國際法的法理角度來說的，“境”是指關(guān)境。因?yàn)檫M(jìn)入合作中心中方區(qū)海關(guān)、邊檢等檢查通道，從法理上講，即視為出境。對(duì)于合作中心中方區(qū)的活動(dòng)的管理，如果按照慣性思維，事事都按照合作中心之外的管理模式，必然會(huì)帶來法律實(shí)務(wù)的混亂和無序。

中哈合作中心是新生事物、世界首創(chuàng)，沒有現(xiàn)成的道路可走，沒有成熟的模式可復(fù)制，其在上合組織中的地位、意義以及未來走勢(shì)需要引起更多的關(guān)注。作為國家賦權(quán)先行先試的特殊區(qū)域，可以借鑒國家主權(quán)讓渡、管轄權(quán)“真空”容忍理論，為有效解決雙方法律實(shí)務(wù)難題提供新的視角和可能。當(dāng)前，對(duì)于霍爾果斯來說，解放思想顯得尤為迫切?；魻柟沟匚惶厥?，是邊境城市，又是多民族聚居區(qū)。合作中心很多問題都很敏感，大多與國家主權(quán)、大政外交相關(guān)聯(lián)，我們往往不敢觸碰。思路決定出路，創(chuàng)新才能突破。不敢闖禁區(qū)、破難題，所謂的思想解放就是“貼標(biāo)簽”。如果我們不能保持創(chuàng)新的活力、改革的魄力、發(fā)展的定力，將錯(cuò)失一個(gè)時(shí)代。

四、對(duì)策建議

1.精準(zhǔn)把握功能定位，確保合作中心發(fā)展戰(zhàn)略不出問題。

解決功能定位問題，必先解決其定性問題。合作中心如何定性？這是個(gè)難題。因?yàn)槟壳癢TO多邊貿(mào)易體系中，還沒有“國際邊境合作中心”的概念，這是中哈兩國的創(chuàng)舉。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作按照內(nèi)部密切程度，由低到高，可分為優(yōu)先貿(mào)易安排、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)同盟和完全的經(jīng)濟(jì)一體化等六種類型。因此，中哈合作中心實(shí)際上處于前兩種類型的過渡階段。其性質(zhì)，可定義為中哈兩國邊境地區(qū)更加緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排。這意味著在兩國毗鄰限定區(qū)域范圍內(nèi)，進(jìn)行一種新的制度構(gòu)建或制度安排。它兼有邊境貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)的元素，是邊境貿(mào)易的升級(jí)版，也是自由貿(mào)易區(qū)的試驗(yàn)版。

從性質(zhì)上看，不論是邊境貿(mào)易，還是自由貿(mào)易區(qū)，核心功能都是貿(mào)易。這一判斷也得到了雙方合作的關(guān)鍵法律文件的印證。中哈談判初期，兩國政府簽訂的最關(guān)鍵的法律文件有兩個(gè)，分別是《關(guān)于建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協(xié)議》和《關(guān)于霍爾果斯國際邊境合作中心活動(dòng)管理的協(xié)定》。前者確立了雙方合作的框架，后者是對(duì)前者的細(xì)化，共十二章四十六條，第一條即為定性表述：“中心是指中方和哈方組成的，位于兩國邊境接壤地區(qū)的貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)和投資合作中心（綜合體）?！钡诎藯l確立了合作中心的七大功能：商務(wù)洽談、商品展示和銷售、倉儲(chǔ)運(yùn)輸、賓館飯店、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、金融服務(wù)、舉辦各類區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)會(huì)議等。

顯然，中哈合作中心的最大優(yōu)勢(shì)是跨境，制度安排是“合作”，核心功能是商務(wù)洽談、商品展示和銷售，其他功能都是從屬性的、輔助性的，處于被支配的地位。比如，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、酒店式公寓等產(chǎn)業(yè)可以搞，但必須為經(jīng)貿(mào)合作服務(wù)。最近洽談的一些重大項(xiàng)目，必須堅(jiān)持突出主業(yè)原則，不能貼著金融、大健康等等標(biāo)簽，變相做成康養(yǎng)地產(chǎn)項(xiàng)目。隨著時(shí)間的推移，形勢(shì)的變化，戰(zhàn)略定位可以調(diào)整，也需要調(diào)整。但是一定要冷靜，慎重決策，不能把合作中心當(dāng)作什么都可以裝的筐，更不能建成“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)”，否則就可能造成戰(zhàn)略性、全局性、方向性的錯(cuò)誤。

2.精準(zhǔn)解讀政策法規(guī)，探索合作中心金融創(chuàng)新突破口。

一段時(shí)期，國家賦予霍爾果斯的金融創(chuàng)新政策遲遲不能落地，關(guān)鍵是對(duì)于跨境之“境”，出現(xiàn)“國境”和“關(guān)境”之爭(zhēng)?；魻柟沟目缇辰鹑?，即跨關(guān)境。這個(gè)理論解讀，為我們下一步快速推進(jìn)離岸金融業(yè)務(wù)找到了重要的突破口。

賦予合作中心中方區(qū)注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)主體“非中國居民”身份。根據(jù)2016年修訂的《對(duì)外金融資產(chǎn)負(fù)債及交易統(tǒng)計(jì)制度》，對(duì)于在國際和地區(qū)代碼表中未包含的（即特殊區(qū)域），申報(bào)主體在填報(bào)國別信息時(shí)可以選擇“ZZZ”。具體操作原則為，在合作中心以外、霍爾果斯市商務(wù)局登記的經(jīng)營(yíng)主體，即為“中國居民”；而在合作中心中方區(qū)注冊(cè)登記的經(jīng)營(yíng)主體，填報(bào)國別信息時(shí)可以選擇“ZZZ”，即為“非中國居民”?！胺侵袊用瘛本涂梢赞k理離岸人民幣業(yè)務(wù)，固定資產(chǎn)即為境外投資。當(dāng)前，應(yīng)積極爭(zhēng)取國家從立法層面明確合作中心離岸區(qū)域性質(zhì)和功能定位，從操作層面將合作中心銀行和企業(yè)的離岸身份以注冊(cè)形式加以核準(zhǔn)確認(rèn)。

建立合作中心資產(chǎn)交易平臺(tái)?！胺侵袊用瘛鄙矸荽_認(rèn)后，即可將合作中心內(nèi)的銀行視同境外銀行，將合作中心內(nèi)的企業(yè)視同境外企業(yè)，境內(nèi)區(qū)外投資者在合作中心投資設(shè)立企業(yè)應(yīng)視為對(duì)外直接投資。下一步，可嘗試啟動(dòng)合作中心中方區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，探索工作流程和模式，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)突破，率先建立不動(dòng)產(chǎn)交易平臺(tái)。該登記行為雖然是中國領(lǐng)土上發(fā)生的法律行為，但是實(shí)質(zhì)上是“境外關(guān)外”，對(duì)合作中心中方區(qū)視為特殊區(qū)域，無損于國家領(lǐng)土和主權(quán)完整的原則。這樣通過解放思想、更新觀念，可以迅速盤活中方區(qū)沉淀的海量資產(chǎn)，最大限度地激活中方區(qū)的發(fā)展活力，大幅增強(qiáng)中哈合作中心中方區(qū)的吸引力和國際競(jìng)爭(zhēng)力。

建立合作中心本外幣離岸金融市場(chǎng)。按照合作中心“跨境自由”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和打造區(qū)域金融中心金融要素自由流動(dòng)的根本要求，參照香港離岸金融市場(chǎng)模式，賦予合作中心離岸外幣功能，允許外幣在合作中心自由流動(dòng)和兌換，實(shí)施本外幣離岸業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，為企業(yè)提供資金開戶、結(jié)算、投融資等便捷高效的金融服務(wù)，輻射帶動(dòng)新疆對(duì)外經(jīng)貿(mào)往來和配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快新疆融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。

推動(dòng)哈方銀行進(jìn)駐合作中心。合作中心跨境金融業(yè)務(wù)的發(fā)展離不開哈方銀行的進(jìn)駐參與，目前需要中哈雙方商業(yè)銀行合作開展的人民幣對(duì)堅(jiān)戈匯率掛牌和兌換交易、現(xiàn)鈔跨境調(diào)運(yùn)、對(duì)哈方企業(yè)的人民幣融資和擔(dān)保等創(chuàng)新試點(diǎn)業(yè)務(wù)推進(jìn)困難。為此，需要新疆維吾爾自治區(qū)人民政府統(tǒng)籌各方資源，協(xié)調(diào)人行推動(dòng)哈方金融機(jī)構(gòu)入駐合作中心。

建立與離岸功能相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在促進(jìn)合作中心開放創(chuàng)新的同時(shí)，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。合作中心內(nèi)企業(yè)視同境外企業(yè)，與國內(nèi)企業(yè)之間的業(yè)務(wù)視同跨境業(yè)務(wù)，實(shí)施有效分離。合作中心銀行視同境外銀行，參照國際慣例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和流動(dòng)性管理，自控風(fēng)險(xiǎn)。建立合作中心銀行離岸核算體系，與國內(nèi)核算體系嚴(yán)格分離，實(shí)現(xiàn)合作中心與境內(nèi)資金有條件聯(lián)通、風(fēng)險(xiǎn)可控。建立合作中心離岸金融業(yè)務(wù)管理辦法，規(guī)范合作中心離岸金融活動(dòng)，加大反洗錢、反恐怖融資等違法犯罪行為的打擊和管制。

豐富合作中心的金融業(yè)態(tài)。擴(kuò)大多種類型金融機(jī)構(gòu)的引入，除了傳統(tǒng)的銀行、保險(xiǎn)、證券、擔(dān)保等金融業(yè)態(tài)以外，還要引入并擴(kuò)大融資租賃公司、財(cái)務(wù)公司等新型金融業(yè)態(tài)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為境外企業(yè)提供人民幣貿(mào)易結(jié)算、貿(mào)易融資、貸款、擔(dān)保、租賃、投資咨詢等服務(wù)，擴(kuò)大境外企業(yè)對(duì)人民幣業(yè)務(wù)的需求。在引入財(cái)務(wù)公司方面，建議以中國對(duì)外直接投資企業(yè)為主要引入對(duì)象。這些企業(yè)往往有大量的跨境人民幣業(yè)務(wù)需求，而且海外分支機(jī)構(gòu)之間也往往存在人民幣貿(mào)易結(jié)算和融資的需求。在引入融資租賃公司方面，建議引入具有較大規(guī)?？缇硺I(yè)務(wù)的公司?？梢岳没魻柟沟膬?yōu)惠財(cái)稅政策，鼓勵(lì)融資租賃公司在跨境租賃和離岸租賃業(yè)務(wù)運(yùn)作中將相關(guān)載體設(shè)立于合作中心。

3.堅(jiān)持規(guī)劃先行、內(nèi)外兼修，全面刷新合作中心中方區(qū)形象。

合作中心是霍爾果斯的名片，也是核心競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)事求是地講，由于方方面面的原因，前期的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)還存在諸多問題，購物環(huán)境差，市場(chǎng)秩序亂，旅購體驗(yàn)口碑不佳。必須抬高標(biāo)桿，規(guī)劃先行，內(nèi)煉真功，外樹形象，迅速擦亮合作中心金字招牌。

彰顯規(guī)劃國際化。在合作中心中方區(qū)內(nèi)，建議堅(jiān)持規(guī)劃國際化水準(zhǔn)，以巴黎香榭麗舍大街、香港銅鑼灣等世界著名旅購區(qū)為標(biāo)桿，建設(shè)集免稅購物、霍爾果斯景觀河、林蔭小道、藝術(shù)路面、中亞文化、異國風(fēng)光、哈薩克風(fēng)情于一身的國際一流旅游購物景區(qū)。在區(qū)外，建議借鑒滿洲里經(jīng)驗(yàn)，對(duì)友誼路、亞歐路、卡拉蘇河等街區(qū)建筑進(jìn)行改造，規(guī)劃建設(shè)具有哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦等中亞五國風(fēng)情的特色街區(qū)，強(qiáng)化特色建筑給予游客的視覺沖擊和體驗(yàn)。

堅(jiān)持劃行歸市。目前，中心中方區(qū)產(chǎn)業(yè)布局混亂，不便于旅客購物，不利于市場(chǎng)監(jiān)管。浙江義烏國際商貿(mào)城400多萬平方米，6.2萬個(gè)商位，劃分43個(gè)行業(yè)、4202個(gè)種類，分類分區(qū)經(jīng)營(yíng)。建議借鑒義烏經(jīng)驗(yàn)，南部商務(wù)會(huì)展區(qū)按照各大建筑主體，規(guī)劃設(shè)置家紡服裝、小家電、化妝品、煙酒、中亞食品、珠寶玉石等主題商場(chǎng)；對(duì)各個(gè)商場(chǎng)分區(qū)分層，再進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)品目錄，堅(jiān)決推行劃行歸市，迅速改變合作中心產(chǎn)業(yè)布局雜亂無章的現(xiàn)狀。這是當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)槔嬷黧w多元復(fù)雜，工作難度大，但是早做比晚做好，義烏也曾經(jīng)歷過陣痛。建議務(wù)必深入調(diào)研，做好前期預(yù)案，必要時(shí)政府可以拿出一點(diǎn)引導(dǎo)資金。

注重建設(shè)智能化。以發(fā)展智慧旅游為突破口，以安全衛(wèi)生、特色便捷、體驗(yàn)愉悅為目標(biāo)，不斷強(qiáng)化信息化建設(shè)，打造智慧景區(qū)，提升旅游品質(zhì)，推進(jìn)旅購融合。建議在合作中心主要通道設(shè)置一批智能設(shè)備，在觸摸屏上可以查詢銀行、廁所、商場(chǎng)等信息，通過一鍵導(dǎo)航等功能給游客直觀、便捷的體驗(yàn)。建好用好“中哈國際邊境合作中心”微信公眾號(hào)，讓游客可以輕松獲取購物導(dǎo)引、中心示意圖、語音導(dǎo)航、緊急救護(hù)、觀光專車等服務(wù)內(nèi)容。我們調(diào)研時(shí)了解到，這個(gè)公眾號(hào)沒有專人維護(hù)，更新太慢，最近一期信息日期是2017年3月8日。

體現(xiàn)管理精細(xì)化。在基礎(chǔ)配套方面，合理布局餐飲、娛樂等配套設(shè)施，進(jìn)一步完善醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、水電暖氣服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其要優(yōu)化公交線路，站在旅客的角度合理配置吃、住、行、旅、購、娛等要素，體現(xiàn)人性化設(shè)計(jì)、精細(xì)化服務(wù)。在衛(wèi)生保潔方面，推行酒店式管理模式，始終保持一流的旅購環(huán)境。

加強(qiáng)誠信體系建設(shè)。建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大明察暗訪、集中抽查力度，暢通質(zhì)量投訴渠道，下大決心建設(shè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、追溯體系。實(shí)施旅游放心購物店創(chuàng)星升級(jí)工程，從經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、管理規(guī)范程度、明碼標(biāo)價(jià)、誠信經(jīng)營(yíng)、服務(wù)水平、店鋪特色、配套設(shè)施等方面設(shè)定評(píng)選條件，每年分級(jí)評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)一批旅游放心購物店。對(duì)于先進(jìn)典型，在主流媒體宣傳、區(qū)內(nèi)廣告投放、公交線路和旅游線路安排上給予支持。對(duì)通過評(píng)定的旅游放心購物店實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每年復(fù)核一次，不合格的將取消其資格。建立失信商家黑名單制度，進(jìn)入黑名單的人員禁止進(jìn)入合作中心從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。成立合作中心總商會(huì)和行業(yè)商會(huì)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，加強(qiáng)行規(guī)建設(shè)，推進(jìn)行業(yè)自我管理，促進(jìn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。

4.完善管理體制機(jī)制，為合作中心健康發(fā)展保駕護(hù)航。

優(yōu)化設(shè)置中心中方區(qū)管理機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮合作中心中方區(qū)管理委員會(huì)的職能作用，在合作中心中方區(qū)管理辦公室的基礎(chǔ)上，成立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心中方區(qū)管理局，由管委會(huì)授權(quán)管理局在中心內(nèi)部行使綜合執(zhí)法權(quán)。其職能為：作為中國政府的合作中心的代表，行使中方區(qū)一側(cè)領(lǐng)土的管轄權(quán)；在中央政府授權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)中方區(qū)一側(cè)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃管理并監(jiān)督實(shí)施；與哈方相關(guān)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常協(xié)調(diào)，落實(shí)雙邊合作項(xiàng)目，定期磋商，解決雙邊問題。

研究組建霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院。根據(jù)《最高院關(guān)于涉外民商事案件訴訟管轄若干問題的規(guī)定》，第一審涉外民商事案件主要由以下法院管轄：

（1）國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院；

（2）省會(huì)、自治區(qū)首府、直轄市所在地的中級(jí)人民法院；

（3）經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計(jì)劃單列市中級(jí)人民法院；

（4）最高人民法院指定的其他中級(jí)人民法院；

（5）高級(jí)人民法院。隨著國際合作不斷深化，未來合作中心以及整個(gè)霍爾果斯開發(fā)區(qū)（市）的涉外案件將不斷增多，但霍爾果斯市人民法院對(duì)涉外案件沒有管轄權(quán)。建議以霍爾果斯市人民法院為基礎(chǔ)，進(jìn)一步充實(shí)力量，調(diào)整建制，組建霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)人民法院。

試行憑身份證出入合作中心。根據(jù)兩國對(duì)等原則，建議盡快協(xié)調(diào)公安部在確保安全的前提下，采取憑身份證、出生證入出合作中心的辦法，以滿足合作中心入?yún)^(qū)便利化的現(xiàn)實(shí)需求。

給予合作中心會(huì)展經(jīng)濟(jì)入?yún)^(qū)便利化政策。會(huì)展經(jīng)濟(jì)是合作中心促進(jìn)國際國內(nèi)交流合作的重要平臺(tái)，目前，合作中心投入13億元，建成了國際會(huì)展中心，并計(jì)劃將此打造為“上合組織永久會(huì)址”。今后國內(nèi)“一帶一路”沿線和19個(gè)援疆省份、地區(qū)可利用國際會(huì)展中心，開展國際會(huì)展、論壇等活動(dòng)。建議協(xié)調(diào)公安部對(duì)在合作中心參加會(huì)展的中方代表團(tuán)、參會(huì)代表給予持身份證入?yún)^(qū)的政策或批準(zhǔn)霍爾果斯公安辦證處開展網(wǎng)上預(yù)約辦證的辦法，給予合作中心會(huì)展經(jīng)濟(jì)入?yún)^(qū)特殊政策。

幫助支持在合作中心舉辦重大活動(dòng)。新黨辦發(fā)〔2014〕10號(hào)明確提出，“支持兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)舉辦重大活動(dòng)，凡適合在兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)舉辦的重大賽事、會(huì)展等大型活動(dòng)，新疆維吾爾自治區(qū)和相關(guān)地州優(yōu)先安排在兩個(gè)開發(fā)區(qū)舉辦”。目前，合作中心中方區(qū)國際會(huì)展中心二期項(xiàng)目建成，已具備舉辦大型展會(huì)、論壇的條件。建議授予霍爾果斯在中哈合作中心舉辦重大活動(dòng)及展會(huì)的自主權(quán)。將面向中亞甚至歐洲國家的區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)、展會(huì)或《文化部“一帶一路”文化發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020）》中涉及中亞國家的高級(jí)別文化論壇分會(huì)場(chǎng)設(shè)在合作中心，加大與中亞國家在“五通”方面的交流合作，助力絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

5.建立高效協(xié)調(diào)機(jī)制，為合作中心發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

推動(dòng)建立霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)高層協(xié)調(diào)管理機(jī)制。在國家層面，爭(zhēng)取建立由兩國高層分別擔(dān)任理事會(huì)中哈雙方主席，兩國相關(guān)部門及新疆維吾爾自治區(qū)、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人為成員的中哈合作中心協(xié)調(diào)理事會(huì)，定期舉行會(huì)議，協(xié)調(diào)解決存在的重大問題。在自治區(qū)層面，建立開發(fā)區(qū)、特別是中哈霍爾果斯合作中心協(xié)調(diào)管理機(jī)制，定期召開會(huì)議，研究解決存在的具體問題。

盡快啟動(dòng)中哈自由貿(mào)易區(qū)議題談判。鑒于中哈兩國均為世貿(mào)組織成員國，兩國都有發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、深化區(qū)域合作的強(qiáng)烈愿望，建議盡快實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)中哈自由貿(mào)易區(qū)申報(bào)爭(zhēng)取工作。如果考慮中亞國家

有諸多不確定因素，可以先期啟動(dòng)新疆自貿(mào)區(qū)申報(bào)創(chuàng)建工作。目前，國內(nèi)分四批，國務(wù)院批準(zhǔn)成立自貿(mào)區(qū)12家。第一批，中國（上海）自貿(mào)區(qū)，2013年8月22日國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，120.72平方公里。第二批，廣東自貿(mào)區(qū)、天津自貿(mào)區(qū)、福建自貿(mào)區(qū)，2015年4月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，分別為116.2、119.9、118.04平方公里。第三批，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西自貿(mào)區(qū)，2017年4月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立。第四批，海南自貿(mào)區(qū)。前不久，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。從國家規(guī)劃看，新疆和福建分別被確立為“一帶一路”的核心區(qū)，新疆本應(yīng)與福建同時(shí)入圍第二批自貿(mào)區(qū)，但是第三批依然沒有獲批。尤其是海南自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，給海南、中國乃至世界帶來重大機(jī)遇，同時(shí)也給我們帶來巨大壓力和挑戰(zhàn)。我們要切實(shí)摒棄等靠要思想，積極主動(dòng)作為，努力打造我國向西開放的重要窗口。

國門迎天下，絲路通古今。當(dāng)前，上海合作組織青島峰會(huì)以及一系列論壇成功舉辦，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“一帶一路”和霍爾果斯建設(shè)，這是霍爾果斯發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)、最大機(jī)遇。中哈合作中心是霍爾果斯的心臟，也是霍爾果斯的發(fā)動(dòng)機(jī)。目前就霍爾果斯來說，建設(shè)好、管理好、運(yùn)營(yíng)好中哈合作中心中方區(qū)任重道遠(yuǎn)，無論是在圖強(qiáng)求變、開拓創(chuàng)新的思想層面，還是在高位推動(dòng)、多方聯(lián)動(dòng)的操作層面，都有許多重大而緊迫的工作要做。

（作者簡(jiǎn)介：張道凡，江蘇省東?？h農(nóng)委副主任，農(nóng)機(jī)局黨委副書記、副局長(zhǎng)；李合龍，華南理工大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師）