董幼鴻

(上海行政學(xué)院 城市公共安全治理研究中心，上海 200233)

一、問題的提出

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，相伴而生的各類突發(fā)事件也頻頻發(fā)生，造成的生命與財(cái)產(chǎn)損失日趨嚴(yán)重，其中人員集中、財(cái)富集聚、信息匯集的城市成為重特大突發(fā)事件重災(zāi)區(qū)，如2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害、2013年青島“11·22”輸油管道爆炸事故、2014年上?！?2·31”跨年夜外灘踩踏事件、2015年天津“8·12”港口爆炸事故、深圳“12·20”渣土滑坡事故等一系列災(zāi)害事件或事故的發(fā)生凸顯城市公共安全形勢嚴(yán)峻和挑戰(zhàn)巨大。城市作為各類要素資源與經(jīng)濟(jì)社會活動最集中的區(qū)域，其公共安全狀況既是經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是城市競爭力和城市形象的重要表現(xiàn)。[1]大城市安全運(yùn)行中風(fēng)險面廣量大、隱患多、治理難度大、影響范圍廣等構(gòu)成大城市風(fēng)險治理和危機(jī)應(yīng)對的客觀現(xiàn)實(shí)背景。同時，城市公共安全呈現(xiàn)出自然和人為致災(zāi)因素相互聯(lián)系，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素相互作用，舊有社會矛盾和新生社會矛盾相互交織等特點(diǎn)。[2]面對城市公共安全風(fēng)險愈加復(fù)雜化、多樣化的客觀實(shí)際，政府單一中心的風(fēng)險治理體系和治理能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其治理能力有限、風(fēng)險感知敏銳性遲鈍、社會資源整合不足等方面的缺陷日益凸顯，亟須一種全新的風(fēng)險應(yīng)對模式來適應(yīng)形勢的需要。一種主體多元、合作互補(bǔ)、復(fù)合的風(fēng)險治理機(jī)制成為現(xiàn)實(shí)需要。[3]社會組織因其專業(yè)性強(qiáng)、社會資源豐富、服務(wù)多樣化等特質(zhì)為其參與城市風(fēng)險治理提供了得天獨(dú)厚的條件，從而引起社會各界的廣泛關(guān)注和重視，被期望能充分發(fā)揮其在城市風(fēng)險治理中的功能。

此外，在實(shí)踐領(lǐng)域，隨著中國應(yīng)急管理體系的完善，多元主體參與風(fēng)險治理成為一種趨勢，社會組織已逐漸成為風(fēng)險治理的一支重要力量。在風(fēng)險隱患排查、參與社區(qū)風(fēng)險評估、繪制社區(qū)風(fēng)險地圖、制定應(yīng)急預(yù)案、協(xié)同推進(jìn)應(yīng)急演練、開展風(fēng)險管理人員培訓(xùn)等方面發(fā)揮重要作用，有助于增強(qiáng)公眾的安全意識、自救互救技能與提升城市綜合減災(zāi)能力。然而，社會組織參與城市風(fēng)險治理取得顯著成效的同時，本身面臨的問題和困境也日益顯現(xiàn)，其中來自政府、公眾以及社會組織自身層面等諸多因素的干擾，不同程度地阻礙了其功能發(fā)揮，影響了其參與城市公共安全風(fēng)險治理的成效。在推進(jìn)社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理中，分析其面臨的困境，剖析其背后的成因，優(yōu)化其參與路徑，對提高社會組織參與城市安全風(fēng)險治理的能力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理實(shí)踐的功能分析

縱觀社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理的理論與實(shí)踐，社會組織在城市公共安全風(fēng)險治理方面發(fā)揮了其獨(dú)特的功能和作用。本文以上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心(SUPER)為例，分析社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理實(shí)踐中的功能，厘清社會組織在城市公共安全風(fēng)險治理中的定位及其優(yōu)勢。

1.上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心

該中心成立于2012年，并于2016年獲得中國社會組織AAAA等級認(rèn)證，由上海市民政局主管，性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位，同時是國際應(yīng)急管理協(xié)會(IAEM)亞洲理事會成員之一，其注冊理事多為聯(lián)合國或其他國際組織應(yīng)急管理領(lǐng)域的專家。作為國內(nèi)首家獲得民政部門批準(zhǔn)注冊成立的應(yīng)急管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，其致力于建設(shè)減災(zāi)與應(yīng)急管理領(lǐng)域的國際與國內(nèi)交流平臺，提高社會的整體抗災(zāi)水平。[4]上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心的服務(wù)對象涵蓋政府、企業(yè)、志愿者、普通民眾等多元化主體，活動范圍聚焦于風(fēng)險管理與應(yīng)急管理領(lǐng)域，涉及企業(yè)消防管理、醫(yī)療救護(hù)、食品衛(wèi)生、公共場所安全等諸多方面。日?；顒蛹杏趦深愴?xiàng)目：一是服務(wù)類項(xiàng)目，主要為政府、企業(yè)提供減災(zāi)與應(yīng)急管理領(lǐng)域的政策咨詢、方案設(shè)計(jì)、應(yīng)急培訓(xùn)等服務(wù)；二是公益類項(xiàng)目，側(cè)重于協(xié)助街道、社區(qū)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行安全知識講座，開展自救互救技能培訓(xùn)，推廣應(yīng)急演練，組織專業(yè)學(xué)術(shù)論壇等，其主要通過政府購買公共服務(wù)方式參與城市風(fēng)險治理工作，承接部分公共安全服務(wù)供給職責(zé)，成為城市風(fēng)險治理的重要參與主體。在滿足組織自我發(fā)展需要的同時，有力促進(jìn)了城市風(fēng)險治理水平的提高，為提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力做出了一定貢獻(xiàn)。

該中心自成立以來，參與了政府多種不同的項(xiàng)目，見表1：

表1 上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心參與城市風(fēng)險治理項(xiàng)目清單

幾年來， 上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心參與的城市安全風(fēng)險治理項(xiàng)目取得了明顯成效，主要表現(xiàn)在：一是普及了公共安全知識，公眾風(fēng)險意識以及自救互救技能在逐步提高。該中心從事的“社區(qū)減災(zāi)專項(xiàng)建設(shè)”與“社區(qū)綜合減災(zāi)”項(xiàng)目的核心內(nèi)容在于提供風(fēng)險管理培訓(xùn)，從其服務(wù)對象來看，涵蓋街道、社區(qū)干部與普通民眾，基本囊括風(fēng)險治理的主要受益主體與消費(fèi)主體；從服務(wù)內(nèi)容來看，包括理論層面的風(fēng)險理論以及實(shí)操層面的風(fēng)險識別、預(yù)案演練、應(yīng)急處置技能等；從培訓(xùn)時間來看，從2013至2016年，持續(xù)兩年或三年。通過多樣化、個性化、長期化的風(fēng)險管理培訓(xùn)，達(dá)到了培養(yǎng)公眾風(fēng)險意識與增強(qiáng)自救、互救技能的預(yù)期目標(biāo)；二是有力提升了城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。該中心所開展的“社區(qū)風(fēng)險評估”項(xiàng)目，通過社區(qū)風(fēng)險隱患排查、編制社區(qū)風(fēng)險地圖，為后續(xù)進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避、制定應(yīng)急預(yù)案、預(yù)防與處置突發(fā)事件創(chuàng)造了有利條件。其針對基層管理人員的應(yīng)急培訓(xùn)，提升了其應(yīng)急處置能力，為專業(yè)化開展風(fēng)險治理、高效處置突發(fā)事件儲備了人才資源；其針對公眾的實(shí)操技能培訓(xùn)，提升了公眾的自救、互救技能，為降低突發(fā)事件危害，建設(shè)有抗逆力與恢復(fù)力的社區(qū)奠定了基礎(chǔ)；三是在項(xiàng)目開展過程中發(fā)揮其組織化平臺作用，動員公眾廣泛參與，推進(jìn)了社區(qū)安全文化建設(shè)，為城市風(fēng)險治理營造了良好的社會環(huán)境。

2.社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理的功能分析

從上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心參與的城市風(fēng)險治理項(xiàng)目實(shí)踐來看，社會組織在參與城市安全風(fēng)險治理中的功能主要體現(xiàn)在提供專業(yè)技術(shù)支撐、搭建風(fēng)險信息溝通平臺、動員與整合社會資源、供給多樣化公共安全服務(wù)產(chǎn)品、提供政策規(guī)劃或決策咨詢五個方面。

(1)提供專業(yè)技術(shù)支撐

城市風(fēng)險治理是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的系統(tǒng)性工程，涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等諸多領(lǐng)域。社會組織一般具備從事專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的工作的優(yōu)勢，擁有專業(yè)化人才隊(duì)伍與風(fēng)險治理經(jīng)驗(yàn)，在某些方面，能彌補(bǔ)政府風(fēng)險治理專業(yè)能力不足的缺陷。社會組織專業(yè)支撐功能體現(xiàn)在以下三方面：第一，從風(fēng)險感知路徑來看，社會組織的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢有助于其敏銳地覺察到可能引起突發(fā)事件的自然生態(tài)和社會環(huán)境變化信息，[5]其成員的廣泛性有助于延伸其社會觸角，使其對風(fēng)險隱患信息有天然的敏感性，便于有效地收集、加工、識別風(fēng)險信息；第二，從風(fēng)險評估來看，社會組織利用其專業(yè)優(yōu)勢，能為風(fēng)險確認(rèn)與評估提供技術(shù)支持，[6]如在“社區(qū)風(fēng)險評估”項(xiàng)目中，上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心依托自身專業(yè)化的專家隊(duì)伍，從事風(fēng)險地圖繪制工作，通過風(fēng)險識別，明確風(fēng)險源、脆弱性區(qū)域，界定風(fēng)險等級，發(fā)揮了其協(xié)助政府理性開展風(fēng)險評估的重要作用；第三，從風(fēng)險規(guī)避來看，社會組織通過參與風(fēng)險治理項(xiàng)目，提供風(fēng)險隱患預(yù)測、預(yù)警與風(fēng)險消除技術(shù)或方案，有助于遏制與消除風(fēng)險現(xiàn)實(shí)誘因、控制風(fēng)險于萌芽狀態(tài)、降低風(fēng)險發(fā)生概率等。社會組織的專業(yè)性特質(zhì)有利于其為城市安全風(fēng)險治理提供技術(shù)支撐，有助于提升其風(fēng)險治理的科學(xué)化、專業(yè)化水平。

(2)搭建風(fēng)險信息溝通平臺

社會組織是公眾自下而上的利益表達(dá)與政府自上而下的利益反饋的重要組織化載體，能發(fā)揮在政府、市場、公眾之間的橋梁與紐帶作用。在基層風(fēng)險治理中，社會組織能發(fā)揮溝通媒介的功能，整合基層風(fēng)險信息，向有關(guān)部門反映群眾的利益訴求，傳遞政府的反饋意見。社會組織的媒介和平臺作用表現(xiàn)在兩個方面：第一，社會組織利用其社會資本載體的作用，構(gòu)建公眾彼此之間的信任、合作和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以組織權(quán)力和信息共享的方式，提供公眾集體參與風(fēng)險治理的組織化渠道，從而承擔(dān)信息生產(chǎn)者和傳遞者的功能和角色。社會組織作為匯集風(fēng)險信息、公共安全需求、利益相關(guān)者意見的平臺，有利于及時向政府部門傳遞早期風(fēng)險隱患、公共利益訴求等信息，便于政府從源頭上識別潛在的風(fēng)險與隱患；第二，社會組織承擔(dān)信息反饋者角色。作為政府風(fēng)險治理的合作者，向公眾傳遞公共決策和社會管理中的信息，提高政策認(rèn)同度，化解潛在的矛盾和沖突。上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心在參與風(fēng)險治理活動中，一方面要掌握基層風(fēng)險隱患與公共安全需求信息，向政府反映公眾訴求；另一方面要面向公眾，宣傳政府相關(guān)政策、風(fēng)險治理項(xiàng)目等，承擔(dān)風(fēng)險溝通的媒介功能。社會組織的媒介聯(lián)絡(luò)作用，提升了政府與公眾的理解和信任度，充當(dāng)了調(diào)整利益沖突、化解社會矛盾的潤滑劑、稀釋劑，最大限度地減少了不和諧因素，維護(hù)了社會穩(wěn)定。[7]

(3)動員與整合社會資源

社會組織是介于政府與企業(yè)之間的不以營利為目的非營利性組織，公益性、志愿性賦予其一定的社會公信力，從而具備較強(qiáng)的社會資源動員與整合能力。一方面，社會組織通過社會力量的快速動員，發(fā)動公眾、社會團(tuán)體參與到公共政策的制定、執(zhí)行、評估過程中，使政策更具針對性，更加符合公眾需求。[8](P91)另一方面，社會組織高效的物資、資金、人力等社會資源整合能力奠定了其參與風(fēng)險治理的能力基礎(chǔ)，同時降低了公眾參與成本。與市場主體“經(jīng)濟(jì)人”特征相比，社會組織參與風(fēng)險治理活動時的正外部性效應(yīng)較高，并通過招募志愿者無償參與，降低了運(yùn)行成本。[9]志愿者資源成為上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心的重要組織資源，其建立專門的志愿者庫，根據(jù)活動需要與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，從志愿者庫中篩選一定的人員，組成志愿者團(tuán)隊(duì)。志愿者多由專業(yè)老師、高校學(xué)生、社區(qū)居民組成。志愿者構(gòu)成社會組織的主要人力資源，是其參與風(fēng)險治理的主要力量。在風(fēng)險地圖繪制、風(fēng)險管理培訓(xùn)中志愿者從事風(fēng)險隱患排查、課程授課、自救互救技能培訓(xùn)、現(xiàn)場秩序維護(hù)等工作，充實(shí)了社會組織的人力資源與技術(shù)力量，減少了其活動成本，有利于提高風(fēng)險治理的成效。

(4)供給多樣化公共安全服務(wù)產(chǎn)品

在城市轉(zhuǎn)型過程中，社會階層分化，利益訴求復(fù)雜化、多元化，在公共安全領(lǐng)域呈現(xiàn)出公眾需求多樣化特點(diǎn)。社會組織因其組織靈活、融合性強(qiáng)、服務(wù)范圍廣等特點(diǎn)適合為公眾提供多樣化公共安全服務(wù)產(chǎn)品。上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心所參與的各種風(fēng)險治理項(xiàng)目充分體現(xiàn)了這一功能。其所開展的風(fēng)險管理課程具有服務(wù)對象廣泛、服務(wù)個性化的特點(diǎn)。從培訓(xùn)對象分析，包括街道、社區(qū)居委會干部、普通社區(qū)居民以及志愿者等，基本涵蓋風(fēng)險治理的眾多利益主體；從培訓(xùn)內(nèi)容分析，體現(xiàn)出根據(jù)不同服務(wù)對象個性化需求進(jìn)行培訓(xùn)的特征。針對基層管理人員的培訓(xùn)，側(cè)重于風(fēng)險管理理論、政策法規(guī)、管理能力培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)提升其風(fēng)險管理能力；針對社區(qū)居民的培訓(xùn)，注重實(shí)操技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其自救互救技能。再者，注意滿足特殊群體的個性需求，如在“社區(qū)綜合減災(zāi)”項(xiàng)目中，考慮街道老年人多與醫(yī)護(hù)人員力量有限的現(xiàn)實(shí)矛盾，針對養(yǎng)老院工作人員重點(diǎn)開展醫(yī)療救助技能培訓(xùn)，等等。

(5)提供政策規(guī)劃或決策咨詢

社會組織在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有業(yè)務(wù)和敏感優(yōu)勢，為政府部門改進(jìn)公共決策提供咨詢服務(wù)和政策建議，[10]發(fā)揮政策規(guī)劃或決策咨詢參謀作用，扮演政府風(fēng)險治理“民間智庫”角色。如在“社區(qū)風(fēng)險評估”項(xiàng)目中，上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心通過繪制社區(qū)風(fēng)險地圖、掌握社區(qū)風(fēng)險源以及脆弱性區(qū)域等信息，結(jié)合組織專業(yè)優(yōu)勢，提出政策方案、意見建議等，為政府規(guī)劃應(yīng)急避難場所、配置應(yīng)急救災(zāi)裝備、組建應(yīng)急救援隊(duì)伍、修訂應(yīng)急預(yù)案、完善應(yīng)急演練等提供決策參考依據(jù)。此外，在“社區(qū)減災(zāi)專項(xiàng)建設(shè)”項(xiàng)目與“社區(qū)綜合減災(zāi)”項(xiàng)目中，基于各類群體的應(yīng)急培訓(xùn)，了解基層人員的公共安全需求狀況，促進(jìn)政府完善公共安全服務(wù)供給、優(yōu)化分類培訓(xùn)的課程體系、提升培訓(xùn)效果與質(zhì)量，最終有利于構(gòu)建完善的風(fēng)險治理政策體系，有助于促進(jìn)風(fēng)險治理領(lǐng)域公共決策的科學(xué)性、合理性。

三、社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理實(shí)踐中遇到的困境

從城市公共安全風(fēng)險治理實(shí)踐可以看出，社會組織在參與城市安全風(fēng)險治理中發(fā)揮了重要功能，并取得了顯著成效。但由于外部環(huán)境與內(nèi)在要素的影響，社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理實(shí)踐也遇到了一定的困境，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從外部環(huán)境來看，政府重視程度不夠、支持力度有限、公眾參與能力不足等因素影響社會組織參與風(fēng)險治理的外部環(huán)境；二是從社會組織的內(nèi)在要素來看，專業(yè)能力有限、組織目標(biāo)異化、志愿失靈等問題影響其參與能力。以上兩個層面的因素制約了社會組織參與城市風(fēng)險治理的功能發(fā)揮，難以保障其參與風(fēng)險治理的效果和效度。

1.從外部環(huán)境來看，社會組織所處的政治生態(tài)不利于其參與安全風(fēng)險治理工作

(1)政府對社會組織參與城市風(fēng)險治理的重視不夠

傳統(tǒng)的城市安全風(fēng)險治理模式更多體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)、公眾有限參與、社會力量缺位等特點(diǎn)。社會組織的介入，承接了政府的部分公共安全職能，在風(fēng)險治理主體結(jié)構(gòu)層面建構(gòu)起多元主體協(xié)同參與模式，并且使得主體角色進(jìn)行重新配置。[11](P69)然而，政府重視不夠、支持不力致使對社會組織扶持的政策環(huán)境缺失、資源支持不足等問題出現(xiàn)，使社會組織難以獲得充足的資源支撐，勢必影響社會組織參與功能的發(fā)揮。政府培育社會組織動力不足主要來源于以下幾個方面：第一，頂層設(shè)計(jì)存在缺陷?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律規(guī)定了社會組織參與風(fēng)險預(yù)防、監(jiān)測與預(yù)警等風(fēng)險治理工作的職責(zé)，且以“法人、其他組織、單位”等模糊言語來表述，未對社會組織參與風(fēng)險治理的程序、享有的權(quán)利、資源支持等方面做出可操作性的法律規(guī)定。法律法規(guī)的模糊性規(guī)定造成現(xiàn)有體制下政府缺乏引入社會組織參與風(fēng)險治理的動力；第二，傳統(tǒng)公共安全管理模式存在的誤區(qū)。傳統(tǒng)的突發(fā)事件管理過度關(guān)注事后應(yīng)急處置，對突發(fā)事件應(yīng)急管理的事前風(fēng)險治理重視不足，不同程度地影響了風(fēng)險治理方面的政策、資金、人力等投入。相應(yīng)地，社會組織參與風(fēng)險治理難以獲得政府充分的重視與資源支持，這勢必削弱社會組織參與風(fēng)險治理工作的動力；第三，基層政府支持力度有限?；鶎诱挥谡茖又企w系末端，行政資源缺乏問題比較突出，難以獲得有力的資源支撐。社會組織參與風(fēng)險治理，需要一定的政策、辦公場地、配套資金等制度與物質(zhì)支持，但受制于基層政府有限的公共資源以及服務(wù)意識薄弱等因素影響，必將增加社會組織的活動成本，挫傷其參與風(fēng)險治理的積極性。

(2)公眾參與風(fēng)險治理活動能力不足和積極性不高

公眾參與是社會組織開展城市公共安全風(fēng)險治理的基礎(chǔ)，公眾的積極性如何直接影響社會組織參與城市安全風(fēng)險治理的成效。一方面，現(xiàn)代風(fēng)險本質(zhì)是人造風(fēng)險，公眾作為基層社區(qū)成員主體，具有掌握基層風(fēng)險隱患信息、公共安全需求信息等優(yōu)勢。公眾參與能彌補(bǔ)社會組織信息不對稱的劣勢，減少信息收集成本，規(guī)避服務(wù)項(xiàng)目偏離公眾需求的風(fēng)險；另一方面，風(fēng)險排查、應(yīng)急培訓(xùn)、活動監(jiān)督等公眾參與情況影響社會組織承擔(dān)項(xiàng)目的質(zhì)量。然而，實(shí)踐中公眾參與能力不足、 參與積極性不高，與城市風(fēng)險治理要求不相適應(yīng)。一是社區(qū)居民風(fēng)險識別能力不高。部分社區(qū)居民安全意識淡薄、風(fēng)險識別能力不足，難以辨識社區(qū)安全隱患。二是社區(qū)居民參與積極性不高，參與人員較少。由于缺乏有效的組織和動員，居民對城市風(fēng)險治理的工作認(rèn)識不到位，參與度不高。三是參與效果有限。部分社區(qū)居民存在搭便車心理，社區(qū)主體意識、風(fēng)險意識淡薄，被動地參與較多，在應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練過程中參與積極性不高、參與人員較少等因素弱化了公眾參與效果。從社會組織發(fā)揮功能的外部環(huán)境來看，公眾的參與不足和積極性不高直接影響到社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理的效度。

2.從內(nèi)在要素來看，社會組織的自身缺陷阻礙了其參與城市公共安全風(fēng)險治理的績效

(1)自身服務(wù)能力與風(fēng)險治理需求匹配度有差距。風(fēng)險治理是一門專業(yè)性很強(qiáng)的系統(tǒng)性工作，需要一定的專業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)支撐，且需要管理政策、資金、人力等政策與物質(zhì)資源保障。此外，城市公眾公共安全需求越來越呈現(xiàn)個體化、多元化特點(diǎn)，對社會組織安全供給能力提出了更高要求。就上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心的服務(wù)供給能力來看，其與城市風(fēng)險治理需求存在一定的不匹配問題。從服務(wù)內(nèi)容來看，其所提供的服務(wù)集中于繪制風(fēng)險地圖與應(yīng)急培訓(xùn)兩個主要領(lǐng)域，尚未覆蓋風(fēng)險治理多個層面或多個角度；從專業(yè)能力來看，專業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、專業(yè)化服務(wù)類型單一，其提供的服務(wù)局限于醫(yī)療、心理健康、消防等實(shí)用性領(lǐng)域，理論性、綜合管理性服務(wù)不足；從服務(wù)對象來看，主體為街道、社區(qū)居委會干部，針對老年人、殘疾人等特殊群體的服務(wù)較少，未全面覆蓋風(fēng)險治理的利益群體。從服務(wù)范圍來看，大部分服務(wù)活動多在城市中心城區(qū)開展，城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)村地區(qū)等脆弱性區(qū)域成為服務(wù)盲區(qū)。以上這些情況，說明了當(dāng)前城市安全風(fēng)險治理中社會組織的安全服務(wù)供給能力和供給水平遠(yuǎn)未滿足城市全面風(fēng)險治理的需求。

(2)社會組織目標(biāo)異化問題凸顯。在社會組織參與公共服務(wù)中存在薩拉蒙指出的賣方主義，即政府資金誘使社會組織將組織資源集中于自身認(rèn)為重要或愿意去做的并不一致的領(lǐng)域，從而扭曲機(jī)構(gòu)使命。[12](P113)在“有限理性”作用下，基于組織利益考量，促使社會組織異化為利益集團(tuán)而喪失其社會性功能。[13]可以看出，社會組織存在“目標(biāo)異化”現(xiàn)象導(dǎo)致社會組織偏離原有公益性宗旨的可能，違背其維護(hù)社會公共利益的組織“初衷”。實(shí)踐中，社會組織存在一定的“經(jīng)濟(jì)人”傾向，依據(jù)“成本—收益”原則，傾向于選擇預(yù)期帶來更多利益的活動方案，誘發(fā)其變通服務(wù)內(nèi)容、控制活動規(guī)模、減少服務(wù)項(xiàng)目等行為，這種危害不言而喻。從短期來看，盲目地突破組織現(xiàn)實(shí)能力限制，開展與組織專業(yè)特色、服務(wù)能力不匹配的風(fēng)險治理活動，會滋生服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量危機(jī)，從而導(dǎo)致其所提供的服務(wù)與公共安全需求偏差明顯，影響參與風(fēng)險治理的成效；從長期來看，目標(biāo)異化阻礙了政府與社會風(fēng)險治理合作機(jī)制的建構(gòu)，這既不利于政府公共安全職能轉(zhuǎn)移，也不利于社會組織自身能力的建設(shè)。

(3)社會組織志愿失靈問題顯性化。志愿失靈指志愿原則無法有效配置慈善資源，造成志愿組織在滿足社會需求、提供志愿服務(wù)等方面產(chǎn)生功能缺陷和效率困境。[14]志愿性是社會組織的基本屬性之一，志愿者構(gòu)成其核心人力資源，志愿精神是組織的特色文化。就上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心運(yùn)行來看，其確實(shí)存在一定的志愿失靈問題，主要體現(xiàn)在資金與人力資源兩方面：一方面，資金短缺問題嚴(yán)重。表現(xiàn)為資金來源渠道單一化，依賴政府財(cái)政支持與政府購買服務(wù)，社會化途徑有限，公眾捐贈不足，資金缺乏制約了社會組織開展風(fēng)險治理活動的持續(xù)性、服務(wù)能力、服務(wù)規(guī)模等。另一方面，志愿者人力資源不足。一是志愿者結(jié)構(gòu)失衡、專業(yè)能力有限。該中心招募的志愿者大多為高校學(xué)生與社區(qū)民眾，專業(yè)人員缺失嚴(yán)重，且多數(shù)志愿者專業(yè)能力有限；二是志愿者流動性強(qiáng)。福利待遇低、晉升空間有限、志愿精神薄弱等因素的綜合作用導(dǎo)致志愿者流失嚴(yán)重，甚至在活動過程中出現(xiàn)中途退出現(xiàn)象，影響了志愿活動的正常開展，提高了社會組織的活動成本，大大影響了社會組織參與功能的發(fā)揮。

社會組織自身缺陷客觀存在，這大大影響了社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理的能力，也成為當(dāng)前城市公共安全風(fēng)險治理中發(fā)揮社會組織功能面臨的困境之一。

四、優(yōu)化社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理的路徑選擇

縱覽社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理過程中的功能及存在的困境，要想進(jìn)一步發(fā)揮社會組織參與風(fēng)險治理的功能，必須優(yōu)化社會組織參與風(fēng)險治理的路徑，提高社會組織參與城市安全風(fēng)險治理的效率。一方面，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新城市安全風(fēng)險治理模式，搭建平臺和創(chuàng)造條件廣泛吸納社會組織參與，動員更多公眾參與社會組織的風(fēng)險治理活動，為社會組織參與城市安全風(fēng)險治理提供良好的政治生態(tài)；另一方面，需加強(qiáng)社會組織自身的建設(shè)，克服社會組織固有的缺陷，練好內(nèi)功，提升其參與城市風(fēng)險治理的能力和水平。

1.政府應(yīng)堅(jiān)持協(xié)同治理理念，搭建多元主體協(xié)同治理平臺，為社會組織參與風(fēng)險治理創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境

從發(fā)揮社會組織參與風(fēng)險治理功能的環(huán)境來看，要優(yōu)化社會組織參與城市風(fēng)險治理的路徑，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同治理理念，搭建多元主體共同參與平臺，建構(gòu)多元主體協(xié)同治理模式，[15]從制度上保障社會組織有資源或有條件參與城市公共安全風(fēng)險治理工作。

協(xié)同治理模式打破了傳統(tǒng)的政府單一主體風(fēng)險管理模式，創(chuàng)建起多中心治理框架，構(gòu)建了政府與社會組織的分工協(xié)作關(guān)系。這一模式首先需要明確政府與社會組織風(fēng)險治理的主體職責(zé)。政府由城市公共安全管理者、生產(chǎn)者向監(jiān)管者、服務(wù)者轉(zhuǎn)變，社會組織承接政府公共安全職能轉(zhuǎn)移，承擔(dān)起部分風(fēng)險治理供給職責(zé)。具體來說，政府定位于政策設(shè)計(jì)、規(guī)則制定、資金支持、項(xiàng)目監(jiān)管等服務(wù)者角色；社會組織轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)供給、信息反饋等參與者、生產(chǎn)者角色。政府通過職能轉(zhuǎn)移、授權(quán)或委托，從公共安全服務(wù)提供者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者三者合一的權(quán)威主體，轉(zhuǎn)變?yōu)楣舶踩?wù)提供者和監(jiān)管者，[16](P24)實(shí)現(xiàn)權(quán)力回歸社會和政府角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理的功能。然后，在頂層設(shè)計(jì)方面明確規(guī)定社會組織的主體地位及其參與風(fēng)險治理的權(quán)利義務(wù)，為其參與風(fēng)險治理提供法律保障。其次，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共安全管理模式，注重突發(fā)事件的事前風(fēng)險治理和隱患排查環(huán)節(jié)，合理配置公共資源，高度重視社會組織參與風(fēng)險治理的工作，相應(yīng)地加大政策、資金等資源的扶持力度，為社會組織創(chuàng)造參與城市安全風(fēng)險治理的條件。再者，拓展社會組織參與城市風(fēng)險治理的制度化渠道。通過政府購買服務(wù)、課題合作、項(xiàng)目外包等形式吸納社會組織參與城市風(fēng)險治理領(lǐng)域的政策研究、決策評估等，既能拓展社會組織參與路徑，又能補(bǔ)充其活動資金，從而為社會組織參與活動創(chuàng)造條件。[17]最后，建立信息溝通機(jī)制，促進(jìn)政府與社會組織的良性互動。一是采用座談會、聽證會等形式，聽取社會組織意見。二是重視社會組織的媒介與智庫作用，將其意見和建議納入風(fēng)險治理規(guī)劃和議程，作為改進(jìn)公共決策的重要參考?？傊?，通過治理理念轉(zhuǎn)變和治理模式創(chuàng)新，為社會組織參與城市安全風(fēng)險治理搭建平臺，集聚資源促進(jìn)社會組織參與城市安全風(fēng)險治理，為社會組織參與風(fēng)險治理的功能發(fā)揮創(chuàng)造良好的政治生態(tài)。

2.克服社會組織的內(nèi)在缺陷，從根本上提升社會組織參與風(fēng)險治理的能力

若要走出社會組織參與風(fēng)險治理存在的實(shí)踐困境，關(guān)鍵是要克服社會組織的內(nèi)在缺陷，練好內(nèi)功，提升其服務(wù)能力，使其回歸公益屬性，規(guī)避志愿失靈問題，進(jìn)一步發(fā)揮其參與城市公共安全風(fēng)險治理的功能。

(1)強(qiáng)化社會組織內(nèi)在能力建設(shè)，提升社會組織公共安全服務(wù)能力

從社會組織本身來說，服務(wù)能力是其介入風(fēng)險治理的重要影響因素，很大程度上會決定其參與成效。要提升服務(wù)能力可從以下幾方面著手：首先，社會組織應(yīng)以專業(yè)的人才隊(duì)伍作為技術(shù)支撐，要完善薪酬制度、職業(yè)晉升制度，要擴(kuò)大宣傳力度吸引更多專業(yè)人員參與；其次，構(gòu)建完善的業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，要經(jīng)常性地開展內(nèi)部培訓(xùn)和教育，提升組織成員的專業(yè)技能。同時，探索建立與政府、高校、科研機(jī)構(gòu)的人才交流合作機(jī)制，拓展志愿者人才來源渠道，吸納更多的主體志愿參與到社會組織中來，為社會組織參與風(fēng)險治理提供源源不斷的智力資源；再次，社會組織應(yīng)樹立公眾需求導(dǎo)向意識，深入基層調(diào)研，了解公眾真實(shí)全面的需求信息，同時考慮群體與地區(qū)性差異，以此作為參與風(fēng)險治理活動的依據(jù)；最后，延伸社會組織活動區(qū)域，減少服務(wù)盲區(qū)。根據(jù)組織發(fā)展與城市風(fēng)險治理需要，活動區(qū)域向城中村、城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)村等地域拓展，減少城市安全風(fēng)險治理的缺位、盲點(diǎn)問題，拓展社會組織參與風(fēng)險治理的廣度與深度。

(2)社會組織回歸公益屬性，提供更多有效的公共安全服務(wù)產(chǎn)品

社會組織作為公民社會發(fā)展的產(chǎn)物，介入國家與市場之間，能夠滿足社會成員某種共同利益或價值需求是其產(chǎn)生根源。[18](P26-27)從根本上說，維護(hù)公共利益是社會組織的活動導(dǎo)向與價值追求。組織目標(biāo)異化問題偏離和違背了社會組織的發(fā)展邏輯、組織宗旨，損害了公共利益。回歸公益屬性是社會組織參與風(fēng)險治理的本質(zhì)要求，社會組織介入風(fēng)險治理要堅(jiān)持公益導(dǎo)向，克服“經(jīng)濟(jì)人”傾向。具體來說，通過完善社會組織內(nèi)部監(jiān)督制度、責(zé)任制度等自我監(jiān)督制度體系，加強(qiáng)對社會組織活動的公益性和社會性的自我監(jiān)督，確保社會組織不偏向。此外，社會組織應(yīng)注重信息公開，自覺接受政府、公眾、媒體的監(jiān)督，通過外部壓力約束社會組織的行為。再者，以公眾是否滿意作為社會組織風(fēng)險治理活動質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)，以公眾意見作為改進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目、提高服務(wù)質(zhì)量的參考依據(jù)。不斷完善各項(xiàng)制度和措施，規(guī)范社會組織自身的行為，確保社會組織行為回歸公益性，防止社會組織目標(biāo)異化。

(3)規(guī)避志愿失靈問題，增強(qiáng)社會組織參與風(fēng)險治理的內(nèi)生動力

志愿性是社會組織的重要屬性之一，志愿資源是社會組織參與風(fēng)險治理活動的重要依托。規(guī)避志愿失靈問題可從以下兩方面著手：一方面，擴(kuò)大社會組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金來源，力爭實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立。為了突破依賴政府資金支持的困局，須拓展資金收入渠道，提高社會組織的自我造血能力。在城市風(fēng)險治理過程中，社會組織應(yīng)樹立競爭意識，提高其核心競爭能力，積極參與政府購買服務(wù)和市場競爭，在提供服務(wù)產(chǎn)品的同時獲取組織發(fā)展資金。此外，通過提高宣傳力度，創(chuàng)建品牌項(xiàng)目和品牌服務(wù)等，增加社會組織知名度，吸引企業(yè)與公眾注意，借此贏得企業(yè)與公眾的捐贈，實(shí)現(xiàn)增加經(jīng)濟(jì)來源與財(cái)務(wù)獨(dú)立的目標(biāo)；另一方面，拓展志愿者隊(duì)伍資源，建立專業(yè)化的志愿者隊(duì)伍。首先，建立志愿者管理制度，明確志愿者的權(quán)利與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)志愿者參與的制度化，保證其參與的持續(xù)性，提高志愿者參與社會組織的積極性。其次，通過常態(tài)化的活動宣傳、薪酬激勵吸引志愿者參與，壯大志愿者隊(duì)伍。最后，經(jīng)常性地開展志愿者培訓(xùn)活動，提高志愿者的專業(yè)技能，調(diào)動志愿者參與城市風(fēng)險治理活動的積極性。

3.動員公眾積極參與城市風(fēng)險治理過程，為社會組織參與城市公共安全風(fēng)險治理提供廣泛的群眾基礎(chǔ)

城市風(fēng)險治理的根本目的在于提升城市公共安全水平，維護(hù)人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序。公眾既是風(fēng)險治理的主體，也是公共安全產(chǎn)品的服務(wù)對象與消費(fèi)主體，因而，在社會組織參與城市安全風(fēng)險治理中，必須充分動員公眾積極參與風(fēng)險治理，夯實(shí)社會組織參與風(fēng)險治理的群眾基礎(chǔ)。當(dāng)前可從三方面著手：一是轉(zhuǎn)變理念，樹立公眾主體意識。要求政府、社會組織在風(fēng)險治理規(guī)劃、風(fēng)險隱患排查等活動中積極鼓勵公眾參與，轉(zhuǎn)變過去公眾被動參與的狀態(tài)，注重獲取公眾意見與利益訴求，調(diào)動其參與積極性；二是提升公眾安全意識與參與能力。通過經(jīng)常性的危機(jī)教育和培訓(xùn)等多種形式和渠道，廣泛開展宣傳、教育，以強(qiáng)化公眾風(fēng)險意識，提高參與能力，增強(qiáng)其參與風(fēng)險治理活動的自覺性和配合政府、社會組織行動的協(xié)調(diào)性；[18](P72)三是發(fā)揮公眾志愿資源作用。公眾捐贈構(gòu)成社會組織資金的重要來源，公眾同時也是志愿者的來源。通過志愿精神宣傳、公共政策引導(dǎo)、完善志愿者管理制度等措施開發(fā)公眾志愿者資源。

(注：本文感謝代可可提供參考資料。)