申勁松 易 楊

（1.江西省基礎地理信息中心 江西南昌 330209；2.江西省測繪地理信息工程技術研究中心 江西南昌 330209；3.江西省基礎測繪院 江西南昌 330209）

1 引言

近年來隨著我國快速全面發(fā)展，國家就在全面深化改革若干重大問題的決定中提出：建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。

自然資源離任審計的總體目標是對領導干部任期內自然資源資產經(jīng)濟責任的履行情況進行客觀、準確地實事求是的評價，促進領導干部實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展［1］。耕地資源作為人類社會生產生活最重要的自然資源，也是人類賴以生存的基本資源和條件，進入21世紀，人口不斷增多，耕地逐漸減少，實現(xiàn)人民生活水平不斷提高必須保證農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展首要任務是確保耕地的數(shù)量和質量。開展耕地保護審計是貫徹落實科學發(fā)展觀、保障經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，是明確地方政府土地管理責任、建立責任政府的必然要求，是夯實農業(yè)持續(xù)發(fā)展基礎的具體措施。全國第一次地理國情普查成果是我國重大國情國力調查成果，它可以全面獲取地理國情信息，掌握我國地表自然、生態(tài)以及人類活動的基本情況，真正精準地了解我們國家的“家底”［2］。因此，基于地理國情成果的耕地資源審計，可以實事求是的反映出耕地資源存在的問題。現(xiàn)以新余市仙女湖風景名勝區(qū)為實例進行闡述。

2 審計區(qū)域概況

仙女湖風景名勝區(qū)管委會位于新余市西南郊16公里處，是古老神話傳說“七仙女下凡”的地方，四季分明，氣候宜人，全年平均氣溫17攝氏度，日照1677.4小時，降雨量1532毫米，具有豐富的自然、人文景觀資源和歷史文化內涵。

全區(qū)下轄一鄉(xiāng)三鎮(zhèn)三個辦事處，共50個行政村、2個農墾分場、2個社區(qū)居委會。總面積479平方公里，其中林地面積48.06萬畝、耕地面積7.97萬畝、湖泊面積50平方公里，總人口約9.6萬人，全區(qū)規(guī)劃建設有旅游度假景區(qū)、商貿物流園區(qū)、江西省職教園區(qū)、國家農業(yè)科技園區(qū)等功能板塊，2014年底全區(qū)完成生產總值59.9億，固定資產投資94億元，財政總收入19.85億元，旅游總收入5.8億元，農民人均純收入12836元。仙女湖正在打造“生態(tài)宜居新城、休閑度假勝地”，并迅速崛起。

3 審計思路與方法

3.1 審計思路

審計主要思路是由市審計局組織對新余市仙女湖區(qū)風景名勝區(qū)管委會主要領導離任進行自然資源資產審計，利用地理國情普查成果數(shù)據(jù)和最新遙感影像對該區(qū)域落實耕地保護等情況進行審計。本次審計的主要方法是通過ARCGIS軟件數(shù)據(jù)轉換、空間置換、疊加以及對比分析圖斑等功能讀取指標，判斷指標完成情況。主要指標體系包括數(shù)量指標、質量指標、規(guī)劃指標、制度建設與執(zhí)行指標以及滿意度評價指標。

3.2 數(shù)據(jù)獲取與處理

耕地數(shù)據(jù)來自仙女湖風景名勝區(qū)管委會國土部門提供的2016年度土地利用變更數(shù)據(jù)庫，地理國情數(shù)據(jù)來自測繪部門的江西省第一次地理國情普查成果。具體方法如下：

（1）將2016年土地利用變更數(shù)據(jù)庫DLTB中的“011（水田）”、“012（水澆地）”、“013（旱地）”耕地提取出來，形成耕地圖層，標識為A圖層。

（2）將地理國情普查成果數(shù)據(jù)庫中的LCA單獨提取出來，形成B圖層。

（3）將A圖層與B圖層，利用Arcgis軟件進行Intersect相交分析，并將其炸開得到圖層C。

（4）將 C 圖層中 CC 代碼為“0110”水田和“0120”旱地刪除，得到D圖層，即初步的問題圖層。

3.3 數(shù)據(jù)分析

將C圖層以二調最小上圖面積為標準，進行小面積刪除，然后根據(jù)CC代碼結合最新遙感影像進行人工排查，得出實際耕地有多少是現(xiàn)狀非耕地，比如有多少耕地建了房子、多少耕地修了道路、有多少耕地落在水里、有多少耕地為拋荒多年現(xiàn)狀為草地等等。

3.4 實地踏勘、現(xiàn)場核實

將內業(yè)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)的問題，制作成外業(yè)核查圖，深入實地進行核實取證，并結合GPS定位功能與測繪功能進行實地測繪獲取實際數(shù)據(jù)。

3.5 問題匯總

將外業(yè)核實后情況進行匯總分析，最終確定該區(qū)劃定的實際耕地面積，與土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）調整完善下達給仙女湖風景名勝區(qū)管委會的耕地保有量指標相比較，審查耕地保有量是否滿足要求等等。

4 審計結果與分析

經(jīng)核實，仙女湖風景名勝區(qū)管委會劃定的耕地中有大量的耕地實地為非耕地 （即現(xiàn)狀非耕地），以及非在耕耕地（即實際為拋荒的耕地）的情況，具體為：

（1）2016年度土地利用變更數(shù)據(jù)庫中耕地有實地已建房子、已修公路、鐵路，實地為林地、草地、采礦用地和水域水面等。

（2）遙感影像與實地核實照片如圖1

圖1 遙感影像圖與外業(yè)核實照片對比圖

5 結束語

現(xiàn)階段我國耕地資源緊缺，耕地保護刻不容緩。領導干部自然資源責任審計的目的就是對領導干部任期內耕地資源管理、保護層面的評價，并對其進行監(jiān)督與追責，以期達到領導干部帶領其領導班子與群眾共同保護耕地資源，提升耕地資源利用效率，提高耕地質量。

利用準確可靠的地理國情普查成果對耕地資源進行審計，能夠實事求是地將現(xiàn)狀不是耕地而劃為耕地的情況反映出來，同時將正在非法占用耕地搞建設的情況摸清楚，并通過審計所反映出來的問題，要求各級領導能夠高度重視，加強管理，確保耕地紅線不突破。同時，各級自然資源資產保護責任人應自覺接受自然資源審計，并推動自然資源離任審計的常態(tài)化氛圍，促使社會更加重視和保護自然資源，使自然資源具有現(xiàn)實的社會使用價值［3］。