彭力立

編者按：時(shí)下，“環(huán)境保護(hù)與防治”已然成為廣大市民關(guān)注的時(shí)事熱點(diǎn)。危險(xiǎn)廢棄物的管理處置無疑是目前環(huán)境保護(hù)與防治工作中的重要一環(huán)。當(dāng)前，我國(guó)的危險(xiǎn)廢棄物處置效率不高，且存在監(jiān)管盲點(diǎn)與空白，亟待監(jiān)督主管部門打破制度與技術(shù)層面的瓶頸，切實(shí)改變危險(xiǎn)廢棄物管控難的現(xiàn)狀。

危險(xiǎn)廢棄物管控遭遇瓶頸

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速發(fā)展，市民的消費(fèi)水平得到不斷提升。隨之而來，多數(shù)城市正在面臨新型工業(yè)化城市的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)型的提速催生了廢物數(shù)量的激增。廢舊打印機(jī)、電腦、冰箱、微波爐等固體廢物以及廢機(jī)油、化學(xué)廢液、廢礦物油、廢柴油等液態(tài)廢物迅速增加，存在著危害生態(tài)環(huán)境的隱患。根據(jù)2017年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱：《環(huán)境防治實(shí)施報(bào)告》），“我國(guó)每年產(chǎn)生固體廢物已經(jīng)超過100億噸。其中，每年產(chǎn)生畜禽養(yǎng)殖廢物近40億噸、主要農(nóng)作物秸稈約10億噸，一般工業(yè)固體廢物約33億噸，建筑垃圾約18億噸，大中城市生活垃圾約2億噸。固體廢物產(chǎn)生量正在呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)”。由此可見，城市提速發(fā)展產(chǎn)生的大量廢棄物已然成為我們必須直面和解決的環(huán)境污染源。

危險(xiǎn)廢棄物作為其中的子集，無疑是廢物管理處置中極具危險(xiǎn)特性的類別。根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱：《固廢防治法》）第二條之規(guī)定，我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物主要包括固體和液態(tài)兩類，具有易燃性、毒性、腐蝕性、反應(yīng)性等一種或者多種危險(xiǎn)特性。一旦對(duì)危險(xiǎn)廢棄物管理處置不當(dāng)，極易對(duì)人體健康及周邊環(huán)境帶來重大威脅。這不僅事關(guān)社會(huì)安全問題，更是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的環(huán)保難題！

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部于2017年11月發(fā)布的《2017年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱：《環(huán)境防治年報(bào)》）披露，“2016年，我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物經(jīng)營(yíng)單位核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到6471萬噸/年（含收集經(jīng)營(yíng)規(guī)模397萬噸/年）；實(shí)際經(jīng)營(yíng)規(guī)模為1629萬噸（含收集23萬噸）。其中，利用危險(xiǎn)廢棄物1172萬噸，處置醫(yī)療廢物83萬噸，采用填埋方式處置危險(xiǎn)廢棄物86萬噸，采用焚燒方式處置危險(xiǎn)廢棄物110萬噸，采用水泥窯協(xié)同方式處置危險(xiǎn)廢棄物43萬噸，采用其他方式處置危險(xiǎn)廢棄物112萬噸。對(duì)比2006年，2016年危險(xiǎn)廢棄物的實(shí)際經(jīng)營(yíng)規(guī)模增長(zhǎng)了448%”。從這些數(shù)字背后，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)前處置危險(xiǎn)廢棄物的主要手段仍然是填埋、焚燒、水泥窯協(xié)同等傳統(tǒng)方式。另據(jù)北京、上海、深圳等多地公布的《危險(xiǎn)廢棄物經(jīng)營(yíng)許可證名單》及《固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》，全國(guó)各地處理危險(xiǎn)廢棄物的企業(yè)，在采取焚燒、填埋等事中手段時(shí)，大多未采用有效的事前預(yù)處理和事后防污處理技術(shù)，易損害土壤及大氣質(zhì)量，成為二次污染的源頭。據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樊元生介紹，“目前，我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物集中處置設(shè)施平均負(fù)荷率不及60%，每年有一半以上的危險(xiǎn)廢棄物由產(chǎn)生單位自行利用和處置，大部分卻游離于監(jiān)督管理之外”。據(jù)此，當(dāng)前我國(guó)在危險(xiǎn)廢棄物的處置上并非高效。

另—方面，我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物在管理機(jī)制層面亦存在著漏洞與盲區(qū)。比如：出臺(tái)近22年的《固廢防治法》，距上一次修訂已達(dá)13年，顯然存在與當(dāng)前情況不適應(yīng)、同其他法律不協(xié)調(diào)等諸多問題，使得污染者依法負(fù)責(zé)的各項(xiàng)制度落實(shí)不夠到位。在具體項(xiàng)目如報(bào)廢汽車危廢拆解物處理等方面，國(guó)內(nèi)亦未能采取細(xì)分的方法，分門別類地單獨(dú)設(shè)置法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行特殊管理。又比如：國(guó)外危險(xiǎn)廢棄物走私進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)的事件并不鮮見，部分企業(yè)通過偽報(bào)、夾藏、瞞報(bào)等手段非法進(jìn)口危險(xiǎn)廢棄物，可能造成了周邊地區(qū)嚴(yán)重的環(huán)境污染。根據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》的報(bào)道，2017年7月，環(huán)境保護(hù)部開展的打擊進(jìn)口廢物加工利用企業(yè)環(huán)境違法行為專項(xiàng)行動(dòng)中，要求進(jìn)行立案處理處罰的企業(yè)占到被檢查企業(yè)總數(shù)的60%。由此可見，危險(xiǎn)廢棄物的全過程管理亟待強(qiáng)化，監(jiān)管執(zhí)法力度仍需加強(qiáng)。正如民革第十二屆中央委員會(huì)委員、民革第十三屆中央委員會(huì)委員趙國(guó)靖所言，“建立健全危險(xiǎn)廢棄物的管理制度已經(jīng)到了迫在眉睫的階段”。

危險(xiǎn)廢棄物管控難的成因

目前，我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物管控難主要在于“三高”，即“歷年遺留高、技術(shù)壁壘高、資金投入高”。一方面，危險(xiǎn)廢棄物的歷年遺留數(shù)量在我國(guó)居高不下。中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樊元生給出答案：“我國(guó)歷年堆存的工業(yè)固體廢物總量達(dá)到600億至700億噸。”在這個(gè)驚人數(shù)字的背后，隱藏著危險(xiǎn)廢棄物在部分地區(qū)存在著不當(dāng)堆存、非法傾倒處置等問題，例如江蘇南通一化工企業(yè)私接暗管偷排廢酸4000多噸等違法犯罪事件屢見不鮮。

另一方面，根據(jù)《環(huán)境防治實(shí)施報(bào)告》，“十五五”期間，在城鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)、處理等設(shè)施建設(shè)方面，累計(jì)安排中央預(yù)算內(nèi)投資386億元；為支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治，中央財(cái)政累計(jì)安排資金275億元；為支持畜禽糞污集中處理設(shè)施建設(shè)和規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)全量化處理，中央財(cái)政從2017年開始計(jì)劃安排資金20億元。據(jù)此，危險(xiǎn)廢棄物的資金支持力度正在持續(xù)加大。然而，在巨額資金投入的背后，如前文所述的人力處置方式仍然占據(jù)主流，危險(xiǎn)廢棄物處理技術(shù)的落后直接造成了處置效率的低下。此種技術(shù)壁壘的客觀存在印證了《環(huán)境防治實(shí)施報(bào)告》中表述的“危險(xiǎn)廢棄物處置在科技支撐能力層面不強(qiáng)”，造成我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物管理難以做到精細(xì)化。

做實(shí)危險(xiǎn)廢棄物管理處置制度

環(huán)境污染處理無小事，危險(xiǎn)廢棄物管理處置更是一件大事。處理得好，將造福于民；處理得不好，將遺患后代。誠(chéng)如第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江所言，“當(dāng)下，把防治危險(xiǎn)廢棄物污染作為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，勢(shì)在必行”。

西方法社會(huì)學(xué)派的創(chuàng)始人歐根·埃利希曾說，“法發(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會(huì)本身”。因此，法律是一種不斷契合社會(huì)需求的實(shí)踐活動(dòng)。如前所述，《固廢防治法》作為當(dāng)前防治危險(xiǎn)廢棄物的基礎(chǔ)法律，理應(yīng)跟上時(shí)代的步伐。中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君認(rèn)為，“應(yīng)盡快啟動(dòng)《固廢防治法》修訂工作，統(tǒng)籌清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，共同推進(jìn)危險(xiǎn)廢棄物‘減量化、資源化、無害化?！蓖瑫r(shí)，環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)主管部門需抓緊修訂完善配套法規(guī)（如《國(guó)家危險(xiǎn)廢棄物名錄》《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)廢棄物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》《危險(xiǎn)廢棄物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》），有條件的地方（如環(huán)保廳、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)保局）可以效仿浙江省人民政府、環(huán)境保護(hù)廳近年來接連頒布地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件的做法，為加強(qiáng)危險(xiǎn)廢棄物污染防治提供強(qiáng)有力的法律支撐，理順危險(xiǎn)廢棄物的法定處置流程，將報(bào)廢汽車危廢拆解物等納入國(guó)家危險(xiǎn)廢棄物監(jiān)管體系。在這方面，可以借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的做法。比如：美國(guó)除了制定《資源保護(hù)與再利用法》《危險(xiǎn)和固體廢棄物修正案》等基礎(chǔ)性法律以外，還對(duì)危險(xiǎn)廢棄物進(jìn)行分門別類，制定《廢油循環(huán)法》等專門法律進(jìn)行規(guī)制。又比如：歐洲委員會(huì)優(yōu)先考慮通過再精煉處理廢油，并強(qiáng)調(diào)廢油收集和回收過程中的生態(tài)和環(huán)保因素。

另一方面，國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)做法值得研究推廣即寓“管理”于“處置”。首先，在經(jīng)濟(jì)政策上，美國(guó)運(yùn)用外部化由市場(chǎng)解決的思路，通過下游管制（按拋扔量收費(fèi)）、上游管制（稅收和補(bǔ)貼）、押金返還制度、危險(xiǎn)廢棄物經(jīng)營(yíng)許可制度等市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段減少危險(xiǎn)廢棄物排放量。誠(chéng)如中國(guó)再生資源開發(fā)有限公司總經(jīng)理管愛國(guó)所言，“有必要建立危險(xiǎn)廢棄物處置機(jī)構(gòu)的社會(huì)環(huán)保信用監(jiān)督管理體系。對(duì)處置危險(xiǎn)廢棄物企業(yè)，將其全程規(guī)范化、環(huán)?；o害化的處理行為納入企業(yè)信用系統(tǒng)記錄，實(shí)行基金補(bǔ)貼制度，有效激勵(lì)相關(guān)人員和企業(yè)積極主動(dòng)地去處理危險(xiǎn)廢棄物，并鼓勵(lì)引進(jìn)前沿技術(shù)處理危險(xiǎn)廢棄物，切實(shí)降低技術(shù)壁壘”。

其次，在專業(yè)機(jī)構(gòu)建制方面，意大利政府成立了專門的法定廢油協(xié)會(huì)，集合多家廢油回收處置的承包方或者收集公司，規(guī)范市場(chǎng)行為?？上驳氖牵?017年11月7日，中信產(chǎn)業(yè)基金危廢平臺(tái)中環(huán)信環(huán)境有限公司（以下簡(jiǎn)稱：中環(huán)信）成立，填補(bǔ)了處置危險(xiǎn)廢棄物專業(yè)機(jī)構(gòu)的空白狀態(tài)。但中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樊元生也表示：“在危險(xiǎn)廢棄物分類處理層面，我們?nèi)匀粵]有全面實(shí)行專業(yè)處置機(jī)構(gòu)。比如，有五分之一以上的地市還沒有醫(yī)療廢物的處置機(jī)構(gòu)。”

此外，在全流程監(jiān)管方面，上海的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得推廣。目前，上海市危險(xiǎn)廢棄物經(jīng)營(yíng)單位共覆蓋2016年國(guó)家危險(xiǎn)廢棄物名錄中的467種，覆蓋度高達(dá)97.49%，總處置能力達(dá)到76萬噸/年，基本滿足了上海目前危險(xiǎn)廢棄物處置的需求。上海的環(huán)境主管部門立足于危險(xiǎn)廢棄物產(chǎn)生、分類、收集、運(yùn)輸、貯存、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)，正在會(huì)同交通運(yùn)輸管理等多個(gè)部門籌措建立實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)在線監(jiān)控的相關(guān)機(jī)構(gòu)，確保整個(gè)處置過程中的環(huán)?；?、無害化，不留監(jiān)管死角。同時(shí)，環(huán)境主管部門從事前、事中、事后三個(gè)維度，正在與處置企業(yè)、工業(yè)園區(qū)等相關(guān)機(jī)構(gòu)研商打通信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，并采納了江憲、安旭青等上海市政協(xié)委員的意見，將上海各工業(yè)園區(qū)危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及信息進(jìn)行公布，針對(duì)稀缺項(xiàng)目及先進(jìn)技術(shù)制作指導(dǎo)目錄，做好前述企業(yè)落戶工業(yè)園區(qū)的管理與指導(dǎo)工作，從而做到危險(xiǎn)廢棄物監(jiān)管的無縫銜接。