◎李 爍

◎曹現(xiàn)強(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南250100)

城市化是中國經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎，它深刻改變了中國的社會結(jié)構(gòu)與人們的生活方式，但隨著資源、生態(tài)約束逐漸凸顯，長期以來城市粗放型增長、非均衡、排他性城市化的弊端逐漸暴露，城市發(fā)展面臨越來越多的問題與挑戰(zhàn)。未來中國，要發(fā)展什么樣的城市、如何發(fā)展城市成為人們必須思考的問題。在經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化被列入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的今天，“城市轉(zhuǎn)型”逐漸成為各界熱議的話題。

一、城市轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

在中國知網(wǎng)以“城市轉(zhuǎn)型”為主題檢索，可發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻數(shù)量近年來迅速攀升(見圖1)。對1985—2017年可檢索出的40 722篇文獻進行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析(見圖2)，可發(fā)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型研究的知識分布較為廣泛，遍及資源型城市轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型及農(nóng)民工、城市社區(qū)等眾多領(lǐng)域。學(xué)者們從不同的研究視角出發(fā)，探討了某些特定類型的城市或城市的某些特定領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型問題，但對新時期新型城鎮(zhèn)化背景下城市轉(zhuǎn)型的總體方向及轉(zhuǎn)型中城市治理問題的研究還有待于進一步深化。

圖1 中國知網(wǎng)“城市轉(zhuǎn)型”檢索文獻數(shù)量(篇)

圖2 中國知網(wǎng)“城市轉(zhuǎn)型”檢索文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析(1985—2017年)

當(dāng)下中國的城市轉(zhuǎn)型與應(yīng)對城市化進程中遭遇的突出問題密切相關(guān)。到2030年，中國的城鎮(zhèn)化率預(yù)計將達到70%，屆時將會有約10億人在城市中生活[1]，城市對中國社會的影響將越來越深刻。與全球已經(jīng)經(jīng)歷的以英國為代表、發(fā)端于歐洲的第一次城市化浪潮，以及以美國為代表、發(fā)端于北美洲的第二次城市化浪潮相比，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家所經(jīng)歷的第三次城市化浪潮在資本積累與勞動力轉(zhuǎn)移方式、城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資源配置機制及國際環(huán)境等方面存在諸多不同，城市化面臨日趨嚴峻的資源成本約束、生態(tài)成本約束及社會成本約束。我國城市化進程面臨巨大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：首先，長期以來城市被視為“增長機器”，在粗放式發(fā)展模式下城市空間的無序、低效開發(fā)雖然帶來一定時期內(nèi)的高增長，但隨著資源與生態(tài)約束越來越強，高消耗、高污染、高排放的城鎮(zhèn)化模式造成了嚴重的生態(tài)問題與環(huán)境災(zāi)難，這種發(fā)展模式難以為繼[2]；在單一城市發(fā)展理念的主導(dǎo)下，城市發(fā)展樣式、城市面貌趨同，城市在發(fā)展過程中割裂與歷史、文化的聯(lián)系，缺乏自身特質(zhì)，“千城一面”現(xiàn)象突出。其次，我國實行以“政府先導(dǎo)、政策傾斜、先試先行”為主要特征并對不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同群體供給差異化政策的“漸進式改革開放”[3]及“排他性模式”的城市發(fā)展[4]造成較為嚴重的發(fā)展不均衡及社會失衡問題。其中，發(fā)展不均衡主要體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展不均衡、大中小城市間發(fā)展不均衡、人口與產(chǎn)業(yè)分布不均衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等方面；社會發(fā)展失衡則主要體現(xiàn)為常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率失衡(2015年仍相差16.2個百分點[5])、城市居民貧富差距增大、城市社會隔離凸顯、農(nóng)民工權(quán)益保護不力、征地拆遷引發(fā)的社會矛盾頻現(xiàn)等諸多問題。有研究指出，城市中的不公平現(xiàn)象往往要比它所在國家的不公平現(xiàn)象更為嚴重[6]，城市在聚集大量資源、人口的同時，也在一定程度上放大了社會不公平，成為社會矛盾的高發(fā)地。以上種種“城市病”不僅阻礙了城市的健康發(fā)展，還為社會和諧穩(wěn)定埋下了隱患。有學(xué)者甚至提出在中國城市化進程中存在“合理性危機”[7]。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式、解決城市化進程中遭遇的問題、改善城市風(fēng)貌與人們的生活環(huán)境迫在眉睫，城市轉(zhuǎn)型成為未來中國城市化的必經(jīng)之路。

城市轉(zhuǎn)型既是對問題、矛盾的被動回應(yīng)，也包含人們對于“城市應(yīng)當(dāng)如何”這一問題的主動思考，還包含人們對于未來城市發(fā)展理念、發(fā)展方向、發(fā)展模式的主動調(diào)適，更包含人們對于未來美好生活的期許。綜合來看，當(dāng)下中國的城市轉(zhuǎn)型是在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下、在新型城鎮(zhèn)化與治理現(xiàn)代化的要求下，城市發(fā)展進程及發(fā)展方向的重大變革，是城市適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，是城市多領(lǐng)域、多方面、多層次、多視角的綜合轉(zhuǎn)型。它既包括對城市化理念與城市發(fā)展價值追求的反思與變革，也包括城市經(jīng)濟形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)換，更包括城市社會關(guān)系的調(diào)整與城市文化的進步以及城市空間結(jié)構(gòu)、城市生態(tài)的改善。

二、城市轉(zhuǎn)型中的城市治理

何艷玲認為：“變遷中的中國城市治理，不僅將決定中國城鎮(zhèn)化的價值取向，也將決定城市居民在城市中是否可以獲得更美好的生活?！盵8]治理轉(zhuǎn)型不僅是城市轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，還滲透于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等城市轉(zhuǎn)型的各個領(lǐng)域，并貫穿城市轉(zhuǎn)型的方方面面。

一般而言，城市治理被認為是“個人及機構(gòu)、公共部門和私營部門共同規(guī)劃并管理城市公共事務(wù)的各種手段的總和，同時，它是一個持續(xù)不斷的過程，通過此過程來調(diào)解多方利益沖突，并實現(xiàn)合作行動，達成共同目標”[9]?；诖硕x，學(xué)者們往往以“多元主體”或“利益相關(guān)者”(Stakeholders)的互動為分析框架來探討城市治理問題[10]。在現(xiàn)實政治實踐中，任何治理主體的活動總處在一定的制度環(huán)境之中，城市治理不僅包含多元治理主體互動這一實踐、行動過程，還包含治理實踐、治理行動所處的制度體系以及作為治理制度體系的“結(jié)構(gòu)”與作為治理主體及其實踐的“能動”之間的相互作用[11]。

在城市轉(zhuǎn)型的諸多要素中，城市治理的“制度”維度受到普遍的關(guān)注：首先，城市轉(zhuǎn)型被認為是一種在較短時間內(nèi)集中發(fā)生的、具有內(nèi)在一致性的大規(guī)模的制度變遷的過程[12]；其次，制度被認為是影響城市發(fā)展變化的重要因素[12]，城市的社會結(jié)構(gòu)變化、城市形態(tài)及布局的轉(zhuǎn)變在某種程度上以制度變遷為基礎(chǔ)并受其制約；最后，制度創(chuàng)新被認為是城市轉(zhuǎn)型的基本保證[13]，人們可經(jīng)由主動的制度設(shè)計對城市轉(zhuǎn)型的方向、過程進行調(diào)適。

在此意義上，包含制度變遷在內(nèi)的城市治理模式轉(zhuǎn)型對當(dāng)下中國的城市轉(zhuǎn)型有著極為關(guān)鍵的作用：它通過重塑未來中國城市化價值取向、重構(gòu)未來中國城市發(fā)展理念，明確城市轉(zhuǎn)型的方向及道路選擇；它通過規(guī)則設(shè)置、資源配置影響，約束甚至決定城市轉(zhuǎn)型過程中各類治理主體的行為以達成城市轉(zhuǎn)型的最終實現(xiàn)。在現(xiàn)實中，采取何種城市治理模式直接影響甚至決定了城市轉(zhuǎn)型的方向與具體策略，而由于中國城市化進程以“制度型動力體系”為特征[14]，城市治理的制度體系變遷也成為城市轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵所在。

三、包容性城市治理——城市治理的新方向

當(dāng)代中國城市發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，在城市化進程中制度設(shè)置落后、不合理往往被認為是造成城市粗放式增長、城市發(fā)展失衡、社會失衡等“城市病”的根本原因[7]，而通過改變城市治理模式，以制度變遷實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型則合乎邏輯地成為解決上述問題的選擇。

近年來，“包容性發(fā)展”在中國國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中頻頻出現(xiàn)；聯(lián)合國人居署(UN-HABITAT)提出并不斷推動的“包容性城市(Inclusive City)”研究與實踐相呼應(yīng)；《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出的“建設(shè)包容性城市”，成為未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向；不僅如此，不少學(xué)者也已經(jīng)意識到提高城市治理的“包容能力”、建設(shè)“包容性城市”，不僅是解決“城市病”、促進社會和諧的有效手段，還是未來中國城市轉(zhuǎn)型的方向所在[15]。

基于以上共識，我們試圖提出并探討“包容性城市治理”這一城市治理模式，以推動“包容性城市”建設(shè)并推動實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。作為一種城市治理模式，“包容性城市治理”既包括一系列旨在促進城市包容性發(fā)展、提高城市包容性的治理措施、實踐對策，亦包括與此城市治理模式相對應(yīng)的、以“高包容性”為特征的制度體系。而由于治理實踐在具體情境中往往較多變化，制度體系卻相對穩(wěn)定、可以在特定的時空條件下持存(persistence)[11]，并表現(xiàn)出一定的模式化特征[16]，本研究將更加關(guān)注包容性城市治理的制度體系及“高包容性”特征在其中的表現(xiàn)。

值得注意的是，在中國，城市承擔(dān)了大部分公共服務(wù)供給功能，但城市治理卻并非僅僅是城市的“內(nèi)部事務(wù)”：城市治理不僅是地方治理，還是國家治理體系的組成部分，從更宏觀的角度來看，它甚至鑲嵌在“全球治理”的宏觀治理結(jié)構(gòu)之中。城市治理不僅是城市內(nèi)部的治理，還包含“多層治理”(Multi-Level Governance)，即城市治理如何置身于國家治理體系乃至全球化治理體系之中的意味[16]。此外，“包容性城市治理”絕非僅僅依靠城市自身的力量就能實現(xiàn)，國家對于城市治理制度體系的設(shè)計、支持與制約至關(guān)重要，在此意義上，包容性城市治理亦體現(xiàn)為國家對城市的治理，因而也具有“元治理”(Meta-Governance)的意味[17]。

四、包容性城市治理——概念內(nèi)涵、制度結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容

(一)“包容性”的兩層意蘊

就字面意思來看，“包容性”的含義是“把……包括進來的狀態(tài)”，在英文翻譯中，“包容性”除了與名詞Inclusiveness對應(yīng)以外，還經(jīng)常與形容詞Inclusive 對應(yīng)，例如，在 Inclusive Growth/Development、Inclusive City中翻譯為包容性增長/發(fā)展、包容性城市，在這種用法中，“包容性”具有規(guī)范意義上的“高包容性”的意味，并非名詞性的、中性的、可高可低的“包容性”。在學(xué)術(shù)研究中，它的內(nèi)涵主要有以下兩層：

1.在2007年由亞洲發(fā)展銀行(ADB)最先發(fā)起的、世界銀行(World Bank)、經(jīng)合組織(OECD)、國際貨幣基金組織(IMF)等大型國際組織不斷參與推動的對于“包容性增長”及“包容性發(fā)展”的持續(xù)研究中，“包容性”是一個具有強烈現(xiàn)實導(dǎo)向特征的理念，旨在解決一些國家(尤其是亞洲發(fā)展中國家)在經(jīng)濟高速增長過程中產(chǎn)生的貧困、兩極分化等問題[18-20]。在關(guān)于致貧原因的研究中，社會排斥(Social Exclusion)超越了個人能力、收入等原因被視為貧困產(chǎn)生的根源[21]，給予貧困及弱勢群體充分的社會保障以及公平的發(fā)展權(quán)利等“包容性”措施而非傳統(tǒng)的再分配措施被視為解決貧困問題的關(guān)鍵。在此意義上，“包容性”或多或少成為“減貧(Pro-poor)”的工具，其核心含義就是通過保障弱勢群體及邊緣群體的基本福利及機會公平來消除貧困。

2.進一步的研究指出，人們對社會排斥與包容的認識超越了機會、資源的單一維度，社會排斥在人種、性別、年齡、性取向、文化、語言、宗教信仰、職業(yè)等方面均存在，甚至在諸如出行方式、飲食習(xí)慣等日常生活的各個方面都可能發(fā)生。多維度的社會排斥不一定造成經(jīng)濟意義上的貧困，但仍然能造成“權(quán)利貧困”，使人們無法享受到應(yīng)有的公共服務(wù)、制造社會隔離與社會沖突、降低資源分配效率，對人們在城市中的生活體驗、歸屬感、獲得感等產(chǎn)生許多負面影響。因此，包容性超越了作為“減貧”手段的含義，延伸到更深的層次——對于“多樣性”的包容：它不僅強調(diào)減輕經(jīng)濟意義上的貧困，還強調(diào)消除多維度的社會排斥與社會隔離，化解由于多樣性差異而造成的社會沖突，從而創(chuàng)造一個對于所有人來說都更為和諧、有序的社會。

(二)“包容性”與城市

多樣性、異質(zhì)性是城市的題中應(yīng)有之義。城市及城市生活對于我們的最大價值就是它的社會及文化多樣性[22]。在城市學(xué)家眼中，如果將城市比作一幅圖畫，那么理想的狀況就是——一方面，它足夠豐富多彩；另一方面，這些豐富的色彩又不會帶來問題、沖突與混亂。城市在不斷發(fā)展，隨之而來的是城市變得越來越多樣化，這種多樣化體現(xiàn)在人種、宗教、國別、性別、職業(yè)、收入乃至個人生活方式等多個維度。而且，多樣化不僅體現(xiàn)在城市內(nèi)部、城市居民之中，還體現(xiàn)于城市面貌、城市歷史文化以及區(qū)域乃至全球視野下城市間的關(guān)系中。多樣化不僅是城市創(chuàng)新與發(fā)展的推動力，還是沖突與矛盾的源泉，以特定的城市治理制度安排調(diào)和多樣性群體之間的矛盾、維護城市社會和諧穩(wěn)定十分必要。排他性的(Exclusive)治理模式強化了不同群體之間的隔離與沖突，與城市的天然多樣性相悖。從某種意義上來看，城市對包容性的需求是根植在城市自身特性之中的，“包容性城市”(Inclusive City)是城市發(fā)展的必然要求，而包容性城市治理則是城市轉(zhuǎn)型的必然方向。

(三)“包容性城市治理”的內(nèi)涵與制度結(jié)構(gòu)

作為特定治理模式的“包容性城市治理”，意味著一套相對穩(wěn)定的制度體系[16]?！爸贫?Institution)”是一個被普遍使用但含義多變的概念，它有時指法規(guī)、政策等正式制度，有時也指人們的價值觀念、習(xí)慣、不成文的約定等非正式制度。新制度主義學(xué)者Olsen和March給出了“制度”較為深刻的定義：制度指一系列的行為規(guī)則及組織實踐，這些規(guī)則和組織實踐背后是一套相對較為穩(wěn)定的，不容易受到個體行為變化或外在環(huán)境變化影響的意義結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)；制度包含兩個層面(行為系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)系統(tǒng))、四個構(gòu)成要素(行為系統(tǒng)包含行為、行為規(guī)則要素；結(jié)構(gòu)系統(tǒng)包含意義、資源要素)。它們之間的相互作用方式是：行為規(guī)則預(yù)設(shè)了特定情形下何種行為是恰當(dāng)?shù)?；意義結(jié)構(gòu)解釋、確證行為規(guī)則的正當(dāng)性及合法性并賦予行為意義；資源結(jié)構(gòu)為行動提供支持或阻礙行動的實現(xiàn)[23]。這里所謂的“制度”是指狹義的“正式制度”或“紙面制度”，包括由行為、行為規(guī)則、資源結(jié)構(gòu)以及價值結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一整套系統(tǒng)，這套系統(tǒng)在形成后具有一定的穩(wěn)定性、自主性并有相對獨立的動態(tài)變化。

制度由行為、行為規(guī)則、資源、意義等四個要素構(gòu)成，以此為分析框架，“包容性城市治理”的制度體系具有以下四個方面的內(nèi)涵：

1.在制度的意義要素中，“包容性”首先表現(xiàn)為對個體多樣性存在意義及價值的確認并賦予他們平等的權(quán)利。這種“確認”既針對特定群體內(nèi)的成員，也針對該群體外的其他人。換句話說，包容性不僅體現(xiàn)為對“自己人”的包容，還體現(xiàn)在對“非我族類”的包容程度上。在現(xiàn)實中，它可能意味著享受社會保障、公共服務(wù)的權(quán)利、參與公共事務(wù)治理的權(quán)利等不應(yīng)該為“戶籍城市居民”或其他類似的制度化身份所獨享，而應(yīng)當(dāng)為突破此類限制的“非戶籍居民”及其他城市居民同享。在全球化視野下，它甚至意味著城市居民中的非本國公民與本國公民一樣享有某些基本權(quán)利。不僅如此，“包容性”也確認了不同規(guī)模、區(qū)位的城市、不同的城市歷史、文化、面貌的價值——城市不應(yīng)是抽象的、千篇一律的，不同城市因其特殊的歷史文化背景而呈現(xiàn)多樣化的面貌，城市的發(fā)展理念、發(fā)展路徑及發(fā)展目標也應(yīng)當(dāng)因其自身特質(zhì)而有所分異。其次，任何城市治理制度體系的意義要素中都必然存在多重價值，這些價值之間往往存在“工具—目的”鏈，即一些價值作為工具而存在，而另一些價值則作為目的價值而存在。在“工具—目的”鏈中，目的價值相對于工具價值具有更高的優(yōu)先級。在包容性城市治理中，“包容性”不應(yīng)僅作為工具價值而存在，而應(yīng)作為目的價值而存在。在現(xiàn)實中，這意味著“包容性”本身即是城市發(fā)展所應(yīng)追求的，而非僅僅是為了實現(xiàn)城市經(jīng)濟增長等目的的工具。

2.在制度的資源要素中，包容性意味著每個個體都有權(quán)利使用生產(chǎn)資料、生活資料等公共資源并有權(quán)利享受社會福利、公共服務(wù)，尤其是社會保障與基本公共服務(wù)。當(dāng)然，在某些情況下，包容性的資源分配不僅體現(xiàn)在權(quán)利平等上，還體現(xiàn)在資源應(yīng)通過某些再分配策略向弱勢群體傾斜，使他們更易于享有或使用特定公共資源從而實現(xiàn)某種補償式的“平衡”，如為失能人士提供優(yōu)先通道、更大的停車位等。同時，資源分配規(guī)則中的包容性不應(yīng)當(dāng)是一種強勢群體對弱勢群體、主流群體對邊緣群體的“施舍”。在這種情況下，后者能享有多少資源完全取決于前者以某種“慈善”的態(tài)度“施舍”多少資源，這種包容是一種不平等的包容，是高高在上的強勢群體或主流群體的一種慈善式話語[24]。真正的包容性城市治理的資源分配應(yīng)當(dāng)建立在平等的基礎(chǔ)上，即不同的個人或群體，不論其力量強弱、規(guī)模大小，都能平等地享受或占有特定公共資源。弱勢群體或邊緣群體能夠享受或占有公共資源，并非取決于強勢群體或主流群體的意愿，而是因為他們應(yīng)當(dāng)且可以如此。

3.在制度的行為規(guī)則要素中，包容性主要表現(xiàn)為行為規(guī)則能夠充分考慮、公平對待不同人群的特性、需求與利益。與資源要素不同，制度中的行為規(guī)則并非通過提供資源支持來影響行為發(fā)生的可能性及人們的行為能力，而是通過正式或非正式的允許—禁止、支持—反對、提倡—遏制等表述明確特定場景中何種行為是恰當(dāng)?shù)?，以此直接塑造行為。包容性城市治理的行為?guī)則既包括對所有異質(zhì)性個體一視同仁的“普遍規(guī)則”，也包括針對特定群體的“特殊規(guī)則”。就前者而言，行為規(guī)則的包容性主要體現(xiàn)為它要尊重、理解并容忍不同人群的生活方式、行為方式；就后者而言，行為規(guī)則的包容性主要體現(xiàn)為對特定群體，尤其是弱勢群體及邊緣群體的呵護。同時，行為規(guī)則的設(shè)置應(yīng)遵循公共價值生產(chǎn)的過程，建立在行為規(guī)則所影響的對象(利益相關(guān)者)的意見和利益充分表達、協(xié)商的基礎(chǔ)之上[25]。

不僅如此，包容性城市治理的行為規(guī)則中必須設(shè)置“底線規(guī)則”或“消極規(guī)則”，即防止一些個人或群體侵犯、壓制其他個人或群體,降低城市治理的包容性水平，換句話說——即便是在“包容性城市治理”理想的的包容性下，有些侵害性的行為仍然是不被“包容”的。

4.制度的行為要素是城市治理實踐的落腳點。在“制度—能動”的視角下，治理實踐中人的行為受制度的意義要素、資源要素及行為規(guī)則的共同影響，它們不僅從對行為的激勵與懲罰等外部途徑，還借由社會化等途徑內(nèi)化到人的價值觀、信念系統(tǒng)及人格結(jié)構(gòu)中影響甚至決定人的行為[23]，同時，制度又在人的實踐中被不斷改變、修正。包容性在治理實踐中首先表現(xiàn)為不同群體能夠接受包容性城市治理制度的意義結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)及行為規(guī)則；其次，表現(xiàn)為人們在治理實踐中踐行包容性制度并逐漸將制度約束下的行為內(nèi)化、轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行為；最后，表現(xiàn)為人依據(jù)歷史情境及時空條件的變化不斷重塑、調(diào)整制度的行為規(guī)則、資源要素甚至意義要素以使城市治理的整體包容性進一步提高，包容性制度結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。

綜上所述，在包容性城市治理的制度結(jié)構(gòu)中，規(guī)范意義上的“包容性”是貫穿制度四個要素的核心概念，制度的意義要素中對“包容性”地位的確認，使制度行為規(guī)則要素中的包容性規(guī)則及治理實踐中的包容性行為得以合理化、合法化；制度資源要素對“包容性”原則的貫徹使得包容性治理實踐得以實現(xiàn)。同時，在治理實踐中，人們逐漸將“包容性”原則內(nèi)化到個體認同、信念系統(tǒng)、價值規(guī)范及日常行為中，在面對復(fù)雜的現(xiàn)實問題時，又能發(fā)揮實踐的“能動”作用對包容性城市治理的具體制度結(jié)構(gòu)進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以更好地實現(xiàn)“包容性”。在人和制度不斷相互塑造的過程中，包容性城市治理由“應(yīng)然”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。

(四)“包容性城市治理”的內(nèi)容

作為一種城市治理模式，“包容性城市治理”并不是單一樣式的。對多樣化城市發(fā)展方向、城市文化、城市風(fēng)貌的包容，對具體的不同城市治理方式的包容，也是“包容性城市治理”的題中應(yīng)有之義。不同城市依照其治理實踐的特質(zhì)及需要在包容性城市治理模式的“集合”中可選擇不同的“子策略”，但無論如何，這些不同的城市治理模式在制度各要素的高包容性特征上應(yīng)是一致的。

包容性城市治理的實現(xiàn)需要多方推進，人們應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注以下四個方面：

1.包容性城市治理中的公民參與。公民參與往往被視為實現(xiàn)“包容性城市治理”的充分條件[6]。值得注意的是，有研究表明，某些由強勢群體主導(dǎo)的、排斥其他群體的公民參與反而會降低城市治理的“包容性”[26]。在諸多公民參與方式中，包容性城市治理的實現(xiàn)需要更廣泛、更深入、更高質(zhì)量的公民參與，在此基礎(chǔ)上形成并實現(xiàn)公共價值。這種公民參與應(yīng)當(dāng)是基于平等原則的、充分包容異質(zhì)化人群的參與而非局限于強勢群體的、帶有偏見的參與；應(yīng)當(dāng)是在公共政策決策、政策執(zhí)行、公共服務(wù)供給、城市規(guī)劃、社區(qū)治理、監(jiān)管及規(guī)制等眾多領(lǐng)域廣泛的公共參與而非僅僅局限于某些領(lǐng)域的參與；應(yīng)當(dāng)強化參與者賦權(quán)并根據(jù)具體情境構(gòu)建更高程度、更徹底的參與途徑而非僅僅局限于宣傳教育、征求意見、投票等較低層次。

在以公民參與實現(xiàn)包容性城市治理的實踐中，政府與社會組織都發(fā)揮了重要的作用。一些發(fā)達國家城市治理的經(jīng)驗表明，城市政府的相關(guān)部門在提升城市對于外來移民包容性、滿足外來移民需要時發(fā)揮了重要作用，但這種作用并非憑空產(chǎn)生：在代表外來移民利益的社會組織的不斷倡議下，政府相關(guān)部門會采取措施提高外來移民享有城市公共服務(wù)的便利性[27]。因此，在實踐中，既要明確政府在提升城市治理包容性中的關(guān)鍵作用，也要注意培育社會組織等弱勢群體、邊緣群體的“發(fā)聲”及參與渠道。

2.包容性城市治理中的城市規(guī)劃。從制度的視角看，城市規(guī)劃對物理空間的劃分內(nèi)在地隱含了“城市應(yīng)當(dāng)如何”的價值規(guī)范以及對資源的重新配置、對行為規(guī)則的設(shè)置甚至對行為的直接調(diào)控。因此，有學(xué)者認為，城市規(guī)劃可以被看作某種“權(quán)力工具”，與權(quán)力的分配格局和運作方式關(guān)系密切[24]。城市規(guī)劃既可以被視為動態(tài)的治理過程，也可以被視為靜態(tài)的治理結(jié)果，不論城市治理主體存在于城市內(nèi)部還是城市外部，現(xiàn)實中他們的治理實踐總是發(fā)生在城市空間內(nèi)，總要“落入”某種城市規(guī)劃過程或結(jié)果之中。

因此，包容性城市治理在城市規(guī)劃中的實現(xiàn)應(yīng)從兩個方面來考慮：首先，在規(guī)劃過程中，應(yīng)當(dāng)充分包容不同人群的多樣化特質(zhì)，充分包容他們的利益、需求與文化。在具體實踐中，參與式規(guī)劃往往被視為提高城市治理包容性的具體策略[6]。其次，在規(guī)劃結(jié)果中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)包容性。城市規(guī)劃通過對重構(gòu)城市空間影響城市治理，這種重構(gòu)并非僅僅是“打破圍墻、開放空間”，而是一個如何處理特定空間的開放與封閉之間的平衡的問題：既要通過適當(dāng)?shù)拈_放來打破社會隔離、促進公共資源的共享；又要通過適當(dāng)?shù)姆忾]來實現(xiàn)對某些群體存在樣式的保護，避免它們因為生存空間被強勢群體“吞沒”而消失。

在城市規(guī)劃實踐中，創(chuàng)建良好的包容性城市公共空間對實現(xiàn)包容性城市治理十分必要。一些研究指出，包容性城市公共空間應(yīng)具有以下特點：一是對各階層群體、各類型活動均有吸引力，而非僅追求“高端”“獨享”；二是人們可以自由選擇不同的活動類型；三是一定的領(lǐng)域性和私密性是必要的，各類人群、活動之間不至于相互沖突、排斥；四是一定的開放性，用柔性邊界而非圍墻、鐵柵欄等剛性邊界定界。而功能復(fù)合的土地利用模式、對城市低收入群體及邊緣群體更具有包容性的公共政策、公共空間景觀優(yōu)化及完善的城市行人與非機動車交通環(huán)境則被認為是打造包容性城市公共空間的有效途徑[28]。同時，隨著區(qū)域發(fā)展越來越受到重視，包容性城市規(guī)劃不能僅考慮城市內(nèi)部，更應(yīng)考慮城市間及城鄉(xiāng)關(guān)系中的包容性問題。城市間的競爭性發(fā)展往往使城市規(guī)劃傾向于吸引流動的資本及人才入駐，但這種競爭往往會帶來區(qū)域間及城市內(nèi)部的非均衡、排他性發(fā)展，克服區(qū)域發(fā)展城市規(guī)劃中的對短期利益的追求產(chǎn)生的政治性阻礙，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)、包容性發(fā)展也是實現(xiàn)包容性城市治理、推動城市轉(zhuǎn)型的重要因素。

3.包容性城市治理中的公共服務(wù)。公共服務(wù)供給與管理是城市治理的重要內(nèi)容。建立完善的社會保障體系以及提供普遍可及的公共服務(wù)往往被視為實現(xiàn)包容性城市治理的重要手段[6,18]。完善的城市社會保障體系往往與減貧(Pro-Poor)意義上的包容性城市治理相聯(lián)系，而普遍可及的公共服務(wù)則更拓展到對多樣性包容意義上的城市治理——作為基本公共服務(wù)重要組成部分的社會保障體系要滿足的是人們的基本生存及發(fā)展需要，而其他一般性的、非基本公共服務(wù)要滿足的不僅僅是人們的“底線需求”，還包含人們更高層次、多樣化的需求。在城市公共服務(wù)與社會保障中實現(xiàn)包容性城市治理，至少需要考慮兩個方面的問題：

(1)誰能夠享受城市的公共服務(wù)？由于城市發(fā)展水平不同，城市公共服務(wù)供給能力、質(zhì)量往往有所差別，公共服務(wù)供給體系的完善程度及供給水平往往被作為城市之間吸引優(yōu)質(zhì)勞動力資源的競爭性手段。在中國，這種做法往往與現(xiàn)有的戶籍制度及財政再分配體制相結(jié)合，形成基于戶籍身份的城市公共服務(wù)享有資格的認證系統(tǒng)——或通過出生在某地，或通過證明自己的能力(創(chuàng)造價值的能力、工作能力、經(jīng)濟能力甚至購房能力等)，來獲取某城市的戶籍，方具有享受該城市公共服務(wù)的資格。這種制度設(shè)置將一部分生活在城市卻未能獲取該資格的人(或因為非出生地，或因為能力尚未達標)排斥在城市公共服務(wù)供給體系之外，從而降低了城市的總體包容性。當(dāng)前的研究成果往往將戶籍制度改革及財政再分配體制改革作為解決這一問題的對策[1,4]，而財政再分配規(guī)則與戶籍掛鉤又使得戶籍制度改革成為解決問題的關(guān)鍵所在，但是從制度視角來看，僅僅變革城市治理制度的資源要素及行為規(guī)則要素，似乎尚未從根本上解決這一問題。在現(xiàn)有的城市治理價值導(dǎo)向下，“包容性”是為發(fā)展，特別是城市經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的，即便是戶籍制度與城市公共服務(wù)供給體系脫鉤，公共服務(wù)的享有資格同樣可以與其他條件掛鉤(如學(xué)歷高低、納稅時長或數(shù)額、工作性質(zhì)或工作年限、消費能力等)；而即便現(xiàn)有的戶籍制度不變，城市公共服務(wù)仍然可以另行確定一套身份及資格識別機制以實現(xiàn)更高包容性的供給。一些研究也發(fā)現(xiàn)，一些城市的農(nóng)民工并不看重城市戶籍，但他們?nèi)杂腥谌胨〕鞘械脑竿鸞29]。因此，是否改變戶籍制度并非解決問題的關(guān)鍵所在，它或許既不是提高城市治理包容性的充分條件，也不是其必要條件。解決農(nóng)民工、流動人口市民化、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率脫節(jié)等問題的關(guān)鍵不在于是否改變戶籍制度，而在于通過城市公共服務(wù)的“供給側(cè)改革”，通過變革城市治理制度體系意義要素層面上的公共服務(wù)價值導(dǎo)向、資源要素層面上的公共服務(wù)資源分配方式、行為規(guī)則層面上的公共服務(wù)享有資格，為高包容性的城市公共服務(wù)供給掃清制度障礙；從“以人為本”的角度出發(fā)確認城市居民，尤其是那些沒有獲得城市戶籍的居民對于城市的價值，而非僅將其視為城市發(fā)展的“負擔(dān)”；將享有城市公共服務(wù)視為每一個城市居民的應(yīng)有權(quán)利，而非僅將其片面化、工具化地視為吸引“高端人才”、促進城市發(fā)展的手段[29]。

(2)在解決“誰享受”之后，還需要考慮：提供何種公共服務(wù)？很明顯，在以異質(zhì)性與多樣化為特征的城市中，人對公共服務(wù)的需求也將是多元化、多層次的。即便是基本公共服務(wù)所要滿足的“底線需求”，在不同的人群之間可能也會具有較大的差異。相較于基本公共服務(wù)，一般性的、非基本公共服務(wù)可能要面臨更高程度的異質(zhì)性需求。不論是服務(wù)種類還是供給質(zhì)量，僅提供單一標準的公共服務(wù)恐怕已經(jīng)難以滿足目前城市居民的需要，更難以滿足包容性城市治理的要求。因此，在包容性城市治理中，就包含社會保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)而言，它必須一方面能夠滿足其“減貧”目標，滿足城市居民尤其是弱勢群體及邊緣群體基本需求、減少城市貧困；另一方面，它又必須考慮到不同群體之間“底線需求”的多樣性與異質(zhì)性；就一般性的、非基本公共服務(wù)而言，則需要考慮構(gòu)建“標準化公共服務(wù)——個性化公共服務(wù)”等多層次、多維度、立體化的城市公共服務(wù)供給體系以滿足不同人群的需要。而在公共服務(wù)供給過程中，通過引入服務(wù)用戶的參與，實現(xiàn)公共服務(wù)的合作生產(chǎn)與合作供給，是滿足公共服務(wù)多元化需求、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量的有效途徑[30]。

4.包容性城市治理中的城市文化構(gòu)建。城市文化是一個城市的“軟實力”。它包括人們對于城市歷史的記憶、人們在城市中的生活方式以及人們對于城市應(yīng)該以何種形態(tài)存在的期待。它內(nèi)化于城市居民的個體人格中，并通過城市居民的群體行為外顯出來，形成城市的“文化性格”。城市不是某種抽象存在，而總在某種獨特的歷史情境中生長而成，在自然條件、人文環(huán)境、歷史軌跡等多重因素的影響下，每一座城市必然具有獨特的“文化性格”，從而形成豐富的城市間文化多樣性。城市文化的多樣性特質(zhì)并非僅存在于城市之間，人的多樣性也隨著城市的歷史發(fā)展逐漸造就了城市內(nèi)部的文化多元性。

如今，城市的文化多樣性特質(zhì)面臨巨大的挑戰(zhàn)：一方面，在對城市“增長機器”功能的片面追求下，經(jīng)濟發(fā)展、資本逐利推動下的城市建設(shè)吞噬了城市的歷史特征及文化表征，那些遺留下來的、能代表城市特質(zhì)的文化符號，許多只能在千篇一律的鋼筋水泥叢林及全球化商品經(jīng)濟的壓迫下，蜷縮在城市的角落里，從城市獨特生活方式的標志變成僅供游客瞻仰參觀的“文物”和“遺跡”；另一方面，城市內(nèi)部那些受資本等因素推動的強勢文化逐漸支配了城市的文化環(huán)境與文化生活，而那些弱勢文化在強勢文化的驅(qū)逐下，日趨邊緣化乃至消亡。不論在城市間還是城市內(nèi)部，文化的多樣性、獨特性正面臨巨大沖擊。

包容性城市治理強調(diào)對城市文化多樣性、獨特性的包容。首先，文化認同既是個體人格的重要構(gòu)成要素，也是城市“文化性格”的基礎(chǔ)。某一種城市文化的存在之所以意義重大，并非因為它可以服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展等特定目標，而是因為它本身即目的。包容性城市治理的制度體系不僅要從“以人為本”的角度確認個體存在的意義，還要確認每一座城市獨特的歷史積淀與文化性格不可替代的價值。像人與人之間的平等一樣，不同城市的文化特質(zhì)也是平等的，它們之間只有差異而無高下，每一座城市獨特的“文化性格”都應(yīng)當(dāng)擁有發(fā)展空間并受到應(yīng)有的尊重與呵護。其次，包容性城市治理的城市文化不僅是“城市的文化”，還是“人的文化”。任何城市中都不可避免地存在強勢文化與弱勢文化的分化，但這并不意味著弱勢文化就應(yīng)當(dāng)被邊緣化乃至消亡。包容性城市治理在城市文化中的包容性體現(xiàn)在城市中生活的人對多元文化的包容、認同上，體現(xiàn)在持有不同文化認同的人之間的平等共處、相互包容與尊重上，體現(xiàn)在人在交往中保持自身生活經(jīng)歷及生活樣式的獨特性的同時，對他人獨特性的容忍、接納與認同上。深植于包容性城市治理中的包容性城市文化在人的日常活動中展現(xiàn)出來，并在人的日常活動中得到進一步確認，發(fā)展并不斷鞏固、提升城市文化的包容性。

隨著“一帶一路”倡議的推進，中國城市在國際舞臺上將扮演越來越重要的角色，可以預(yù)見，更加頻繁的國際化人口流動以及城市間的文化交流將為中國城市注入越來越豐富的文化內(nèi)涵，同時也將對城市文化包容性帶來一定的挑戰(zhàn)。如何使多樣性的文化能夠和諧并存而非相互沖突，不能只是一個被動適應(yīng)的過程，而需要制度、政策、教育及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動引導(dǎo)、主動適應(yīng)。中華文化自身的包容性特質(zhì)使得中國城市有著發(fā)展包容性文化的天然優(yōu)勢。在新的時代背景下，將歷史積淀、人文特質(zhì)與現(xiàn)代發(fā)展注入城市文化中，形成中國城市新的文化面貌，同時以海納百川的姿態(tài)迎接世界，是中國未來城市轉(zhuǎn)型的題中應(yīng)有之義。

現(xiàn)實中的包容性城市治理并不限于以上方面的內(nèi)容，不同城市、不同歷史時期實施的包容性城市治理策略也不局限于以上所列，篇幅所限，不再一一探討。包容性城市治理實踐不僅需要“超城市”(如國家、區(qū)域)、城市及“亞城市”(如區(qū)縣、社區(qū))等層面的多層治理制度安排，還需要結(jié)合不同城市及其不同發(fā)展階段的多樣化歷史情境進行設(shè)計。

五、包容性城市治理的未來展望

包容性城市治理強調(diào)城市發(fā)展“以人為本”，強調(diào)城市均衡發(fā)展，強調(diào)對多元化、異質(zhì)性的包容，強調(diào)城市發(fā)展成果為所有人“共享”，對于解決城市粗放型、非均衡、排他性發(fā)展造成的“城市病”有重要意義，以包容性城市治理推動中國城市轉(zhuǎn)型是未來城市發(fā)展的方向。

在治理實踐中，“包容性城市治理”是一種具有前瞻性、指向性的，與城市治理的長遠目標、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及和諧、共享等發(fā)展理念相契合的城市治理模式。目前來看，包容性城市治理的實現(xiàn)至少面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：

一是城市治理的制度體系具有相對穩(wěn)定性的特征，這種相對穩(wěn)定性在急需制度變遷之時則會表現(xiàn)為現(xiàn)存制度體系抵制、拒斥變革的頑固性(Robustness)[23]。在城市轉(zhuǎn)型中，城市治理模式的轉(zhuǎn)變同樣會面臨此類問題，這不僅表現(xiàn)在治理主體的行為模式一時難以轉(zhuǎn)變，還表現(xiàn)在埋藏于制度體系深層并固化在治理主體價值觀深處的城市治理價值導(dǎo)向這一制度要素會在相當(dāng)長時間內(nèi)保持相對穩(wěn)定。在當(dāng)下的中國城市治理語境下，“發(fā)展”特別是經(jīng)濟意義上的“發(fā)展”時常被作為非常重要甚至唯一的價值取向，城市化仍被視為經(jīng)濟發(fā)展的重要“推進器”?！鞍菪浴薄鞍l(fā)展成果為人民共享”等理念雖然常被提及，但真正落實到城市治理制度體系的各個要素中仍面臨重重障礙。包容性城市治理模式的最終確立，仍需要人們堅持不懈地努力。

二是從城市治理內(nèi)部來看，不同領(lǐng)域?qū)Υ鞍菪猿鞘兄卫怼钡膽B(tài)度可能不同，例如，城市的經(jīng)濟發(fā)展部門和城市的公共服務(wù)部門在同一時期對于“包容性”的理解及重視程度會有差別，這種差別在某些情況下可能相當(dāng)大，因此包容性城市治理必須面對不同領(lǐng)域治理價值取向、治理策略的不同乃至沖突的挑戰(zhàn)。從城市外部來看，任何一個城市并非孤立存在，它總是處在某個區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中，不可避免地與周圍的城市相聯(lián)系。在這種情況下，不同城市之間的包容性水平差異可能會對高包容性城市造成一定的負面影響，迫使高包容性的城市采取傾向于排斥的治理策略，降低其包容性水平。因此，包容性城市治理又必須考慮城市間的包容性的“平衡”與協(xié)調(diào)發(fā)展，就此而言，“包容性城市治理”的推進對于國家及區(qū)域治理能力也將是一大考驗。

盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，隨著“包容性發(fā)展”“包容性城市”等理念在全世界范圍內(nèi)取得越來越多的認同并逐漸上升為包括中國在內(nèi)的諸多國家的發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，在城市治理理論與實踐中，“包容性城市治理”將越來越為人們所關(guān)注。隨著“一帶一路”倡議的推進，中國國際地位日益提高、國際影響力日益增強，中國城市的國際化水平、城市間及城市內(nèi)部的多元化程度亦將不斷提高，以包容性城市治理推動城市轉(zhuǎn)型，不僅能有效解決“城市病”，實現(xiàn)社會公平正義、提高人民群眾“獲得感”[31]，還能幫助中國城市妥善處理、從容應(yīng)對國際化、多元化帶來的潛在影響與沖突，為城市乃至國家樹立良好的國際形象。