大別山連片特困地區(qū)扶貧績效評價研究
——基于安徽省12個縣的調(diào)研

錢 力，李劍芳

(安徽財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，安徽 蚌埠 233030)

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及扶貧工作的深入展開，脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進入至關重要的階段。由于時間緊、任務重，依靠既有的政策扶持、項目輻射、產(chǎn)業(yè)帶動面臨著邊際效益遞減、扶貧成本增大、工作績效降低等現(xiàn)實困境，客觀上迫切需要創(chuàng)新既有的精準扶貧機制[1]135。當前是我國全面建成小康社會的關鍵時期，扶貧工作進入了以 14個連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場，實行貧困村和貧困人口建檔立卡的精準扶貧新階段[2]。大多數(shù)連片特困地區(qū)自然條件惡劣、基礎設施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足[3]66。安徽省大別山連片特困地區(qū)貧困程度深、貧困面積廣、返貧率高，深度貧困地區(qū)較多，脫貧攻堅難度較大。本文通過對安徽省大別山連片特困地區(qū)12個縣脫貧情況進行調(diào)研，評價扶貧績效情況，并提出對應的政策建議，以期對該地區(qū)脫貧攻堅有一定促進作用，對深度貧困地區(qū)扶貧工作的開展提供借鑒。

國內(nèi)外學者對扶貧政策和績效進行了一些研究。從研究目的上看，可以分為兩個方面：一是從扶貧機制方面著手。例如，Amartya Sen對貧困的定義作了描述，認為貧困不僅表現(xiàn)為較少的收入，還表現(xiàn)在獲取收入途徑的局限和滿足生活需求的能力的缺乏，即人們?nèi)狈[脫貧困的機會和能力才是真正意義上的貧困[4]。韓恒發(fā)現(xiàn)，隨著一部分人的脫貧，農(nóng)村貧困人口開始出現(xiàn)分散且多分布于自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，認為扶貧開發(fā)應因地制宜，使貧困地區(qū)的發(fā)展更具備區(qū)域特色[5]。林俐研究了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與精準扶貧之間的內(nèi)在聯(lián)系，分析了在供給側(cè)改革的大背景下如何推進精準扶貧機制體制的發(fā)展以謀求創(chuàng)新路徑，促進全面脫貧[6]。汪磊等對精準扶貧的內(nèi)涵進行概括，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對精準扶貧的耦合性作了深入分析，并通過提取其維度特征和邏輯維度，分析了精準扶貧的巨量性、多樣性、高速性和價值性[1]139。二是從扶貧績效評價方面著手。例如，龔曉寬、陳云利用1986—2004年的統(tǒng)計資料，建立計量經(jīng)濟學模型，對扶貧投入績效進行實證分析，認為窮人經(jīng)濟和中國經(jīng)濟有著相同的經(jīng)濟增長趨勢，同時，貧富差距也在不斷擴大，多樣化扶貧資金投入會提高扶貧資金使用效益[7]。胡文蓮高度概括了多種扶貧融資模式的實踐，以寧夏六盤山連片特困區(qū)為例，通過創(chuàng)新貧困戶的融資渠道和優(yōu)惠政策，增強開發(fā)式扶貧融資實力，激發(fā)貧困戶從事生產(chǎn)、改善生活的積極性[3]67。張琦等在灰色關聯(lián)的基礎上增加時間維度，構(gòu)建出包含時間點的三維動態(tài)模型，對14個連片特困地區(qū)的減貧情況進行多維度測算，對各片區(qū)減貧結(jié)果進行評價分析[8]。

綜上所述，越來越多的學者關注扶貧現(xiàn)狀并對扶貧政策績效作出評價研究，認為我國在扶貧工作上已經(jīng)取得巨大成就，集中連片特困地區(qū)將仍舊是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。但已有研究多基于全國連片特困地區(qū)的總體情況或單個片區(qū)的扶貧機制評估，基于縣域?qū)嵉卣{(diào)研數(shù)據(jù)分析的文獻較少[9]。文章基于對安徽省大別山連片特困地區(qū)12個縣的實地調(diào)研數(shù)據(jù)，在分析扶貧現(xiàn)狀的基礎上，運用因子分析法對連片特困地區(qū)扶貧績效進行了評價，并提出相對應的政策和建議，有一定的理論價值與現(xiàn)實意義。

1 模型構(gòu)建

1.1 指標體系選擇

在選取指標時，嚴格遵循代表性、科學性和系統(tǒng)性的原則，為了詳細探究安徽省大別山連片特困地區(qū)的扶貧績效，選取了綜合經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展和就業(yè)發(fā)展3個維度，并細分為8個三級指標，形成扶貧績效評價指標體系(見表1)。

表1 扶貧績效評價指標體系

1.2 模型構(gòu)建

因子分析法可以用少數(shù)幾個因子來表達多個指標或因素相互影響的關系，若將具有相似性質(zhì)的幾個變量指標化為一個因子，就可以用少數(shù)含有同類變量的因子展現(xiàn)更加全面的信息。因子分析模型如下：

F1=a11X1+a12X2+...+a1mXm+e1

F2=a21X1+a22X2+...+a2mXm+e2

......

Fp=ap1X1+ap2X2+...+apmXm+ep

由于該模型是針對變量進行的，各因子又是正交的，所以也稱為R型正交因子模型，其矩陣形式為：A=AF+e(A=aij，aij為因子載荷，即第j因子中第i變量的比重程度)。

為得到綜合評價指標函數(shù)，可利用公式F=(W1F1+W2F2+...+WmFm)/(W1+W2+...+Wm),其中，Wi表示旋轉(zhuǎn)后因子的方差貢獻率。

1.3 數(shù)據(jù)處理與說明

安徽省大別山連片特困地區(qū)覆蓋12個縣，包括安慶市的潛山縣、太湖縣、宿松縣、望江縣、岳西縣，阜陽市的臨泉縣、阜南縣、潁上縣，六安市的霍邱縣、金寨縣，亳州市的利辛縣和淮南市的壽縣。調(diào)查時間是2017年12月6日至2018年1月20日。通過實地走訪和問卷調(diào)查，采用抽樣匿名填報問卷和電話訪談的方式，共發(fā)放問卷402份，回收問卷368份，回收率為91.54%。其中，回收的有效問卷為357份，有效率為97.01%。問卷采取隨機抽樣的方式，對于不能獨立完成問卷或電話訪問農(nóng)戶，進行入戶深度訪談以獲得更多的補充信息，從而確保問卷的有效性、準確性和全面性。為了將不同性質(zhì)和含義的數(shù)據(jù)指標相關聯(lián)以得出各因子的影響關系，需要對原始基礎數(shù)據(jù)進行無量綱數(shù)值處理，使之便于比較和評價[10]。其公式為：Yij=(Xij-Xmin)/(Xmax-Xmin)。其中，Yij表示經(jīng)過標準化處理得出的數(shù)值，Xij表示原始數(shù)據(jù)，Xmin表示原始數(shù)據(jù)的最小值，Xmax表示原始數(shù)據(jù)的最大值。

2 安徽省大別山連片特困地區(qū)扶貧現(xiàn)狀

2.1 扶貧情況分析

利用SPSS22.0軟件，錄入全部回收問卷數(shù)據(jù)并作相應的統(tǒng)計分析。在回收的有效問卷中，一般農(nóng)戶占12.5%，一般貧困戶占17.2%，五保戶、低保戶占31.25%，脫貧戶占37.5%，擬脫貧戶占1.6%。在調(diào)查的農(nóng)戶中，建檔立卡時間多集中在2014年和2016年，分別占51.6%和32.8%，并且戶籍人口數(shù)多為3人和4人，分別占23.4%和25.0%。按照主要致貧原因，因病占32.9%，因殘占34.1%，自身發(fā)展動力不足占12.2%，另外還有少數(shù)因災、因?qū)W及缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺勞動力、缺資金等致貧農(nóng)戶(存在重復選項，即存在多個致貧原因)。詳情見表2。

表2 戶屬性和致貧原因交叉比例(單位：%)

從表2可以看出，貧困戶主要因為大病、慢性病或殘疾所致，并且脫貧困難。進一步對不同戶屬性的主要致貧原因進行交叉分析可以發(fā)現(xiàn)，一般貧困戶的主要致貧原因為病、殘或自身發(fā)展動力不足，而五保、低保的農(nóng)戶因病、因殘的比重更高。

2.2 扶貧主要模式

精準扶貧要求精準識別，實施精準扶貧方略，根據(jù)貧困原因和類型予以幫扶。通過問卷反饋的信息，安徽省大別山連片特困地區(qū)的幫扶項目和主要幫扶措施中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補、新農(nóng)合、貧困殘疾人補助、就業(yè)扶貧和健康扶貧占據(jù)很大比重。詳情見表3。

表3 主要幫扶措施及占比

考慮主要致貧原因，幫扶措施具有針對性和精準性。此外，民意滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，對幫扶措施滿意情況為85%，沒有返貧風險的受訪戶達到96.5%，有返貧風險的農(nóng)戶多因家有殘疾或重病親屬。政府采取多種方式對貧困戶予以補助，項目補貼金額與實際產(chǎn)生的效益基本呈正相關關系，但扶貧資金投入的效率呈現(xiàn)下降趨勢。

2.3 扶貧效果分析

在被調(diào)查的農(nóng)戶中，人均純收入(家庭總收入減總支出)在3300以下的占32.8%(見圖1)，家庭總支出集中在1萬以下(見圖2)。

圖1 家庭收入

圖2 家庭支出

家庭主要收入來源有家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。在家庭經(jīng)營性收入中，種植業(yè)收入在2000元左右，養(yǎng)殖業(yè)收入在2000—5000元間；工資性收入在刨去外地務工支出后達到5000—20000元；政府轉(zhuǎn)移性收入在5000元以下。家庭主要支出為子女上學支出和醫(yī)療費用支出。在扣除助學金、助學貸款和政府補助后，子女上學支出積聚在2000—5000元；大病和慢性病扣除報銷費用后，醫(yī)療費用支出積聚在2000元以下,對于五保戶、低保戶都有五保供養(yǎng)扶貧低保救助，尚未脫貧的農(nóng)戶主要還是自身發(fā)展動力不足或因病、因殘、無勞動能力。

3 安徽省大別山連片特困地區(qū)扶貧績效評價

3.1 總體績效評價

取足夠度的Kaiser-Meyer-Olkin 樣本度量，進行KMO 和 Bartlett檢驗，得出KMO值為0.814，說明線性關系較強，可以提取公共因子，適合因子分析；Bartlett 檢驗中Sig值為0.000，說明數(shù)據(jù)來自正態(tài)分布總體，適合進一步分析。

以2013年為例，F(xiàn)1=-0.253×人均生產(chǎn)總值+0.235×鄉(xiāng)村人員從業(yè)數(shù)+0.223×農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值+0.021×就業(yè)人員平均工資+0.164×農(nóng)業(yè)機械總動力+0.15×社會消費品零售總額+0.086×農(nóng)村用電量-0.135×固定資產(chǎn)投資，同理，根據(jù)成分得分矩陣，可以計算出F1、F2、F3，并利用方差貢獻率計算出各年的績效評價綜合F得分(見表4)。

表4 2013-2016年扶貧績效水平綜合得分情況

由表4可知，從時序角度看，2016年扶貧績效綜合得分為4.3355，比2013年高出0.1703，其中，就業(yè)發(fā)展因子占較高比重，對綜合得分貢獻較大。由此可以看出，安徽省大別山連片特困地區(qū)扶貧績效雖有波動，但總體呈相對穩(wěn)態(tài)波動上升之勢。實施扶貧開發(fā)以來，貧困縣的通訊、電力、道路修建等基礎設施建設不斷完善，貧困農(nóng)戶的房屋住所、安全飲水、醫(yī)療衛(wèi)生條件都有顯著提高，貧困縣的文教、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)都有所改善，農(nóng)民人均純收入不斷提高，綜合扶貧績效也呈相對穩(wěn)態(tài)波動之勢。

3.2 各地區(qū)(縣)扶貧績效評價

就截面看，安徽省大別山連片特困地區(qū)的扶貧績效又存在著地區(qū)不平衡的情況。計算12個縣的扶貧績效總得分，結(jié)果如表5所示。

表5 2016年各縣扶貧績效發(fā)展水平綜合得分情況

根據(jù)12個縣的扶貧績效綜合得分，排名前三的分別是臨泉縣(0.75)、壽縣(0.64)、霍邱縣(0.60)。其中，排名最高的臨泉縣與最低的太湖縣相差0.53。從區(qū)位分布看，北部總體比南部綜合得分高。盡管政府對扶貧工作投入大量人力和財力，各地區(qū)的扶貧效率還是存在一些差距。通過對比12個縣的扶貧績效的綜合得分情況，在地理區(qū)位上大致呈現(xiàn)由西北向東南遞減的趨勢。因此，因地制宜地實施扶貧措施對提高扶貧效率意義重大。大別山連片特困地區(qū)自然環(huán)境惡劣，南部多丘陵，土地碎裂，農(nóng)業(yè)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型的關鍵時期，隨著扶貧資金的大量投入，應將扶貧資金更加有效率地用之于民，化解扶貧空間發(fā)展不平衡的局面。

4 研究結(jié)論與對策建議

4.1 研究結(jié)論

根據(jù)對安徽省大別山連片特困地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)和相關經(jīng)濟指標，在分析扶貧現(xiàn)狀的基礎上，利用因子分析法對安徽省大別山連片特困區(qū)扶貧績效進行比較，得出如下結(jié)論：

第一，安徽省大別山連片特困地區(qū)扶貧績效總體呈波動上升趨勢。2013至2016年，該地區(qū)12個縣扶貧績效有高有低，呈穩(wěn)態(tài)波動之勢，雖然扶貧增速有所放緩，但還是總體呈現(xiàn)上升的態(tài)勢。這說明了近年來的扶貧工作取得了一定的成效，但也存在很大潛力和發(fā)展空間。

第二，各地區(qū)扶貧績效差異化明顯，大致呈現(xiàn)“南低北高”的格局。從地理位置上看，安徽省大別山連片特困地區(qū)的扶貧情況南北存在很大差異，綜合得分前五的臨泉縣、壽縣、霍邱縣、潁上縣、利辛縣均位于北部的六安市和阜陽市?？臻g發(fā)展上差距極大，扶貧效果差異大，脫貧攻堅不能“大水漫灌”，要因地制宜，實行差異化精準扶貧。

第三,扶貧開發(fā)績效在不同維度上差異顯著，綜合經(jīng)濟效益要優(yōu)于就業(yè)發(fā)展效益，再次是農(nóng)業(yè)發(fā)展效益。扶貧績效與貧困地區(qū)居民消費水平、工農(nóng)業(yè)發(fā)展情況呈現(xiàn)出正相關關系。根據(jù)不同屬性的貧困戶制定的幫扶項目和幫扶措施主要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補、新農(nóng)合、貧困殘疾人補助、就業(yè)扶貧和健康扶貧，這些占據(jù)很大比重，另外還有退宅還耕、小額信貸、光伏扶貧、電商扶貧、農(nóng)村危房改造、基礎設施扶貧等新興的扶貧措施。2016年的農(nóng)民人均可支配收入、農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、社會消費品零售總額、農(nóng)業(yè)機械總動力等發(fā)展水平較高的地區(qū)扶貧績效較好[11]。

第四，病、殘是致貧的主要原因。大多數(shù)貧困戶暫時無法脫貧或者擔心有返貧風險，主要因為大病、慢性病或家有殘疾人。雖然建檔立卡的貧困戶享有特殊的醫(yī)療報銷和津貼，但由于貧困戶本身發(fā)展能力有限，大病或殘疾除去報銷部分外依然是最大開銷，加之報銷具有時滯性，對于一些不在醫(yī)保名錄庫中卻價格高昂的大病、慢性病藥費，嚴重超出貧困戶的家庭負擔。

4.2 對策建議

第一，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強貧困戶技能培訓。提高其自身“造血”的能力才是脫貧攻堅的長遠之計，有了技能才能幫助貧困戶從根本上脫貧。引導貧困戶轉(zhuǎn)變思想觀念，培養(yǎng)自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識，提供職業(yè)培訓崗位和就業(yè)信息服務，完善基礎設施建設，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高貧困地區(qū)群眾脫貧致富的能力，激發(fā)貧困群眾脫貧增收的自主性和積極性。

第二，促進區(qū)內(nèi)扶貧開發(fā)工作協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。聯(lián)結(jié)各縣區(qū)共同發(fā)展，發(fā)揮各縣區(qū)優(yōu)勢條件能夠縮小區(qū)域發(fā)展的差距并促進區(qū)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展。對于市場的動態(tài)結(jié)構(gòu)難以把控，對市場走向無法預測，加之農(nóng)戶道德素質(zhì)參差不齊，也加大了扶貧開發(fā)工作的難度。大別山革命老區(qū)各縣區(qū)都具有優(yōu)良的自然資源、旅游資源和勞動力優(yōu)勢，可提高資源配置效率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)發(fā)展差距，促進片區(qū)全面協(xié)調(diào)發(fā)展[12]。

第三，實施扶貧幫扶措施多樣性，提高扶貧效率。大別山連片特困地區(qū)地勢復雜，各貧困縣應該根據(jù)實際情況制定特殊扶貧幫扶措施，進行差異化精準扶貧。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶過于保守，沒有主動接受“小額信貸”、“助學貸款”或“貧困助學金”的意識，各縣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)應將政府脫貧攻堅的決心和具體優(yōu)惠政策及實施辦法傳達給普通群眾，讓人民群眾對各種補助和優(yōu)惠政策了然于心，積極主動地申請優(yōu)惠幫扶產(chǎn)業(yè)。

第四，加強醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還不完善，一些慢性病的藥物治療費用高且不在報銷范圍內(nèi)，符合條件的住院費用的報銷比例低，在醫(yī)保范圍內(nèi)的藥物種類涵蓋少，加之轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院手續(xù)繁多，各項規(guī)定復雜，導致對于普通農(nóng)戶來說，病患殘疾仍是致命打擊。因此，要進一步擴充《新型農(nóng)村合作醫(yī)療用藥目錄》，簡化轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院的報銷手續(xù)，擴大醫(yī)保范圍，加大醫(yī)療業(yè)務的經(jīng)費投入，強化對定點醫(yī)院的監(jiān)督管理，給建檔立卡的貧困農(nóng)戶提供更加人性化的醫(yī)療服務和便捷及時的報銷機制，從根本上解決群眾“看病難”“看病貴”的問題。