王全興 趙慶功

摘要：我國(guó)全面深化改革時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，應(yīng)當(dāng)以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基礎(chǔ)，由勞動(dòng)法思路為主轉(zhuǎn)向社會(huì)保障法思路為主，由保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任思路為主轉(zhuǎn)向政府責(zé)任思路為主。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題的解決，應(yīng)當(dāng)以政府的社會(huì)保障責(zé)任為主；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題的預(yù)防，更應(yīng)當(dāng)重視政府的社會(huì)保障責(zé)任。

關(guān)鍵詞：改革；社會(huì)保險(xiǎn)法；社會(huì)保險(xiǎn)制度；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

中圖分類號(hào)：D922.55 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）03-0115-007

社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革進(jìn)程中的關(guān)鍵性組成部分，2010年10月作為我國(guó)法律體系中支架性法律的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，就是對(duì)其改革成果和改革方向的高度概括和立法總結(jié)。當(dāng)步入全面深化改革時(shí)期，按照“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革”，“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的要求，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的深化，需要以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基礎(chǔ)，作出進(jìn)一步的頂層設(shè)計(jì)。其中，尤其需要明確下述兩種維度的基本思路選擇，即勞動(dòng)法思路與社會(huì)保障法思路之間的選擇，以及保險(xiǎn)當(dāng)事人思路與政府責(zé)任思路之間的選擇。

一、勞動(dòng)法思路與社會(huì)保障法思路的選擇

在我國(guó)法律體系中，社會(huì)保險(xiǎn)制度處于勞動(dòng)法與社會(huì)保障法的交叉領(lǐng)域。作為勞動(dòng)法體系組成部分和作為社會(huì)保障法體系組成部分，分別是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的兩種方向或思路。作為勞動(dòng)法體系組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其覆蓋范圍以勞動(dòng)關(guān)系（即受雇勞動(dòng)者）為界限，社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌機(jī)制中突出用人單位的地位和義務(wù)；作為社會(huì)保障法體系組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其覆蓋范圍不以勞動(dòng)關(guān)系為界限，受雇勞動(dòng)者和自營(yíng)勞動(dòng)者，甚至全體居民，都是社會(huì)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人和受益人，社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌機(jī)制中未必都以用人單位繳費(fèi)為主。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度來自始于新中國(guó)成立初期的勞動(dòng)保險(xiǎn)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)，這種路徑依賴決定了勞動(dòng)法思路一直是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的主要思路。在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，啟動(dòng)于1986年、全面展開于1992年的勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化改革，就是勞動(dòng)法體系內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。1994年出臺(tái)的《勞動(dòng)法》規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償”，“社會(huì)保險(xiǎn)基金按照保險(xiǎn)類型確定資金來源，逐步實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌”，“用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”。在勞動(dòng)法思路的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中，盡管實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的大跨越，但仍然是勞動(dòng)法體系內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)。正由于現(xiàn)行勞動(dòng)立法的局限，例如，公務(wù)員人事關(guān)系完全未納入、事業(yè)單位人事關(guān)系未完全納入勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，勞動(dòng)法重在規(guī)范典型勞動(dòng)關(guān)系而對(duì)非典型勞動(dòng)關(guān)系規(guī)范不夠，民事雇傭關(guān)系被置于勞動(dòng)法調(diào)整范圍之外，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅未能實(shí)現(xiàn)對(duì)受雇勞動(dòng)者的全覆蓋，而且企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)、事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)、公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)三軌并存。傳統(tǒng)的“勞動(dòng)法理論”要突破，應(yīng)順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，以“社會(huì)保障理論”來闡述社會(huì)保險(xiǎn)制度。[1]

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)第一部明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)制度突破勞動(dòng)關(guān)系界限而擴(kuò)及全體居民的法律。這標(biāo)志著繼勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化之后，社會(huì)保險(xiǎn)制度又一次轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)，即由勞動(dòng)法體系中的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保障法體系中的社會(huì)保險(xiǎn)。其中規(guī)定：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)不僅覆蓋職工，而且覆蓋無雇工的個(gè)體工商戶和非全日制從業(yè)人員等靈活就業(yè)人員；除職工社會(huì)保險(xiǎn)外，還實(shí)行以城鎮(zhèn)未就業(yè)居民為保險(xiǎn)對(duì)象的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行以農(nóng)村居民為保險(xiǎn)對(duì)象的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。但是，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，這種轉(zhuǎn)型還不到位。一是全覆蓋的不到位。社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋職工與覆蓋其他保險(xiǎn)對(duì)象的約束力度仍有差別。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)僅對(duì)職工的覆蓋屬于剛性覆蓋，即規(guī)定“職工應(yīng)當(dāng)參加”；城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)城鎮(zhèn)未就業(yè)居民的覆蓋，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療對(duì)農(nóng)村居民的覆蓋，屬于彈性覆蓋，既沒有規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”參加，也沒有規(guī)定“可以”參加，有無約束力并不明確。于是，社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)個(gè)體工商戶（無雇工）、靈活就業(yè)者、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民和農(nóng)村居民實(shí)際覆蓋與否，取決于這些人群的繳費(fèi)能力和參保意愿。不僅如此，對(duì)有雇工的個(gè)體工商戶、小微企業(yè)業(yè)主還未規(guī)定在覆蓋范圍內(nèi)。二是制度設(shè)計(jì)的不到位?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》僅著重于宏觀層次的框架設(shè)計(jì)，缺乏制度要素及其相互關(guān)系的設(shè)計(jì)，尤其是授權(quán)條款較多，而具體的關(guān)于各種繳費(fèi)、給付的數(shù)量基準(zhǔn)、負(fù)擔(dān)比例、歸責(zé)依據(jù)、承擔(dān)責(zé)任的方式等等最基本的操作規(guī)則卻幾乎沒有涉及；即使制度框架設(shè)計(jì)，重點(diǎn)仍然放在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，而對(duì)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)幾乎未提供制度框架設(shè)計(jì)，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)僅規(guī)定了資費(fèi)負(fù)擔(dān)的主體和保險(xiǎn)待遇的構(gòu)成，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則僅僅是提出了建設(shè)該制度的要求；在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)中，公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)、事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)與企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系，是今后社會(huì)保險(xiǎn)體系構(gòu)建中特別重要的問題，立法中竟然缺漏。由此可見，當(dāng)前《社會(huì)保險(xiǎn)法》中依然保存有大量勞動(dòng)法體系下的制度構(gòu)造和思維方式，存在著以不同類型的勞動(dòng)關(guān)系或社會(huì)群體為界限進(jìn)行多元化、差異化的制度區(qū)分。

較之勞動(dòng)法體系中的社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障法體系中的社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)追求普惠度更廣、公平度更高、可持續(xù)性更強(qiáng)的政策目標(biāo)，這不僅要求完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，而且要求社會(huì)保險(xiǎn)與其他社會(huì)保障形式（如社會(huì)救助）優(yōu)化組合，以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障功能的最大化。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革由勞動(dòng)法思路轉(zhuǎn)向社會(huì)保障法思路，仍然是今后努力的方向。其重點(diǎn)在于：1.社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系脫鉤。在當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活化、靈活就業(yè)/用工形式多樣化的趨勢(shì)下，尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”加劇勞動(dòng)/用工“去勞動(dòng)關(guān)系化”的背景下，我國(guó)當(dāng)前勞動(dòng)法治環(huán)境下傳統(tǒng)意義的勞動(dòng)關(guān)系必將難以容納種類紛雜、表現(xiàn)形式變化強(qiáng)烈的勞動(dòng)方式，以此為標(biāo)準(zhǔn)來劃定社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍必定使大量勞動(dòng)者被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)的保障之外，既不利于擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍、增加社會(huì)保險(xiǎn)基金的體量，又不利于更好地發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的保障作用，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)安全之目的。因此，割斷社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系捆綁的現(xiàn)實(shí)必要性更為緊迫。由此所追求的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系脫鉤，“職工社會(huì)保險(xiǎn)”擴(kuò)展為“勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)”，即勞動(dòng)者無論有無勞動(dòng)關(guān)系，亦即無論是正規(guī)就業(yè)者還是靈活就業(yè)者，無論是勞動(dòng)就業(yè)者還是創(chuàng)業(yè)就業(yè)者，都為社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)險(xiǎn)種所覆蓋，擴(kuò)大剛性參保要求的適用對(duì)象。2.社會(huì)保險(xiǎn)制度“多軌”統(tǒng)合。在社會(huì)保險(xiǎn)制度“多軌”并存的現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于都處在試點(diǎn)階段，保險(xiǎn)待遇水平低且比較接近，其并軌改革啟動(dòng)后（1），阻力相對(duì)較??；而職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的“三軌”（公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工）各有既定機(jī)制且保險(xiǎn)待遇水平差別較大，主要體現(xiàn)于資金來源、待遇標(biāo)準(zhǔn)、管理主體等方面，公務(wù)員、事業(yè)單位職工的保險(xiǎn)相較于企業(yè)職工來說發(fā)放更穩(wěn)定、資金更充足、待遇水平明顯偏高，因此相關(guān)制度統(tǒng)一阻力重重。此外，事業(yè)單位既與國(guó)家機(jī)關(guān)同屬于公共部門，又因職能分類改革而分別趨近于國(guó)家機(jī)關(guān)或企業(yè)，加之勞動(dòng)關(guān)系與人事關(guān)系的異同并存。在“多軌”并行、待遇差別明顯的情況下，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性問題嚴(yán)重，也給國(guó)家財(cái)政資金增加了負(fù)擔(dān)，還不利于勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。故職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度“三軌”統(tǒng)一的改革，應(yīng)當(dāng)按照公共部門與非公共部門社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)則趨同、水平趨近的方向逐步推進(jìn)。3.提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。我國(guó)作為區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡的發(fā)展中大國(guó)，提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，必然是一直追求但難以速成的政策目標(biāo)。理論上看，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌問題涉及民生、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以及各級(jí)各地政府機(jī)關(guān)的橫向縱向協(xié)作等重大而復(fù)雜的因素，加之其制度自身就有很強(qiáng)的制度慣性和依賴性，因此對(duì)其改革本身就存在很大難度。在現(xiàn)實(shí)制度建設(shè)中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條第3款規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”這盡管顯得保守，但僅“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”先后被列入“十二五”規(guī)劃、2012年黨的十八大報(bào)告和“十三五”規(guī)劃，而目前職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次仍然偏低。（2）可見，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提高，尤其實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌，還任重道遠(yuǎn)。4.協(xié)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的關(guān)系。在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系中，社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助因各自制度缺陷而功能脫節(jié)，一方面因社會(huì)保險(xiǎn)的功能發(fā)揮不夠而加重了社會(huì)救助的負(fù)擔(dān)，另一方面因社會(huì)救助的發(fā)育滯后而留下諸多社會(huì)保障空白。[2]鑒于社會(huì)保險(xiǎn)因有對(duì)應(yīng)繳費(fèi)機(jī)制且保障水平高于社會(huì)救助，而社會(huì)救助因不必對(duì)應(yīng)繳費(fèi)且保障水平低于社會(huì)保險(xiǎn)，故應(yīng)當(dāng)將社會(huì)保險(xiǎn)制度改革置于社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助功能替代與互補(bǔ)的關(guān)系中統(tǒng)籌安排，盡量全面覆蓋對(duì)象和事項(xiàng)，避免出現(xiàn)制度缺漏，科學(xué)解決二者的協(xié)作與分離，注意各自待遇標(biāo)準(zhǔn)等問題的確定。另外，不僅注重社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的功能銜接，還應(yīng)基于我國(guó)社會(huì)救助發(fā)育滯后的現(xiàn)實(shí)和兜底地位的局限，優(yōu)先考慮盡可能發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。

二、保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任思路與政府責(zé)任思路的選擇

社會(huì)保險(xiǎn)在一定意義上是社會(huì)安全目標(biāo)與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的融合，即利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全目標(biāo)，或者說按照社會(huì)安全目標(biāo)改造商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。正因?yàn)槿绱耍鐣?huì)保險(xiǎn)因利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制而不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家勞動(dòng)保險(xiǎn)，也因追求社會(huì)安全目標(biāo)而不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的商業(yè)保險(xiǎn)。故社會(huì)保險(xiǎn)制度中呈現(xiàn)多維度的雙重存在狀態(tài)。從制度屬性看，基于社會(huì)安全目標(biāo)而具有社會(huì)公共性，基于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制而具有商業(yè)性；從目標(biāo)追求看，基于社會(huì)安全目標(biāo)而著重于物質(zhì)幫助效果，基于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制而著重于財(cái)務(wù)收支平衡或結(jié)余；從主體定位看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，基于社會(huì)安全目標(biāo)是對(duì)公民承擔(dān)社會(huì)保障義務(wù)的政府主體，基于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制則是相對(duì)于投保人、保險(xiǎn)人和受益人的保險(xiǎn)人；從義務(wù)主體結(jié)構(gòu)看，基于社會(huì)安全目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)以政府為主，基于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制而應(yīng)當(dāng)以保險(xiǎn)當(dāng)事人為主。由此引申出社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的兩條思路：基于社會(huì)安全目標(biāo)的政府責(zé)任思路，強(qiáng)調(diào)的是以加重政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任為主；基于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任思路，強(qiáng)調(diào)的是以加重保險(xiǎn)當(dāng)事人在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任為主。

在國(guó)家勞動(dòng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化的改革中，為適應(yīng)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)選擇改革的形勢(shì)，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的保障對(duì)象，真正實(shí)現(xiàn)公民生活風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化分擔(dān)，建立現(xiàn)代化的、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)制度，選擇的是保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任思路，即勞動(dòng)保險(xiǎn)由政府包攬和兜底轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌且企業(yè)、職工和政府合理分擔(dān)，確立參保人保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的關(guān)系。而在勞動(dòng)保險(xiǎn)社會(huì)化改革的后期，要求擴(kuò)大覆蓋范圍和提高統(tǒng)籌層次，突出和強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和國(guó)民收入分配中的調(diào)節(jié)、平衡之作用，加之歷史欠賬問題的凸顯和轉(zhuǎn)制成本的增加等問題，顯然這些復(fù)雜、重大的制度性困境僅依靠加強(qiáng)保險(xiǎn)當(dāng)事人自身責(zé)任無法及時(shí)、高效、妥善地解決，而是需要一方面通過科學(xué)、合理的頂層設(shè)計(jì)，宏觀上對(duì)整個(gè)制度進(jìn)行一系列深入調(diào)整，另一方面需要各級(jí)各部門行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行大力支持，從資金、管理、監(jiān)督等方面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的進(jìn)行和改革作出有力保障。因此，政府責(zé)任思路越來越受到重視，這在當(dāng)前《社會(huì)保險(xiǎn)法》中已有體現(xiàn)。例如，其中不僅規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府將社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持，在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)給予補(bǔ)貼；而且規(guī)定國(guó)家設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金，由中央財(cái)政預(yù)算撥款以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。（3）又如，在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和工傷保險(xiǎn)制度中分別設(shè)立基金先行支付制度（4），這意味著基金在保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任不能履行或履行受阻時(shí)先行保障被保險(xiǎn)人利益，亦即為保障社會(huì)安全，政府責(zé)任先于保險(xiǎn)人責(zé)任，物質(zhì)幫助效果先于財(cái)務(wù)收支平衡。再如，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與用人單位或者個(gè)人之間的爭(zhēng)議規(guī)定為行政爭(zhēng)議，而不作為保險(xiǎn)人與投保人、被保險(xiǎn)人和受益人的爭(zhēng)議，意味著強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不作為保險(xiǎn)人而作為政府主體的定位。

然而在改革實(shí)踐中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》所體現(xiàn)的政府責(zé)任思路效果并不理想，而保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任思路仍然受到重視。例如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌、其他社會(huì)保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌雖然被作為法定目標(biāo)，但其實(shí)現(xiàn)進(jìn)程仍然緩慢；基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和工傷保險(xiǎn)制度中的基金先行支付制度，由于制度設(shè)計(jì)中各方主體的權(quán)責(zé)劃分不清、程序操作性差、制度剛性不足等原因，不僅未能有效落實(shí)，而且推進(jìn)其實(shí)施的動(dòng)力不足；工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施中，一方面工傷保險(xiǎn)基金有數(shù)以百億計(jì)的結(jié)余[3]，而另一方面工傷認(rèn)定難和獲賠難的問題一直突出，尤其是復(fù)雜的認(rèn)定程序給勞動(dòng)者及時(shí)、可靠地獲得保險(xiǎn)待遇造成了很大障礙，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利上的作用也十分有限；失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施中，也一方面基金巨額結(jié)余[4]，而另一方面其基本功能，尤其是促進(jìn)再就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)的功能發(fā)揮不夠。其原因固然是多方面的，其中國(guó)家相關(guān)立法層面存在嚴(yán)重缺漏（《社會(huì)保險(xiǎn)法》中甚至沒有直接涉及促進(jìn)再就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)內(nèi)容，只是主要規(guī)定了有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)金待遇的規(guī)定），使其功能發(fā)揮缺乏科學(xué)、有效的制度支撐是重要因素；另外，社會(huì)安全意識(shí)和政府責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，而地方政府看重社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡，也是其中不可忽視的原因。又如，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率不高，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳少繳現(xiàn)象多見，本是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳不力所致，而由此形成的行政復(fù)議和行政訴訟案件卻不多，維權(quán)機(jī)會(huì)卻被擠入勞動(dòng)者與用人單位之間勞動(dòng)爭(zhēng)議處理渠道，甚至被逼進(jìn)群體勞動(dòng)爭(zhēng)議的“死胡同”。這既是因?yàn)椤秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》對(duì)勞動(dòng)者與用人單位之間因保險(xiǎn)費(fèi)繳納或保險(xiǎn)待遇給付發(fā)生爭(zhēng)議是否適用勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序沒有明確規(guī)定所致，更是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)失職且監(jiān)督缺位，并對(duì)以往勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的路徑依賴。

因此，加重和落實(shí)政府責(zé)任是今后社會(huì)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的方向。鑒于政府責(zé)任未到位的現(xiàn)實(shí)阻礙因素，一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化構(gòu)建《社會(huì)保險(xiǎn)法》中確立的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，調(diào)整和明確中央政府與地方政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任劃分，健全國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金的常規(guī)機(jī)制，以增強(qiáng)履行政府責(zé)任的動(dòng)力和財(cái)力；另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，賦予其作為政府主體所必要的職責(zé)和手段，如稽核企業(yè)相關(guān)賬目、查證個(gè)人檔案等，增強(qiáng)其實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦、監(jiān)督、核查等職能的效率，并為其配套相關(guān)部門如財(cái)政部門、人事部門、稅務(wù)部門、公安和司法機(jī)關(guān)等的協(xié)同措施，加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)征收、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的資金支持和人員配備支持，提高其工作能力，并由各部門聯(lián)合對(duì)實(shí)現(xiàn)其工作目標(biāo)提供保障，以提高其履行政府責(zé)任的效率。

三、以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題為例的思考

當(dāng)前引起廣泛關(guān)注的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題，該如何判斷和如何解決，是上述兩種維度基本思路選擇的聚焦點(diǎn)之一。

關(guān)于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題的判斷，一直有真問題與偽問題之爭(zhēng)。一般而論，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支之間有無缺口問題，取決于兩種不同的理解：一是在“繳費(fèi)+基金運(yùn)營(yíng)收益”與“養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付”之間，可能出現(xiàn)缺口問題；二是在“繳費(fèi)+基金運(yùn)營(yíng)收益+財(cái)政補(bǔ)貼”與“養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付”之間，由于有財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付不足，就不存在所謂缺口問題。盡管如此，現(xiàn)實(shí)中財(cái)政補(bǔ)貼面臨的壓力越來越大。有人預(yù)測(cè)，2010到2050年所需要的政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼折現(xiàn)到2010年總額將達(dá)57.5萬億元，相當(dāng)于2010年GDP的143%。[5]

我國(guó)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題的討論主要集中于所謂養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬問題。即在自1997年以來實(shí)行的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，名義上是部分現(xiàn)收現(xiàn)付制（社會(huì)統(tǒng)籌）和部分個(gè)人積累制（個(gè)人賬戶）的結(jié)合，但由于實(shí)際執(zhí)行中個(gè)人賬戶的繳存額也被用于社會(huì)統(tǒng)籌而成為完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，其中本應(yīng)屬于個(gè)人積累制（實(shí)賬）的個(gè)人賬戶卻成為空賬。這種空賬已由1997年的140多億元上升到2015年末47144億元”。[6]然而，個(gè)人賬戶空賬未必就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，即是說，個(gè)人賬戶空賬若能被養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余補(bǔ)足就不是基金缺口。針對(duì)2015年末的47144億元個(gè)人賬戶空賬，有人認(rèn)為，2015年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為39937億元，接近4萬億，空賬與結(jié)余的差額并不大，更何況個(gè)人賬戶繳存額轉(zhuǎn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制，可避免保值難問題，故對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系而言，個(gè)人賬戶空賬問題是一個(gè)偽問題。[7]而另有觀點(diǎn)認(rèn)為，就城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金而言，累計(jì)結(jié)余額只有35345億元（5），相對(duì)于空賬總額缺口達(dá)11799億元，若各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼4716億元不計(jì)入基金收入，缺口還更大。并且，由于基金支出增長(zhǎng)率高于基金征繳增長(zhǎng)率，缺口還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，尤其在老齡化的背景下更會(huì)如此。

除個(gè)人賬戶空賬外，在社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中還有視同繳費(fèi)年限的應(yīng)繳費(fèi)而未繳費(fèi)的問題，對(duì)此若財(cái)政不能隨著視同繳費(fèi)年限職工達(dá)到退休年齡而及時(shí)補(bǔ)足，必然加劇基金缺口問題。不僅如此，基金有無缺口問題，還取決于一定時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，即低水平、中水平或高水平。若按低水平目標(biāo)給付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇（如現(xiàn)階段企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇），不一定有缺口或者缺口問題不突出；若按中水平或高水平目標(biāo)給付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，則難免有缺口。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的提高，基金缺口問題必將凸顯。因?yàn)檎掷m(xù)承擔(dān)低水平養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，不但不具有正當(dāng)性，與我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義共同富裕的宏偉目標(biāo)相違背，而且低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇注定無法滿足一些具有特殊困難的、有更多資金需求的參保人的生活需要，因此還會(huì)加重其他社會(huì)保障形式（如社會(huì)救助）的負(fù)擔(dān)。

對(duì)于上述所理解的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題，無論是真問題或偽問題、近期問題或遠(yuǎn)期問題，都是應(yīng)當(dāng)正視和選擇正確思路予以解決的問題。

當(dāng)前有兩種引人普遍關(guān)注的措施值得思考：一是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，二是延遲退休年齡。從改革責(zé)任的負(fù)擔(dān)來看，前一種措施需要保險(xiǎn)當(dāng)事人付出更多費(fèi)用，后一種措施則是要求勞動(dòng)者延長(zhǎng)繳費(fèi)年限，縮短其獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的時(shí)間，從而增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總量。顯而易見，這兩種措施體現(xiàn)的是勞動(dòng)法思路和保險(xiǎn)當(dāng)事人責(zé)任思路。

提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率固然是填補(bǔ)養(yǎng)老基金缺口的最直接措施，但由于費(fèi)率高與覆蓋率低（6）并存，其空間相當(dāng)有限。在對(duì)173個(gè)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)計(jì)中，目前我國(guó)單位和個(gè)人繳納五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和為40%左右，居第13位。其中，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，單位一般為20%左右，職工個(gè)人為8%，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員為20%。[8]OECD 經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，34個(gè)成員國(guó)的養(yǎng)老金平均稅費(fèi)率約20%，只有意大利（33%，2012年）和西班牙（28.3%，2012年）超過我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率水平。2012年，德國(guó)進(jìn)入超級(jí)老齡社會(huì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為企業(yè)工資總額的19.6%。目前，澳大利亞接近超級(jí)老齡社會(huì)，雇主養(yǎng)老金費(fèi)率為個(gè)人工資的9%。2015年美國(guó)剛剛進(jìn)入深度老齡社會(huì)，老遺殘持續(xù)收入保障金計(jì)劃的稅率為12.4%。在主要發(fā)展中國(guó)家中，除巴西養(yǎng)老金稅費(fèi)率為31%，其余國(guó)家至少比中國(guó)低4%。[9]我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率已經(jīng)超過了大部分深度和超級(jí)老齡社會(huì)國(guó)家，故繼續(xù)提高的難度很大。即使繼續(xù)逐漸提高費(fèi)率，但若無法顯著提高覆蓋率，以目前參保人數(shù)來看，對(duì)填補(bǔ)基金缺口也無濟(jì)于事。

延遲退休年齡，既可以增加養(yǎng)老基金的收入，又可以減少養(yǎng)老基金的支出，當(dāng)然有益于填補(bǔ)基金缺口。但若強(qiáng)制延遲退休年齡，不僅法理依據(jù)不足，而且現(xiàn)實(shí)障礙重重。在法理上，退崗休息并獲得生活保障都是達(dá)到退休年齡勞動(dòng)者的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)尊重勞動(dòng)者在行使自身權(quán)利上的自由，允許其在達(dá)到退休年齡時(shí)選擇是退崗休息還是繼續(xù)勞動(dòng)。故我國(guó)關(guān)于退休年齡的強(qiáng)制性規(guī)定，使退崗休息成為勞動(dòng)者義務(wù)，悖于法理。然而，強(qiáng)制延遲退休年齡，只是剛性退休年齡的延遲，機(jī)制上仍然是強(qiáng)制退休，故難以說是改革。不僅如此，強(qiáng)制延遲退休年齡在現(xiàn)實(shí)中有諸多難題。例如，首當(dāng)其沖的問題就是退休對(duì)個(gè)人而言涉及比較重大的經(jīng)濟(jì)利益、生活狀態(tài)，影響其自身乃至周邊多個(gè)家庭成員的生活安排和經(jīng)濟(jì)考慮，尤其是已有的退休制度在我國(guó)已經(jīng)延續(xù)多年，強(qiáng)制改變必然會(huì)引起一定的社會(huì)矛盾和意見，具有社會(huì)安全方面的風(fēng)險(xiǎn)；另外，就高齡勞動(dòng)者而言，由于生理年齡的增長(zhǎng)對(duì)人的體力勞動(dòng)影響較為顯著，而對(duì)人腦力勞動(dòng)影響相對(duì)較小，因此延遲退休利于高端勞動(dòng)者而不利于普通勞動(dòng)者，利于白領(lǐng)勞動(dòng)者而不利于藍(lán)領(lǐng)勞動(dòng)者，這顯然會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)公平問題；又如，延遲退休不僅會(huì)引發(fā)中青年勞動(dòng)者對(duì)擠占其就業(yè)機(jī)會(huì)的恐懼，而且對(duì)高齡勞動(dòng)者會(huì)因缺乏就業(yè)保障而帶來就業(yè)難和就業(yè)歧視的遭遇。所以，即使從解決養(yǎng)老基金缺口問題考慮，也不應(yīng)直接強(qiáng)制所有到達(dá)退休年齡的勞動(dòng)者直接繼續(xù)延長(zhǎng)一定勞動(dòng)年限，而是應(yīng)當(dāng)將剛性退休年齡改為彈性退休年齡，即在規(guī)定年齡段內(nèi)由勞動(dòng)者選擇適合自己的退休年齡，自主決定具體的退休時(shí)間。這不僅可以使退休制度在理論上回歸退崗休息是退休勞動(dòng)者權(quán)利的法理，而且這才是真正意義的改革。

可見，為解決養(yǎng)老基金缺口問題，還需要重視社會(huì)保障法思路和政府責(zé)任思路。就城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口而言：首先是個(gè)人賬戶空賬問題和視同繳費(fèi)年限應(yīng)繳費(fèi)問題。這作為改革過程中轉(zhuǎn)制成本的一部分，當(dāng)然需要政府承擔(dān)責(zé)任。其次是覆蓋率低和統(tǒng)籌層次低問題。除企業(yè)不愿參保而養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳不力外，農(nóng)民工參保積極性不高也多與養(yǎng)老保險(xiǎn)未能全國(guó)統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢等制度缺陷相關(guān)。故提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率和實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，也同樣有待于積極進(jìn)行推進(jìn)統(tǒng)籌進(jìn)程的制度建設(shè)和行政支持，此則更是政府的責(zé)任。

就正在建立和推行中的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，基金缺口問題雖然在低水平待遇的現(xiàn)階段（7）還未顯露，但在可持續(xù)意義上值得未雨綢繆?？紤]到我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速且與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革重疊的背景，為確保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)，更應(yīng)當(dāng)重視政府責(zé)任以及社會(huì)保障法的建設(shè)思路，這是因?yàn)椋?/p>

其一，始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)且市場(chǎng)化改革中仍在延續(xù)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)“三農(nóng)”問題的巨大欠賬，要求政府基于償還歷史欠賬的責(zé)任而對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制度啟動(dòng)成本，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制度可持續(xù)成本。在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度啟動(dòng)之前的多年發(fā)展中，由于“城鄉(xiāng)二元制”等種種歷史原因和制度現(xiàn)實(shí)，我國(guó)始終優(yōu)先重點(diǎn)推進(jìn)城市、城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障建設(shè)，最終形成了農(nóng)村社會(huì)保障落后的困難處境并由此引發(fā)了一定的社會(huì)問題，以至于國(guó)家無論是從社會(huì)現(xiàn)實(shí)還是社會(huì)公平、共同富裕等理想出發(fā)，都必須盡快提高農(nóng)村的社會(huì)保障水平。多年以來國(guó)家政策造成的差距顯然是十分巨大的，農(nóng)民必然無法完全承擔(dān)新的制度建設(shè)成本，因此其注定要由國(guó)家來彌補(bǔ)，這既是現(xiàn)實(shí)需要，也是責(zé)任使然。其二，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可能遇到的最大缺口問題，在于來自農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)新居民。這實(shí)際是“三農(nóng)”問題的延續(xù)，政府對(duì)這種城鎮(zhèn)新居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)有特別的責(zé)任。這不僅是因?yàn)檎谕恋亍稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”中賺取了數(shù)以萬億計(jì)的土地差價(jià)（8），而且是因?yàn)槌擎?zhèn)新居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于“土地保障”換取社會(huì)保障的首要內(nèi)容。（9）正因?yàn)槿绱?，將現(xiàn)行立法和政策所確立的政府責(zé)任（10）具體落實(shí)，對(duì)預(yù)防城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問題至為關(guān)鍵。

注釋：

（1）《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)）指出：“按照黨的十八大精神和十八屆三中全會(huì)關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，依據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)規(guī)定，在總結(jié)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院決定，將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”

（2）截至2015年年底，31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，但只有少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了真正意義的養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，大多數(shù)省份實(shí)際還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段，個(gè)別省份連省級(jí)調(diào)劑金也未建立，仍然停留在市、縣級(jí)分散統(tǒng)籌階段。參見郭秀云、王世瑋：《基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌：阻礙因素與政策思路》，《上海勞動(dòng)保障信息》2017年第7期。

（3）見《社會(huì)保險(xiǎn)法》第5條、第65條、第71條。

（4）依《社會(huì)保險(xiǎn)法》第30條第2款規(guī)定，醫(yī)療費(fèi)用 依法應(yīng)當(dāng)由第三人負(fù)擔(dān)，第三人不支付或者無法確定第三人的，由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付，然后向第三人追償。依《社會(huì)保險(xiǎn)法》第41條、第42條規(guī)定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故而用人單位不支付工傷保險(xiǎn)待遇的；由于第三人的原因造成工傷而第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付，然后向用人單位或第三人追償。

（5）2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入29341億元，比上年增長(zhǎng)15.9%，其中征繳收入23016億元，比上年增長(zhǎng)12.6%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金4716億元。全年基金總支出25813億元，比上年增長(zhǎng)18.7%。年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存35345億元。參見《2015年社保統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)布 養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存39937億元》，http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-05/31/c_129030754.htm，2017年7月29日訪問。

（6）國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，雇主或工作單位為外出農(nóng)民工繳納養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的比例只有16.4%。參見《統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm，2017年7月29日訪問。

（7）有學(xué)者通過調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，老年居民領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，39.4%是55元/月，37.9%是60元/月，22.7%是60元/月之上，最高的600元/月，平均值為67元/月；領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的老年居民中，認(rèn)為遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其基本生活需要的占34%，認(rèn)為稍微不能滿足的占32.5%，認(rèn)為基本能滿足的占20.1%，認(rèn)為完全滿足其基本生活需要的只有0.5%，表示對(duì)其生活影響不大的占13.3%。參見薛惠元：《農(nóng)戶視角下的新農(nóng)保政策效果及其影響因素分析——基于湖北省605份問卷的調(diào)查分析》，《保險(xiǎn)研究》2012年第6期。

（8）吳敬璉2013年3月在中國(guó)發(fā)展高層論壇上說，過去幾十年來，在以賺取土地差價(jià)推動(dòng)的舊型城鎮(zhèn)化中，一些部門獲取的土地價(jià)差保守估計(jì)在30萬億元左右?！秴蔷喘I：造城運(yùn)動(dòng)攫取土地差價(jià)達(dá)30萬億》，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0323/c70731-20892102.html，2017年8月10日訪問。 （9）2017年浦東新區(qū)第21、23、24、26、28、29、31、32、33、37號(hào)征地補(bǔ)償方案公示情況顯示，政府共征收土地401858.1平方米，補(bǔ)償費(fèi)用共計(jì)46751415.49元，平均每平方米116.3元左右；而根據(jù)2017年1-6月份該局發(fā)布的土地出讓信息，該區(qū)共出讓土地355918.9平方米，成交價(jià)共236421萬元，平均每平方米6642.6元左右。數(shù)據(jù)來源：上海市規(guī)劃與國(guó)土資源局網(wǎng)站土地管理公告，http：//www.shgtj.gov.cn/tdgl/，2017年7月7日訪問。

（10）《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào)）規(guī)定，政府對(duì)符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助；地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，并為重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

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[7]張林.養(yǎng)老金“個(gè)人賬戶空賬”的偽命題與真問題[N/OL].http：//www.ftchinese.com/story/001072462？full=y，2017-05-05.

[8]人社部. 我國(guó)社保費(fèi)率在世界173個(gè)國(guó)家中居第13位[Z/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2012/0920/c1001-19065576.html，2012-09-20.

[9]楊燕綏，等.老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率平衡機(jī)制研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（3）.

（責(zé)任編輯 吳 楠）