席海昕

一、外資審計發(fā)現的常見問題

（一）可行性研究和環(huán)評測試不充分，項目建設與前期設計不符。審計中發(fā)現，有的項目可行性論證不充分，導致建設過程中不斷更改設計，預算超支。有的地方甚至為了爭取到貸款，承諾沒有落實的配套資金和還貸責任，造成項目上馬后進展不順利；地方政府和項目單位在一些不是當地急需的項目立項后，對借用外貸資金籌建項目的積極性不高。

（二）配套和回補資金不能及時到位、缺口大。審計發(fā)現，由于世亞行提款報賬進程比較慢，在前期項目建設時，資金不能及時足額到位，一些地方政府為了保證項目正常運轉，只好用地方財政的錢墊付配套資金，但是地方財力有限，有些項目配套資金跟不上，導致項目建設進展緩慢。有的地方項目轉向商業(yè)銀行借款，增加了負債率，隨著人工、原料、土地等價格的不斷上漲，建設成本和資金投入最終遠遠超過概預算。

（三）部分建成項目效益差。有的項目引進和集中采購的設備不配套、不適用或質量差，造成閑置和損失浪費，有的項目經濟效益弱，資金回報小。如某快餐盒項目，利用世行貸款集中采購的設備無法正常使用、基本報廢，企業(yè)也最終倒閉，當地財政為此背上了沉重的債務包袱。有的社會發(fā)展類項目雖然有良好的社會效益和環(huán)境效益，但因為不是盈利性質，自身還貸能力差，到期債務主要由各級財政償還或墊付，增加了財政負擔。

（四）項目管理混亂。審計中發(fā)現，一些基層項目辦工作人員對外貸項目業(yè)務不熟練，提款報賬提供的資料不全，財務管理和核算也不規(guī)范，不僅影響提款報賬的速度，也嚴重影響項目財務管理質量。

二、存在問題的原因梳理

（一）科學立項論證意識不強。國外貸援款項目涉及到農業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、節(jié)能融資、鐵路、機場、電力和林業(yè)等眾多領域，每個領域在論證時又涉及很多環(huán)節(jié)，需要較強的專業(yè)、技術知識，但是一些地方部門主管人員為了能夠盡快爭取到資金和項目，對項目是否適合當地需要以及項目實施的綜合設計缺少調研論證，甚至在世亞行專家組來立項論證時編造數據，導致了建設后期不斷修改論證設計。

（二）提款報賬和申請回補資金過程復雜，有關部門滯留挪用配套資金和回補資金。第一，提款報賬程序的程序是采取自下而上逐級上報，整個過程涉及部門多、時間長；第二，基層管理人員對國外貸援款相關法律不了解或不遵守，滯留、挪用資金或用于支付其他開銷，導致資金浪費。

（三）地方財力薄弱，籌措資金渠道有限，項目本身經濟效益弱。首先，國外貸款援助的地方財力本來就比較薄弱，再加上籌資渠道有限，未按規(guī)定建立還貸準備金，就會增加償債風險；其次，外貸項目多以公益性和基礎建設為主，經濟收益少，項目建成后，償債能力弱。

（四）基層項目辦臨時組建，缺乏專職外貸項目人員?；鶎禹椖哭k往往是臨時組建的，項目辦的提款報賬人員多是從原單位借調或臨時聘用的，除了負責外貸項目的提款報賬等日常管理、財務會計工作以外，還要身兼原單位的工作，精力分散，加上培訓力度不夠，新的工作人員始終處于前期的摸索期，難以保證報賬資料的質量，影響了提款報賬的工作效率，造成資金不到位，又進一步影響項目進度。

三、外資審計存在問題的改善建議

（一）推動可行性研究和立項論證過程科學化。一是用制度規(guī)范主管領導行為，增強其科學立項論證的意識。要加強相關領導平時對經濟管理及國外貸援款相關法律、操作指南等知識的學習，培養(yǎng)其正確決策和科學立項的意識，對于大型項目的立項論證要“透明化”，防止個別領導說了算和行政首長“一言堂”，發(fā)揮審計監(jiān)督職能，對地方領導干部進行事前審計介入。二是發(fā)揮專家團隊的作用，根據項目涉及的領域，調集有關的資源環(huán)境、交通建設、工程技術、社會學等方面的專家，參與調研分析，結合地區(qū)實際，篩選項目，進行嚴格的立項論證。三是注意平時積累儲備項目，建立地方外貸項目儲備庫。

（二）從縮短配套資金申請時間和拓寬配套資金來源渠道兩方面解決配套資金不足問題。第一，減少貸款資金周轉與中間審批環(huán)節(jié)，縮短提款報賬和資金回補時間。一是加強行業(yè)主管單位和項目辦直接負責人對國外貸款財務及會計核算管理辦法、國外貸款提款報賬辦法等有關規(guī)定的學習，做到知法；二是完善責任追究制度，無論是單位還是個人，對不嚴格遵照規(guī)定撥付資金，滯留、列支資金的要依法追究責任，防止權力絕對化環(huán)境下滋生的腐敗。第二，綜合各種辦法拓寬配套資金籌資渠道。一是爭取加大中央轉移支付，地方在爭取貸款的同時，也要同時爭取中央將財力支持重心向落后地區(qū)傾斜，發(fā)揮宏觀調控資金配置的作用，加大中央轉移支付，緩解地方財力困難，實現均衡發(fā)展，縮短差距；二是拓寬配套資金來源渠道，對于公益類項目，加強對已承諾資金的落實和約束，約束地方財政將已經承諾的配套資金按計劃投入，確保配套資金及時足額撥付項目執(zhí)行單位，對有經濟效益的基礎性項目和競爭性項目，堅持市場化方向，多元化、多形式、多渠道籌集配套資金，如用政府履約擔保形式從金融機構籌資，保證項目按計劃實行，或利用物資投放、完善基礎設施、貸款貼息等模式多樣化配套資金實現形式，鼓勵和吸收社會資金作為外資項目配套資金；三是在立項階段爭取減免配套資金，對地方財力不足、無法落實要求的配套資金數的項目，由地方政府積極主動向財政部門和上級部門反映，建議和外方談判時降低甚至減免配套資金。

（三）建立和落實還貸準備金。一是省、市、縣三級財政部門應建立健全還貸準備金制度，加大財政預算對還貸準備金投入力度，使還貸準備金達到規(guī)定的比例和數額，滿足到期債務的周轉墊付需要。鼓勵自行還貸項目單位建立必要的還貸準備金。形成省市縣三級和項目單位組成的債務風險防控體系，增強調控和防范外債風險的能力。二是加強地方領導還貸意識?？朔爸刭J輕還”和“等、靠、要”的思想，樹立償還貸款的風險意識。三是加強政府外債風險監(jiān)測，將政府外債和償債資金納入預算管理，建立科學、合理的政府外債風險預警指標體系，對政府外債的規(guī)模、結構、時限、還款峰期和安全性等方面實施有效的控制。

（四）穩(wěn)定人員隊伍，強化人員培訓。一是穩(wěn)定現有的機構和工作人員，設立外貸項目常設機構，配備專職工作人員，避免身兼數職，疲于應付；二是加強主權外債項目工作人員知識培訓，每個項目的培訓內容應根據項目特點予以確定，培訓的內容至少包括國外貸援款最新規(guī)定、提款報賬程序、物資采購法規(guī)、招投標管理法規(guī)、合同管理、土地征用、內部控制制度等；三是嚴格落實培訓計劃資金，對主權外債項目明確規(guī)定有的培訓資金比例，必須嚴格監(jiān)管用全部用于培訓內容開支，不得隨意調整到其他報賬資金類別；四是把培訓計劃的實施情況作為一項重要的考核內容，定期對項目實施單位進行檢查，以促進培訓計劃的落實；五是建立主權外債項目人才庫和靈活的人才使用機制，把從事過主權外債項目的優(yōu)秀人員納入人才庫中，將來新的主權外債項目實施過程中，可以在人才庫中那個挑選合適的人選，直接從事相應的工作。當一個國外貸援款項目結束后，項目管理人員可以調配到其他外貸項目繼續(xù)工作，人才流動可以跨行業(yè)、跨部門甚至跨地區(qū)進行。