基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整重在“保基本”

李放 趙晶晶

【摘要】如果數(shù)以億計的廣大城鄉(xiāng)居民仍然主要依靠自我儲蓄和子女贍養(yǎng)等前現(xiàn)代化的方式養(yǎng)老，這顯然與新時代社會主義現(xiàn)代化強國地位不相適應(yīng)，為每一個社會成員提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金符合社會主義現(xiàn)代化國家的本質(zhì)要求。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)居保 基礎(chǔ)養(yǎng)老金 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 【中圖分類號】F842 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的必要性

基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平過低，不能保障基本生活。人社部發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》顯示，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇平均約為120元/月，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為70元/月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別相當(dāng)于同期農(nóng)村居民人均可支配收入（12323元）的6.82%、農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)（3744元/年）的27.44%、農(nóng)村絕對貧困線（2855元/年）的29.42%。顯然，目前領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的1.52億老年人單純依靠養(yǎng)老金，完全不能保障基本生活，更無法過上小康生活。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機制缺失，公平性差。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險初建之時（即2009年試點的新農(nóng)保），基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元/月，直至2015年才提高到70元/月。調(diào)整機制缺失，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實際替代率水平逐年下降。相比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，待遇水平連續(xù)13年調(diào)增，2016年企業(yè)職工離退休人員人均養(yǎng)老金為2373元/月，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇大約只相當(dāng)其1/20。雖然2018年3月人力資源和社會保障部、財政部印發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導(dǎo)意見》，但真正實施并落實尚待時日。另外，因經(jīng)濟發(fā)展和財政能力差異導(dǎo)致各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差距。2016年上海城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高達(dá)860元/月，貴州最低只有70元/月，反映出在養(yǎng)老保障投入方面的不平衡和不充分。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金按統(tǒng)一數(shù)額計發(fā)，地方財政負(fù)擔(dān)苦樂不均。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照統(tǒng)一數(shù)額計發(fā)，盡管簡單易操作且具有表面上絕對的公平性，但難以滿足不同地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展不均衡和生活水平差距而產(chǎn)生的差異化養(yǎng)老需求，實質(zhì)上并不公平。同時，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額負(fù)擔(dān)，盡管中央財政籌資責(zé)任清晰，但“一刀切”的定額補助辦法導(dǎo)致經(jīng)濟越發(fā)達(dá)的地區(qū)財政負(fù)擔(dān)越輕，經(jīng)濟越落后的地區(qū)財政負(fù)擔(dān)越重。另外，國家鼓勵地方在中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高待遇水平，但沒有明確規(guī)定這部分資金應(yīng)如何由省、市、縣三級政府分擔(dān)，導(dǎo)致各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇高低很大程度上取決于地方政府財政實力和重視程度，加劇了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的不公平性。

城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標(biāo)定位

方向定位：國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。政府提供國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了底線公平。老年風(fēng)險是每個人都會遇到的確定性風(fēng)險，需要政府、企業(yè)、個人和家庭共同分擔(dān)，而為老年人提供非繳費型普惠制養(yǎng)老金體現(xiàn)了底線公平，是政府的責(zé)任。2005年世界銀行提出所謂“零支柱”的非繳費型養(yǎng)老金計劃，待遇形式即為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。實行普惠制養(yǎng)老金制度的發(fā)展中國家和低收入國家的實踐證明，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金不僅能夠滿足老年人的基本生活需要，還能發(fā)揮反貧困、提高預(yù)期壽命、推動經(jīng)濟增長以及帶來整體社會福利水平特別是農(nóng)村福利水平的提升等多種正效應(yīng)。

黨的十九大明確提出要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。要建成多層次養(yǎng)老保障體系，必須在完善與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的補充養(yǎng)老金和大力促進(jìn)個人養(yǎng)老金的同時，盡快建立以底線公平為價值理念的最低層次的非繳費型養(yǎng)老金即國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以保障低收入和社會弱勢群體的老年基本生活。現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)具備了國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的典型特征。我國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇與繳費水平無關(guān)，也不依賴于家庭調(diào)查，由政府全額補貼發(fā)放，已經(jīng)具備了非繳費型普惠制的典型特征，無疑屬于“零支柱”的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其待遇水平提高到“?；尽钡某潭炔拍苊鋵崱?/p>

水平定位：最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。針對城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在的問題，多位研究者提出了多種解決方案，有的提出改定額為比率式來確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金，如以農(nóng)村居民年人均純收入為基數(shù)；有的明確替代率標(biāo)準(zhǔn)為15%；有的將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村居民收入、消費水平、物價指數(shù)、GDP 增長率、財政收入增長率等指標(biāo)掛鉤，測算出不同時期不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。這些方案雖然各有依據(jù)，但一是忽略了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基本功能和目標(biāo)是保障老年人的基本生活；二是計算復(fù)雜，可操作性不強。

“?；尽笔浅青l(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和最低生活保障金的共同目標(biāo)。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是政府為保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活而制定的救助標(biāo)準(zhǔn)，政府通過補差的方式幫助貧困人口達(dá)到最基本的生活水平。城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為非繳費型普惠制的養(yǎng)老金，是為了保障老年人的基本生活。雖然二者的覆蓋群體和發(fā)放方式不同，但共同的目標(biāo)是“保基本”“兜底線”，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)。

將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高到低保標(biāo)準(zhǔn)具有可行性。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國城鄉(xiāng)居保的待遇領(lǐng)取人數(shù)為15270.60萬人，如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提高到上一年即2015年城鄉(xiāng)人均低保標(biāo)準(zhǔn)（4295.40元/人/年），則財政補貼的總額為6559.33億元，占當(dāng)年全國財政支出（187755.21億元）的3.49%。而英國等發(fā)達(dá)國家，公共養(yǎng)老金支出占政府財政總支出的比重普遍超過10%。另外，據(jù)《2016年社會服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示，低保金領(lǐng)取者中，城鄉(xiāng)老年人口占比高達(dá)34.89%，意味著當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到低保標(biāo)準(zhǔn)后，領(lǐng)取低保的人數(shù)將會相應(yīng)減少34.89%，繼而政府用于低保補差的財政支出也會隨之減少，能相應(yīng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力。如果再考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌實現(xiàn)以后養(yǎng)老金缺口補貼減少的因素，國家對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付能力將進(jìn)一步提高。

城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整方案和步驟

中央政府將上一年度全國城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)確定為當(dāng)年全國統(tǒng)一的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并由中央財政全額負(fù)擔(dān)；各省級財政負(fù)擔(dān)本省城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分；縣區(qū)級財政負(fù)擔(dān)本縣區(qū)城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)超過全省最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分。顯然，這樣的制度設(shè)計不僅能保證城鄉(xiāng)老年居民的基本生活，還能對地區(qū)和不同群體的收入差距起到正向的調(diào)節(jié)作用。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金和低保金的性質(zhì)特點，決定了其調(diào)整頻率和增長幅度都應(yīng)以保證基本生活為出發(fā)點，隨社會經(jīng)濟發(fā)展、物價水平等要素的變動，基本生活的標(biāo)準(zhǔn)也在發(fā)生變化，因此要建立與物價指數(shù)、人均收入增長率等相關(guān)聯(lián)的動態(tài)調(diào)整機制。中央應(yīng)根據(jù)上一年度全國城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)及時調(diào)整本年度全國最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整頻率為每年一次，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠滿足老人基本生活的動態(tài)需求，確保老年居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

從現(xiàn)在起到全面建成小康社會的2020年，將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到2855元/年的絕對貧困線，以滿足城鄉(xiāng)老人最低的生存需求。之后，逐步提高至全國城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均水平并建立起動態(tài)的調(diào)整機制，實現(xiàn)“保基本”的制度目標(biāo)。到基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的2035年，全面建成覆蓋全民的統(tǒng)一的多層次的養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金全面轉(zhuǎn)化為覆蓋全民、待遇均一、人人皆可公平享受的第一層次國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，承擔(dān)全體國民基本養(yǎng)老收入保障功能。

（作者分別為南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

【注：本文系2016年國家社科基金重點項目“農(nóng)民工回流視角下的農(nóng)村養(yǎng)老保障研究”（項目編號：16AGL013）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲