陸群 佳木斯市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展中心

一、城投公司轉(zhuǎn)型概述

(一)城投公司的歷史作用

一般認(rèn)為上世紀(jì)八九十年代，上海在全國(guó)率先成立城投公司，也就是地方政府融資投資平臺(tái)，其他城市相繼成立；作為地方政府主導(dǎo)的特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，城投公司自誕生以來(lái)，獲取了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，為各地城市建設(shè)發(fā)揮了重要作用。其基本業(yè)務(wù)范疇大致有：金融融資，代表政府對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目參股、控股，城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、綠化、代建統(tǒng)建項(xiàng)目的運(yùn)作、管理，國(guó)有土地儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)，城市改造，城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等房地產(chǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督，地方政府交辦的其他工作任務(wù)等。

(二)轉(zhuǎn)型是落實(shí)國(guó)家政策的必然選擇

在城投公司發(fā)展過(guò)程中，由于城市建設(shè)的快速發(fā)展等方面的壓力，也在土地儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)、金融融資領(lǐng)域積累了一定的債務(wù)及或有債務(wù)等地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，暨此，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))和財(cái)政部、發(fā)改委、司法部及“一行三會(huì)”六部委2017年5月3日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文)的規(guī)定，以及《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)》、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等政策規(guī)范，城投公司從政府融資平臺(tái)中剝離的轉(zhuǎn)型已經(jīng)勢(shì)在必行。

(三)轉(zhuǎn)型中的陣痛

1.是存量債務(wù)的償還

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南〉的通知》(財(cái)預(yù)[2016]152號(hào))精神，對(duì)城投公司現(xiàn)有的政府債券類(lèi)債務(wù)、銀行貸款、建設(shè)-移交(BT)類(lèi)債務(wù)、企業(yè)債券類(lèi)債務(wù)、信托類(lèi)債務(wù)、個(gè)人借款類(lèi)債務(wù)等，進(jìn)行的債務(wù)范圍、償債責(zé)任界定、償債責(zé)任履行的詳細(xì)安排，對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行清查、分類(lèi)、劃轉(zhuǎn)、談判、清償或債轉(zhuǎn)股及債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等處置，時(shí)間緊、任務(wù)重，對(duì)城投公司及其財(cái)務(wù)部門(mén)的要求高，這是城投公司轉(zhuǎn)型的重要步驟。

2.是市場(chǎng)化融資問(wèn)題

城投公司經(jīng)過(guò)重組后，將要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。沒(méi)有了政府的強(qiáng)力背書(shū)，城投公司雖然是國(guó)有企業(yè)，或者經(jīng)過(guò)混改的混合企業(yè)，實(shí)際上要面對(duì)市場(chǎng)的真正考驗(yàn)，與其他企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。這就需要引進(jìn)更多的職業(yè)化經(jīng)營(yíng)人才，從運(yùn)營(yíng)體制、融資渠道、盈利方式等方面進(jìn)行脫胎換骨的改造。尤其是在流動(dòng)性緊縮的情況下，要放開(kāi)渠道、全面規(guī)劃融資管理。

(四)轉(zhuǎn)型后運(yùn)營(yíng)模式探究

完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，規(guī)范管理，市城投公司的必由之路。成為獨(dú)立法人實(shí)體后，城投公司具體的運(yùn)營(yíng)模式大致可做以下探索：

模式1：特殊目的公司或擔(dān)保公司。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)范，政府部門(mén)進(jìn)行某些項(xiàng)目的管理，會(huì)與其他投資人形成特殊目的公司，這是城投公司可以獨(dú)立的身份形成特殊目的公司，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程，增加社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，成為政府和社會(huì)資本合作的紐帶。但是此時(shí)的作用卻與轉(zhuǎn)型前完全不同，是以市場(chǎng)化形式運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)身份，雖然是授政府委托管理投資項(xiàng)目，或?yàn)閷?shí)體經(jīng)濟(jì)提供擔(dān)保，但充分隔離政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

模式2：國(guó)有企業(yè)，省市間可以交叉持股，承接原有債權(quán)債務(wù)。這類(lèi)城投公司屬于大量承接原有債務(wù)的情形。通過(guò)清理償還部分債務(wù)后，需要持續(xù)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)有項(xiàng)目和逐步償還對(duì)應(yīng)的債務(wù)。通過(guò)政府將某些公用事業(yè)的注入，形成國(guó)家投資的國(guó)有資產(chǎn)，由轉(zhuǎn)型后的城投公司以市場(chǎng)化形式自主經(jīng)營(yíng)。這類(lèi)城投公司也可以在省域范圍內(nèi)進(jìn)行交叉持股，形成省級(jí)城投集團(tuán)，壯大基礎(chǔ)，提高實(shí)力，促進(jìn)要素資源流動(dòng)，增強(qiáng)融資能力。

模式3：混合所有制企業(yè)，既有國(guó)資也有民資，承接原有債權(quán)債務(wù)。這類(lèi)城投公司是通過(guò)債務(wù)重組，將部分債權(quán)人的債權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)，或吸收民資入股，形成混合所有制企業(yè)，將政府原來(lái)注入的基礎(chǔ)項(xiàng)目或公共事業(yè)持續(xù)運(yùn)營(yíng)，自主經(jīng)營(yíng)、提高效益。在此方面，日本地方政府城投公司轉(zhuǎn)制的成功經(jīng)驗(yàn)，表明混合所有制企業(yè)轉(zhuǎn)型是可行的。

模式4：基金+產(chǎn)業(yè)，一手金控融資公司，一手產(chǎn)業(yè)投資公司。這類(lèi)城投公司是在基礎(chǔ)比較好的區(qū)域，一方面承擔(dān)政府引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一方面通過(guò)對(duì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)的投資和管理，壯大本區(qū)域的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，又有下屬的產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)行公共事業(yè)及工商企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理，形成有規(guī)模、有特色的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)。

二、轉(zhuǎn)型過(guò)程中城投公司財(cái)務(wù)部門(mén)的重要作用有哪些

(一)依據(jù)作用

數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)是經(jīng)濟(jì)管理和企業(yè)管理必不可少的手段，而財(cái)務(wù)部門(mén)是公司主要的數(shù)據(jù)來(lái)源，詳實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是城投公司轉(zhuǎn)型的重要決策依據(jù)。城投公司的財(cái)務(wù)部門(mén)需要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，為決策者提供詳實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)的財(cái)務(wù)資料，比如資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、在建工程表、應(yīng)收應(yīng)付表等，為全面清產(chǎn)核資和劃分債務(wù)做鋪墊。

(二)梳理作用

篩選和對(duì)現(xiàn)有負(fù)債進(jìn)行歸類(lèi)，對(duì)有可能成為債權(quán)人、或投資人的情況進(jìn)行預(yù)判，是推動(dòng)后續(xù)轉(zhuǎn)型工作的具體操作目標(biāo)，也是工作推進(jìn)順利的必要基礎(chǔ)。城投公司轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)就是準(zhǔn)確劃分債務(wù)，梳理對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，判別其是專(zhuān)項(xiàng)投資對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，還是一般投資形成的資產(chǎn)，以便分類(lèi)處置。也就是以上級(jí)政策為基礎(chǔ)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行進(jìn)一步梳理。

(三)參謀作用

在轉(zhuǎn)型中合理預(yù)測(cè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)工作。同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)分類(lèi)梳理的結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分析，按國(guó)家規(guī)定，對(duì)政府發(fā)行債券承擔(dān)的或是城投公司承擔(dān)的債務(wù)進(jìn)行劃分及劃轉(zhuǎn)，對(duì)由城投公司承擔(dān)的債務(wù)劃清專(zhuān)項(xiàng)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)或由政府注入工程及公用事業(yè)等方式進(jìn)行財(cái)務(wù)重置，對(duì)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的份額進(jìn)行資本金的重估和報(bào)表處置。在整個(gè)債務(wù)劃分及償還過(guò)程中，以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及其梳理成果為基礎(chǔ)，對(duì)城投公司的轉(zhuǎn)型起到參謀作用。

(四)穩(wěn)定作用

對(duì)于任何層面的變革，都會(huì)或多或少引發(fā)涉及的利益團(tuán)體的震動(dòng)；尤其是由于公司性質(zhì)的整體變化，從政府直接背書(shū)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化運(yùn)作，使相關(guān)利益方必然關(guān)注和急切確保自身利益不受損失的溝通，這種集中性安排容易引發(fā)處理難度和發(fā)生沖突。財(cái)務(wù)部門(mén)需要以實(shí)際的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以清產(chǎn)核資的結(jié)果為依據(jù)，協(xié)助公司轉(zhuǎn)型決策者理性對(duì)待債權(quán)人，在轉(zhuǎn)型過(guò)渡中起到穩(wěn)定劑作用。

三、如何在具體實(shí)務(wù)中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門(mén)的推手作用

發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)的推手作用，就是最大限度發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)的財(cái)務(wù)管理職能。所謂財(cái)務(wù)管理職能，大致包括：

(一)轉(zhuǎn)型前

1.做好財(cái)務(wù)部門(mén)內(nèi)部人員轉(zhuǎn)型職能工作分工，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一口徑

這是開(kāi)始進(jìn)行的組織準(zhǔn)備。按著城投公司債務(wù)梳理和轉(zhuǎn)型工作特點(diǎn)，將現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員進(jìn)行基本培訓(xùn)，學(xué)習(xí)文件，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一口徑，做好工作分工，以確保整個(gè)清產(chǎn)核資工作有條不紊，既符合時(shí)間進(jìn)度要求，又保質(zhì)保量，不出差錯(cuò)，為整個(gè)公司轉(zhuǎn)型打下良好的基礎(chǔ)。

2.清產(chǎn)核資，核準(zhǔn)資產(chǎn)負(fù)債

這是城投公司轉(zhuǎn)型中重中之重的基礎(chǔ)工作，是發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)推手作用的核心平臺(tái)。通過(guò)城投公司轉(zhuǎn)型決策者的部署，財(cái)務(wù)部門(mén)需要及時(shí)準(zhǔn)確地將資產(chǎn)負(fù)債表及損益表分解，對(duì)相應(yīng)的資金、土地、工程、在建工程等資產(chǎn)進(jìn)行核查盤(pán)點(diǎn)，或按完工進(jìn)度進(jìn)行盤(pán)查，對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)。這其中既有大量的原始憑據(jù)的核對(duì)工作，又有大量現(xiàn)場(chǎng)核查工作。

3.劃分負(fù)債類(lèi)型，分門(mén)別類(lèi)實(shí)施核對(duì)及談判處置

對(duì)已經(jīng)清理的負(fù)債進(jìn)行明細(xì)分析和甄別，通過(guò)以往核算及相應(yīng)協(xié)議的核對(duì)，判明專(zhuān)項(xiàng)投資工程與債務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，按著上級(jí)文件規(guī)定，對(duì)債務(wù)進(jìn)行劃分劃轉(zhuǎn)，比如由政府承擔(dān)的轉(zhuǎn)給政府部分發(fā)行地方政府債券，由城投公司承擔(dān)的，核定政府注入的資產(chǎn)及工程或公共事業(yè)，繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，安全償還，或通過(guò)債務(wù)展期等重組，或進(jìn)行債轉(zhuǎn)股處置等。

(二)轉(zhuǎn)型中

1.規(guī)劃好與各個(gè)職能部門(mén)的轉(zhuǎn)型推進(jìn)對(duì)接分工，確保有序過(guò)渡

按著城投公司轉(zhuǎn)型工作整體日程布署，與其他職能部門(mén)密切配合、提高效率。比如參與相應(yīng)部門(mén)對(duì)債權(quán)人的承債方式協(xié)商、參與相應(yīng)部門(mén)進(jìn)行資產(chǎn)及債務(wù)劃轉(zhuǎn)的對(duì)接、參與相應(yīng)部門(mén)進(jìn)行債務(wù)展期等重整協(xié)商、參與相應(yīng)部門(mén)進(jìn)行債轉(zhuǎn)股評(píng)估及協(xié)商等，及時(shí)提供數(shù)據(jù)支持和參謀建議。

2.做好資產(chǎn)及債務(wù)的劃轉(zhuǎn)工作

經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資和債務(wù)分類(lèi)基礎(chǔ)工作，以及通過(guò)平等協(xié)商確定債務(wù)承擔(dān)主體以后，接下來(lái)就要進(jìn)行資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)，比如債務(wù)由政府發(fā)行債券承擔(dān)的，需將該債務(wù)對(duì)應(yīng)的原有資產(chǎn)或工程劃給政府；如果債務(wù)由新城投公司承擔(dān)的，政府視情況注入相應(yīng)的資產(chǎn)或公用事業(yè)等；要通過(guò)有關(guān)文件或協(xié)議，做好資產(chǎn)及債務(wù)的劃轉(zhuǎn)。

3.現(xiàn)有負(fù)債對(duì)應(yīng)資產(chǎn)的重置擔(dān)?；虻盅菏掷m(xù)辦理

經(jīng)過(guò)充分的溝通、協(xié)商，在形成新的債務(wù)承擔(dān)方案以后，按著債權(quán)人的要求，及時(shí)配合有關(guān)部門(mén)進(jìn)行相應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)或?qū)?yīng)工程的重新?lián)；虻盅?，確定新的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，按期償還存量債務(wù)。

4.協(xié)助綜合行政部門(mén)做好新型公司的變更登記

在資產(chǎn)及債務(wù)劃轉(zhuǎn)或債務(wù)重整、債轉(zhuǎn)股等一系列工作完成后，進(jìn)行資本金的重估和變更，并配合綜合行政部門(mén)做好新型公司的變更登記。如注冊(cè)資本、股東及持股比例等。

5.配合有關(guān)機(jī)關(guān)做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作

對(duì)債務(wù)的處置應(yīng)平等協(xié)商開(kāi)展，對(duì)重大資產(chǎn)損失及債務(wù)展期難以達(dá)成，或到期債務(wù)的不能償還等情況，及時(shí)上報(bào)，請(qǐng)上級(jí)部門(mén)予以協(xié)調(diào)解決。

(三)轉(zhuǎn)型后

1.進(jìn)行新模式下的財(cái)務(wù)崗位配置

跟進(jìn)新公司的運(yùn)營(yíng)模式和發(fā)展方向，改組財(cái)務(wù)崗位形式，比如配置出納員、綜合核算組、融資拓展組、投資管理組等，其中綜合核算組進(jìn)行整體核算包括資產(chǎn)、稅務(wù)、總賬、報(bào)表等；融資拓展組開(kāi)發(fā)融資渠道、進(jìn)行負(fù)債核算；投資管理組進(jìn)行投資項(xiàng)目監(jiān)控和工程核算等；在財(cái)務(wù)總監(jiān)之下根據(jù)規(guī)模確定是否配置副總監(jiān)。

2.做好新公司賬目立賬工作

在做好前期清產(chǎn)核資、債務(wù)劃分、債務(wù)承擔(dān)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、債務(wù)重整、債務(wù)償還、債轉(zhuǎn)股、重新抵押、重新注冊(cè)變更等工作后，就變更后的資產(chǎn)、重組后的債務(wù)、重新核定的資本金等，或經(jīng)過(guò)賬目的對(duì)沖、劃轉(zhuǎn)、重估入賬等方式，轉(zhuǎn)入新的賬套，重新進(jìn)行新的核算，并據(jù)以實(shí)施財(cái)務(wù)管理。

3.協(xié)助新公司負(fù)責(zé)人做好總體規(guī)劃及預(yù)算

作為新的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，通過(guò)對(duì)新的運(yùn)營(yíng)模式的選擇，新公司或者沿用原有經(jīng)營(yíng)者、或接受新派遣的經(jīng)營(yíng)者、或引入職業(yè)化運(yùn)營(yíng)人才，開(kāi)始新的發(fā)展之旅。財(cái)務(wù)部門(mén)需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，協(xié)助新公司的負(fù)責(zé)人做好經(jīng)營(yíng)規(guī)劃及預(yù)算，實(shí)施預(yù)算管理。

4.對(duì)投資項(xiàng)目的可行性論證進(jìn)行財(cái)務(wù)分析

對(duì)部分承接的政府項(xiàng)目或社會(huì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，比如地下管廊、智慧城市、鄉(xiāng)村振興、特色小鎮(zhèn)、舊城改造、環(huán)保項(xiàng)目等以及工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資，按著市場(chǎng)化手法，聘用第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，例如社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)等，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，對(duì)投資回收期、投融資計(jì)劃等涉及財(cái)務(wù)方面的事項(xiàng)予以參與和配合，并提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。

5.對(duì)開(kāi)發(fā)新的融資渠道進(jìn)行論證和建議

除了傳統(tǒng)的銀行信貸融資，其他的渠道大致有，信托資金引進(jìn)渠道、基金引進(jìn)渠道、公司債的發(fā)行、資產(chǎn)證券化等。甚至可以組建基金公司進(jìn)行募集。同時(shí)增加項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量，吸引更多的社會(huì)資金或政府引導(dǎo)資金。

6.對(duì)資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)規(guī)劃和建議

比如對(duì)資產(chǎn)方的優(yōu)化，不斷拓展優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，加強(qiáng)管理，科學(xué)經(jīng)營(yíng)，提高盈利水平，或者公共事業(yè)的服務(wù)水平；比如對(duì)控股和參股形式的劃分和改進(jìn)，對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或企業(yè)的投資；比如對(duì)負(fù)債和權(quán)益方的優(yōu)化、債轉(zhuǎn)股的優(yōu)質(zhì)資源引進(jìn)、新發(fā)債的管理和核算、新增股東的服務(wù)和溝通、盈余的分配管理等，不斷進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高整體財(cái)務(wù)管理水平。

7.財(cái)務(wù)信息披露的安排

通過(guò)規(guī)范的財(cái)務(wù)信息披露，企業(yè)業(yè)績(jī)的提升，可以增強(qiáng)新公司的透明度，吸引更多投資人和債權(quán)人，促進(jìn)業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使城投公司駛上新軌道，完成新使命。

四、總結(jié)

綜上所述，我國(guó)城投公司的出現(xiàn)有著歷史的必然，隨著歷史的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城投公司在運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題，造成了地方政府較大的顯性或隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，城投公司轉(zhuǎn)型已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，我們也看到城投公司轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，存在著轉(zhuǎn)型中的各種陣痛，以及轉(zhuǎn)型模式選擇的艱難?？傊峭豆巨D(zhuǎn)型工作涉及面廣，影響大。在城投公司轉(zhuǎn)型前、轉(zhuǎn)型中及轉(zhuǎn)型后的過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)的推動(dòng)作用舉足輕重。所以，廣大財(cái)務(wù)人員在轉(zhuǎn)型過(guò)程中應(yīng)當(dāng)積極參與，發(fā)揮好依據(jù)作用、梳理作用、參謀作用和穩(wěn)定作用，努力提高財(cái)務(wù)管理水平及效率，促進(jìn)城投公司順利轉(zhuǎn)型、穩(wěn)步發(fā)展，達(dá)到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同增長(zhǎng)的成效，為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)繼續(xù)發(fā)揮重要作用。