劉建華

必須把債務規(guī)模控制和風險防范作為一項嚴肅的政治任務、政治責任交代給地方政府，因債務問題被告一票否決，并列入官員政績檔案，影響選拔任用。

地方債，即有財政收入的地方政府與地方公共機構發(fā)行的債券，換言之，就是地方政府向公眾之間的一種資金借貸。

近年來，隨著地方經(jīng)濟發(fā)展、公共基礎建設的需要，地方債務額迅速膨脹，2017年中央經(jīng)濟工作會議明確提出，“切實加強地方政府債務管理”，反映出國家層面對地方債問題的高度關注，也從側(cè)面反映出目前各地方政府地方債務的沉重性。

6月，北京、廣東、云南、陜西、湖北等多個省份的2018年省級財政預算調(diào)整方案的報告獲得當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鷾?。值得關注的是，各地對防范高風險地區(qū)債務風險保持高度重視。比如，廣東省人大財經(jīng)委建議，列入債務高風險地區(qū)的市縣原則上不新增債務限額。7月25日，遼寧省十三屆人大常委會第四次會議決定成立政府支出預算結構和政府性債務問題調(diào)查委員會，這是我國省級人大常委會成立的首個專門針對地方債務問題的調(diào)查委員會。

各地建立各種相關機構和密集出臺對應措施，旨在嚴控地方債務風險。

PPP項目讓地方債務急增

“發(fā)展免不了投入，要投入就要資金?！钡胤揭l(fā)展，但卻沒錢，怎么辦？

2014年9月，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》，進一步明確了地方政府債務管理，其中積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業(yè)投資和運營，讓PPP項目一度在全國“遍地開花”。

各地方政府各種PPP項目密集上馬，由于地方政府不正確的政績觀，導致PPP項目以各種融資手段片面追求短期經(jīng)濟發(fā)展效益，地方債務不斷高漲，而企業(yè)為了利潤的最大化，將更多精力放在地方政府資金對接，PPP項目范圍會出現(xiàn)泛化傾向。

在PPP項目中，政府需要扮演公共事務的管理者和公共產(chǎn)品或服務的購買者。復旦大學金融研究中心主任孫立堅指出，近年來各地城市公共服務和公共設施的逐步完善，以三四線城市的變化更為明顯。一方面，這些資本密集型的項目，依靠政府與社會合作的模式得到發(fā)展；另一方面，資金還款周期需要3—10年，無形中增加了銀行的資金壓力，加上互聯(lián)網(wǎng)金融與理財產(chǎn)品的出現(xiàn)，銀行儲蓄量也在降低，還款能力下降，導致資產(chǎn)端的債務惡化，加劇影子銀行表外業(yè)務資金激增，形成惡性循環(huán)。

在地方政府的政績和企業(yè)的利益驅(qū)使下，從一定程度上看，PPP項目是地方債擴張的“催化劑”。

近年來地方政府以PPP為入口，形成新的地方債缺口，就是最典型的手段之一。地方債能夠給當?shù)鼗A設施融資方式帶來重大轉(zhuǎn)變，地方政府債務主要用于數(shù)額龐大的公共服務建設，改善百姓的日常生活。如2017年廣東省在中央下達新增債務額度內(nèi)發(fā)行地方政府債券940.8億元，深圳市利用市本級債務限額與余額空間發(fā)行項目收益與融資自求平衡專項債券20億元。全省合計發(fā)行新增地方政府債券960.8億元。這些新增政府債券主要用于保障中央和廣東省確定的重點交通、水利等基礎設施，以及土地儲備、保障性住房等領域支出。

廣東省政府提交省十三屆人大常委會第三次會議審議的關于廣東省地方政府性債務管理情況報告顯示：2017年全省地方債余額預計執(zhí)行數(shù)9023.37億元，償還本金利息共計221.1億元。根據(jù)2018年中央與地方預算草案，今年新增地方債總額為2.18萬億。其中，一般債券8300億元，專項債券1.35萬億。

2017年，中央財政債務余額約為13.47萬億元，地方顯性債務規(guī)模約為18.58萬億元，兩者之和為32.06萬億元，占當年名義GDP的比重約為38.76%，負債率雖然低于國際通行的60%警戒線，但如果計入地方政府的隱性債務23.57萬億元，負債率就上升至67.26%，債務風險較高。

從省級層面來看，江蘇、浙江等東部省份負債絕對規(guī)模較高，但相對負債率較低，總體風險可控，而貴州、青海等西部省份債務風險較高。測算表明，共有11個西部省市、2個東部省市、2個東北省份的總負債率水平超過了60%，值得進一步關注。

數(shù)據(jù)綜合顯示，各地地方債務不斷上升。當?shù)胤秸杖胧站o時，債務危機將演變?yōu)檫B鎖現(xiàn)象，因此處理地方政府債務迫在眉睫。

堅持中央不救助原則

廣東省地方政府性債務管理情況報告全面披露了廣東省地方債各項數(shù)據(jù)。在存量方面，2017年，全省地方政府債務余額預計執(zhí)行數(shù)9023.37億元（含深圳市117.24億元），比2016年末增加444.05億元，主要原因是發(fā)行新增地方政府債券。其中，政府債券7357.03億元，占81.53%。在增量方面，去年財政部下達廣東新增政府債務額度951億元，其中新增一般債務限額280億元，新增專項債務限額671億元。

“目前廣東省政府債務總體安全，風險可控。一方面，債務規(guī)模嚴格控制在財政部核定的10730.6億元限額內(nèi)；另一方面，債務率總體處于較低水平。根據(jù)初步測算，去年廣東省政府債務率指標低于全國平均水平，且遠低于100%的警戒線。2018年新增政府債務限額后，由于財力增加和存量債務消化等原因，預計全省政府債務率將比上年略有下降。”廣東省財政廳有關負責人表示，由于造血功能強勁，廣東省償債能力較強。財政收入的增長穩(wěn)定，為償還債務提供了可靠保障。

湖南省有關方面也表示，政府性債務總量仍然不小，特別是隱性債務形式多、增速快，積累的局部風險不容忽視。

4月4日，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)的一篇文章顯示要求新疆PPP項目全線停工，對于目前已開展前期工作的建設項目，凡是資金來源落實不了的，一律不得上報，一律不予受理。

2017年12月23日，審計署公布了《財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，財政部對外表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府和金融機構認為中央政府會“買單”的“幻覺”。

中央政府兜底“夢碎”，幾天后就有地方政府進行了“調(diào)整”。2018年1月3日，新華社發(fā)布一則新聞，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委承認政府財政收入虛增空轉(zhuǎn)，部分旗縣區(qū)工業(yè)增加值存在水分。財政審計部門反復核算后，2016年一般公共預算收入530億元，同時調(diào)整了2017年收支預算預期目標。調(diào)減后，2017年全區(qū)一般公共預算收入1703.4億元，比2016年公布數(shù)據(jù)下降14.4%，這也是繼遼寧省造假GDP之后，第二個主動承認統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假的省份。

有專家表示，究其原因，在于調(diào)減后財政收入下降，側(cè)面映襯地方政府債務還本付息的壓力加大，有提前“做報備”之嫌。而同天舉行的內(nèi)蒙古經(jīng)濟工作會議上，一批政府過度舉債的項目被停建、緩建，還堅決叫停包頭和呼和浩特地鐵部分項目。

中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤說，對于PPP項目的清理整頓以及各地政府債務風險的化解正在如火如荼開展。在此過程中，我們需要深入理解中央為了防風險所采取的果斷政策，同時各地方政府和監(jiān)管機構也應注意到，在風險化解處置過程中可能會引起的風險。例如，PPP項目突然停止，前期的投入可能無法收回，給金融機構包括金融市場帶來波動，還需考慮風險，妥善處理。

地方債列入官員政績檔案

地方債規(guī)模增大始于2013年，按照一般3—10年的債務周期，從去年開始，地方債已經(jīng)到了集中解決的階段。

廣東省地方政府性債務管理情況報告也指出了廣東省相對突出的債務風險：個別年度到期應償還政府債務較集中。從2017年末統(tǒng)計情況來看，該省政府債務償還高峰期為2021年，達1635億元，占全省政府債務余額的18%，其中粵東西北地區(qū)12市372億元。報告分析認為，這是由于2021年為置換債券到期高峰，總量約1180億元，占到期政府債務的72%。

報告特別指出了粵東西北面臨的挑戰(zhàn)，認為其到期政府債務規(guī)模雖少于珠三角地區(qū)，但限于自身財力薄弱，主要依靠省財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，大額債務到期應償還將加劇財政收支矛盾。

據(jù)廣東省財政廳有關負責人透露，為堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，用好債務政策，該省嚴格新增債券資金的使用要求，加強新增債券資金使用監(jiān)管，建立新增債項目備案機制，此外，還建立了債務情況通報制度，加強對債務增量的監(jiān)控，對21個地級以上市政府性債務與隱性債務情況按季度通報至省、所在市主要領導，并要求市參照省的做法對所轄縣區(qū)進行通報，層層傳導壓力，壓實責任。

廣東省財政廳負責人表示，下一步廣東省將加強對市縣政府債務管理工作的指導督促，妥善處理到期政府債務，根據(jù)年度到期應償還政府債務規(guī)模，將還本付息資金納入年度預算安排，落實償債資金來源，并嚴格新增政府投資項目審批。

在中國人民大學國際貨幣研究所所長助理曲強看來，地方債問題包含著兩分法的辯證關系?！皬亩唐诜治?，地方債風險不容小覷，尤其要警惕靠舉債為地方財政補窟窿、為僵尸企業(yè)續(xù)命的做法。但長期來看，政府債務擴張的問題在國際上并不少見，美國、歐盟、日本等國家舉債的力度、強度和持續(xù)的時間都要遠超中國。眾多事例表明，在經(jīng)濟下行周期，公共基礎設施建設與投資的適當有序擴張，對中短期衰退具有抑制作用。而地方債務的投資對象往往在于新經(jīng)濟和創(chuàng)新領域，蘊涵潛力巨大。只要對風險渠道進行嚴格把控，還是可以期待地方債的光明前景?！?/p>

曲強認為，化解地方債務危機，可分四步走。第一步是搞清欠賬，理清地方債務臺賬，接過地方財經(jīng)主管權，避免過去地方政府班子的干預。第二步是要查家底，地方政府要了解自身的清償能力（借款償還期和資產(chǎn)負債率等指標反映償還借貸的能力），清楚現(xiàn)有存量資產(chǎn)，考量資產(chǎn)流動性。第三步是要劃分權責，明確債務性質(zhì)，進行區(qū)分處理，對于有利于地方發(fā)展的基礎設施建設、新產(chǎn)能的培育，予以支持；相反對于僵尸企業(yè)和無效產(chǎn)能，要有“斷舍離”的決心，斬斷其貸款渠道。第四步是跟中央、監(jiān)管和相關金融機構相互配合，對現(xiàn)有的信貸項目進行相應的債務清償、貸款展期或計提處置。

也有專家表示，防范和化解債務風險，已到了“殺無赦”的時刻。必須把債務規(guī)?？刂坪惋L險防范作為一項嚴肅的政治任務、政治責任交代給地方政府，因債務問題被告一票否決，并列入官員政績檔案，影響選拔任用。也許，只有把政績與債務結合起來，才能真正驚醒官員，尤其是限制那些好大喜功的官員控制任意擴張地方債。