上海市省際道路班線客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化研究

上海市交通港航發(fā)展研究中心

目前，上海市的省際道路班線客運(yùn)（以下簡(jiǎn)稱“班線客運(yùn)”），包括常規(guī)班線和加班班線，均施行政府指導(dǎo)價(jià)。2017年1月，交通部出臺(tái)《交通運(yùn)輸部關(guān)于深化改革加快推進(jìn)道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》（交運(yùn)發(fā)〔2016〕240號(hào)），在重點(diǎn)任務(wù)中提出要推進(jìn)道路客運(yùn)價(jià)格市場(chǎng)化改革，完善道路客運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制，“具備競(jìng)爭(zhēng)條件的道路客運(yùn)班線（農(nóng)村客運(yùn)除外），票價(jià)由道路客運(yùn)企業(yè)依據(jù)運(yùn)營(yíng)成本、與其他運(yùn)輸方式的比價(jià)關(guān)系、市場(chǎng)供求狀況和服務(wù)品質(zhì)等因素依法自主確定?！睘榇?，研究探索上海市省際道路客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化改革是落實(shí)交通部相關(guān)文件精神的積極舉措，也是促進(jìn)上海市省際道路客運(yùn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求。

1 班線客運(yùn)概況

近年來(lái)，上海市省際班線客運(yùn)量持續(xù)下降，如圖1所示。2016年，上海市班線客運(yùn)旅客發(fā)送量為2 288萬(wàn)人次，同比下降13.3%。在目前鐵路等對(duì)外交通方式仍在不斷分流旅客的背景下，道路客運(yùn)行業(yè)只有轉(zhuǎn)型升級(jí)來(lái)提升競(jìng)爭(zhēng)力，其中票價(jià)市場(chǎng)化是轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要條件，也是重要的改革舉措。

圖1 近五年上海市班線客運(yùn)發(fā)送量變化情況

2 定價(jià)執(zhí)行現(xiàn)狀

2.1 執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

目前，上海市班線客運(yùn)的票價(jià)執(zhí)行依據(jù)是《關(guān)于印發(fā)<汽車運(yùn)價(jià)規(guī)則>和<道路運(yùn)輸價(jià)格管理規(guī)定>的通知》（滬交財(cái)〔2009〕713號(hào)）。該文件結(jié)合上海市道路運(yùn)輸價(jià)格管理的實(shí)際情況，主要規(guī)范了以下幾方面：

①基準(zhǔn)票價(jià)。上海市省際道路班車客運(yùn)線路基準(zhǔn)票價(jià)=省際道路班車客運(yùn)車輛基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)（含2%的旅客身體傷害賠償責(zé)任保障金）×計(jì)費(fèi)里程＋其他收費(fèi)。

②實(shí)際執(zhí)行票價(jià)。在已公布的線路基準(zhǔn)票價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)行上、下浮動(dòng)，浮動(dòng)幅度不超過(guò)30%，即線路的實(shí)際執(zhí)行票價(jià)。班線企業(yè)制定實(shí)際執(zhí)行票價(jià)后并向市運(yùn)輸管理處提前報(bào)備。

③基準(zhǔn)票價(jià)公布。市運(yùn)輸管理處負(fù)責(zé)核定和公布基準(zhǔn)票價(jià)。關(guān)于“上海市省際道路客運(yùn)班線基準(zhǔn)票價(jià)”的更新和修訂工作依據(jù)交通運(yùn)輸部核定頒發(fā)的《中國(guó)公路營(yíng)運(yùn)里程圖集》進(jìn)行調(diào)整，該圖集每三至五年修訂一次（最新版本2014年），基準(zhǔn)票價(jià)公布中的里程數(shù)據(jù)和圖集中保持一致。

2.2 執(zhí)行情況

①公布票價(jià)數(shù)據(jù)。根據(jù)上海市最新公布的省際道路客運(yùn)班線基準(zhǔn)票價(jià)情況（2016年），已公布基準(zhǔn)票價(jià)的記錄共18 410條，涵蓋了1 016個(gè)目的地城市的客運(yùn)班線（含各類車型等級(jí)）。上海市域內(nèi)共有10個(gè)班線起點(diǎn)，車型等級(jí)劃分有14檔基準(zhǔn)票價(jià)。

②分析數(shù)據(jù)來(lái)源。數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市長(zhǎng)途客流較集中（約占全市71%）的部分一級(jí)站，以此為代表，研究分析上海市省際道路客運(yùn)的整體水平。本次研究共獲取有效數(shù)據(jù)總量83.1萬(wàn)條，涉及21個(gè)省市，共477個(gè)目的城市。按線路長(zhǎng)度看，票價(jià)浮動(dòng)幅度隨線路里程的增加而降低；按線路目的地分布看，江浙皖票價(jià)均以上浮為主；按月份看，全年超過(guò)三分之一的班次數(shù)的票價(jià)上浮比例超過(guò)25%；按節(jié)假日來(lái)看，春節(jié)上浮水平明顯高于其他節(jié)假日。

本次分析班次（83.1萬(wàn)班次）的旅客總發(fā)送量為1 301.7萬(wàn)人次，占年旅客發(fā)送量的56.9%。其中發(fā)往江蘇和浙江的占總發(fā)送量的92.4%。從旅客發(fā)送量的發(fā)布情況來(lái)看，如表1所示，春運(yùn)期間日均發(fā)送量為5.6萬(wàn)人次，比全年平均水平高出55%；沿鐵路班線的日均發(fā)送量水平較低，僅為全年總體水平的六分之一。

從旅客發(fā)送量的票價(jià)浮動(dòng)情況來(lái)看，如表2所示，超九成（票價(jià)上浮班次的旅客發(fā)送量）的票價(jià)上浮，隨著票價(jià)浮動(dòng)比例的提高，發(fā)送量逐漸降低；超過(guò)四成的票價(jià)浮動(dòng)接近上限。

2.3 執(zhí)行問(wèn)題

①實(shí)際操作和執(zhí)行依據(jù)不一致。票價(jià)浮動(dòng)比例與執(zhí)行依據(jù)不符，按執(zhí)行依據(jù)，省際客運(yùn)票價(jià)可在已公布的線路基準(zhǔn)票價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)行上、下浮動(dòng)，浮動(dòng)幅度不得超過(guò)30%；但在實(shí)際數(shù)據(jù)分析過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在部分線路票價(jià)上浮超過(guò)30%的情況，主要集中在發(fā)往江蘇和浙江等地的班線。

表1 與旅客發(fā)送量相關(guān)的運(yùn)營(yíng)情況一覽

表2 與旅客發(fā)送量相關(guān)的票價(jià)浮動(dòng)情況一覽

②執(zhí)行依據(jù)與實(shí)際情況不匹配?；鶞?zhǔn)運(yùn)價(jià)表中車輛等級(jí)分類與實(shí)際需求存在差異，根據(jù)執(zhí)行文件，車型分為大型車、中型車和臥鋪車三類，但現(xiàn)狀車輛主要集中在大型車類別的高一級(jí)、高二級(jí)和高三級(jí)的車輛，隨著中型車和臥鋪車逐步退出市場(chǎng)，在制定基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)中其他兩大類車型基本無(wú)參考意義。

3 經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 浙江客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化

浙江省以市場(chǎng)化為核心推進(jìn)道路客運(yùn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2015年9月，印發(fā)《浙江省深化道路客運(yùn)改革實(shí)施方案》，在全國(guó)率先推行道路客運(yùn)班線運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化改革。一是部分客運(yùn)班線運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。杭州至上海、南京、寧波、溫州、衢州等46條與高鐵平行的客運(yùn)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由經(jīng)營(yíng)者根據(jù)運(yùn)輸成本和市場(chǎng)供求等因素自行決定。二是班線定價(jià)由備案制改為告知制。實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的道路班車運(yùn)價(jià)，經(jīng)營(yíng)者在規(guī)定的最高價(jià)范圍內(nèi)自行確定票價(jià)，只需提前15天向社會(huì)公告，并將最高限價(jià)上限幅度從20%提高到40%，經(jīng)營(yíng)者更具客流量和市場(chǎng)變化情況，可以制定靈活、差異化的票價(jià)。三是簡(jiǎn)化票價(jià)計(jì)算方式，客車等級(jí)和相應(yīng)的運(yùn)價(jià)由原先16個(gè)等級(jí)調(diào)整為5個(gè)等級(jí)。

3.2 高鐵票價(jià)市場(chǎng)化

2016年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于改革完善高鐵動(dòng)車組旅客票價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕3070號(hào)），2017年1月起放開高鐵動(dòng)車票價(jià)，改由中國(guó)鐵路總公司自行定價(jià)。2017年4月21日，中國(guó)鐵路總公司總在獲得高鐵動(dòng)車票定價(jià)權(quán)后，第一次根據(jù)市場(chǎng)供需對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

3.3 民航票價(jià)市場(chǎng)化

國(guó)家民航局在“2014年全國(guó)民航工作會(huì)議”上提出，將完善價(jià)格形成機(jī)制，逐步放開國(guó)內(nèi)機(jī)票25%的浮動(dòng)上限。目前，我國(guó)民航運(yùn)輸企業(yè)共有900多條國(guó)內(nèi)航線，其中有94條航線的運(yùn)營(yíng)完全放開，由政府指導(dǎo)價(jià)改為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，航空公司可根據(jù)市場(chǎng)供求情況自主定價(jià)（至少提前7日向社會(huì)公布），自主定價(jià)的國(guó)內(nèi)航線目錄由民航局商國(guó)家發(fā)改委確定，于每年一季度調(diào)整公布。另外，有225條獨(dú)飛航線和242條旅游航線只規(guī)定票價(jià)上限。

3.4 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

一是建立靈活的票價(jià)機(jī)制，積極實(shí)施市場(chǎng)化改革。上海市班線客運(yùn)的票價(jià)制定相關(guān)文件出臺(tái)較早，隨著需求變化，定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等部分規(guī)定已不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求，不利于行業(yè)健康發(fā)展。相對(duì)而言，票價(jià)市場(chǎng)化可以激發(fā)企業(yè)活力、引導(dǎo)優(yōu)勝劣汰、適應(yīng)市場(chǎng)需求、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是借鑒行業(yè)票價(jià)市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，分段推進(jìn)市場(chǎng)化改革。浙江省班線客運(yùn)與高鐵平行的線路已經(jīng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的班線定價(jià)由備案制改為告知制，最高限價(jià)上限幅度提高；另外，高鐵和航空票價(jià)在不同程度上實(shí)現(xiàn)了從政府指導(dǎo)價(jià)到部分線路市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的轉(zhuǎn)變。

因此，上海市客運(yùn)班線票價(jià)的市場(chǎng)化工作，可遵循“先試點(diǎn)后推廣”的思路，深入分析省際客運(yùn)市場(chǎng)及票價(jià)執(zhí)行情況，結(jié)合實(shí)際布設(shè)原則，謹(jǐn)慎選擇試點(diǎn)線路，制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、明確公示方式等，逐步放開并及時(shí)評(píng)估。

4 票價(jià)市場(chǎng)化改革思路

4.1 總體思路

以“保障旅客利益、激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展”為基本原則，以班線客運(yùn)的票價(jià)為主要內(nèi)容，提高與行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展需求的契合度，從票價(jià)執(zhí)行現(xiàn)狀出發(fā)，設(shè)計(jì)“發(fā)展定位準(zhǔn)、可承受度高、可操作性強(qiáng)”的市場(chǎng)化改革方案，為班線客運(yùn)后續(xù)設(shè)置票價(jià)管理辦法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提供有力支撐。

班線客運(yùn)票價(jià)市場(chǎng)化改革在對(duì)象選擇和內(nèi)容方面遵循以下基本原則，一是調(diào)整班線已實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)或具備競(jìng)爭(zhēng)條件，包括與（鐵路、民航等）不同交通方式間的競(jìng)爭(zhēng)和同方式（省際班線）企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)；二是調(diào)整班線符合市場(chǎng)化調(diào)整需求，包括具備市場(chǎng)供求關(guān)系、考慮企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、滿足旅客服務(wù)需求等；三是票價(jià)相關(guān)事項(xiàng)同步完善，如針對(duì)兒童票價(jià)、優(yōu)待票價(jià)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在市場(chǎng)化方案設(shè)計(jì)中同步考慮。具體推行過(guò)程采用“先行試點(diǎn)、逐步推廣”的模式。

4.2 調(diào)整對(duì)象

建議選取沿鐵路班線作為票價(jià)改革的突破口。根據(jù)班線票價(jià)市場(chǎng)化改革的思路和原則，沿鐵路班線基本符合試點(diǎn)調(diào)整要求。一是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)充分，與同線路鐵路列次存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，總體運(yùn)營(yíng)成熟穩(wěn)定，目前在節(jié)假日等時(shí)段是鐵路客運(yùn)的有力補(bǔ)充；二是票價(jià)市場(chǎng)化基礎(chǔ)較好，沿鐵路班線的票價(jià)上浮比例雖高于總體班線水平，且節(jié)假日高于平日，但票價(jià)浮動(dòng)幅度小于非鐵路班線，相對(duì)更可控；三是票價(jià)浮動(dòng)存在上浮空間，沿鐵路班線的票價(jià)上浮比例明顯，變化趨勢(shì)與總體班線一致，能為逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)提供支撐；四是客流影響范圍明確，鐵路沿線旅客的出行區(qū)域和時(shí)段特征較明顯，沿鐵路班線的管理針對(duì)性強(qiáng)。目前沿鐵路班線的旅客發(fā)送量約217.5萬(wàn)人次，占總發(fā)送量的17%。

4.3 沿鐵路班線的線路初選及比較

選線思路一：按沿鐵路班線目的地城市的數(shù)量排序。以各省份下目的城市總量排名前五的班線為調(diào)整線路，此類沿鐵路班線的客流量充足，具備調(diào)整的客源條件。此方案調(diào)整線路涉及16.7萬(wàn)班次和212.7萬(wàn)人次。

選線思路二：按沿鐵路班線線路里程排序。按800 km以上選取長(zhǎng)距離的沿鐵路班線作為調(diào)整線路。由于鐵路、航空對(duì)長(zhǎng)距離沿鐵路班線的替代性強(qiáng)，此類線路的客流影響面較小，可試點(diǎn)調(diào)整。此方案調(diào)整線路涉及1.4萬(wàn)班次和8.3萬(wàn)人次。

選線思路三：按沿鐵路班線的年班次數(shù)量排序。按年班次數(shù)量規(guī)模選取日均班次1班以下的沿鐵路班線為調(diào)整線路。此類線路的客流影響面較小，可試點(diǎn)調(diào)整。此方案調(diào)整線路涉及1.2萬(wàn)班次和6.5萬(wàn)人次。

表3 沿鐵路班線的線路初選方案比較

綜上所述，上述三種線路選擇思路和涉及客流情況如表3所示。從試點(diǎn)的角度，可先選取部分影響面較小的作為改革方案試點(diǎn)；再逐步推進(jìn)涵蓋整體客流的改革方案。

4.4 票價(jià)調(diào)整方案設(shè)計(jì)及比較

票價(jià)思路一：繼續(xù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，適當(dāng)擴(kuò)大浮動(dòng)比例。

指在原來(lái)基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)的基礎(chǔ)上，調(diào)整票價(jià)浮動(dòng)比例的上下限，來(lái)推進(jìn)票價(jià)市場(chǎng)化的方案。從浮動(dòng)下限來(lái)看（如圖2）票價(jià)浮動(dòng)下限基本不會(huì)低于-10%。因此，建議浮動(dòng)下限確定為10%。行票價(jià)與鐵路票價(jià)間仍存在差距的線路先行試點(diǎn)。

圖2 沿鐵路班線票價(jià)浮動(dòng)范圍情況

二是票價(jià)特殊時(shí)段管控，指在票價(jià)完全放開的班線上，為了維護(hù)特殊時(shí)段（如節(jié)假日、重大活動(dòng)等）的市場(chǎng)供需穩(wěn)定性，采取的短時(shí)管控措施。從管控方式來(lái)看，可以保持現(xiàn)狀和設(shè)定上限兩種，前者指管控期間，繼續(xù)按照現(xiàn)行浮動(dòng)規(guī)定執(zhí)行，即基準(zhǔn)運(yùn)價(jià)上、下浮動(dòng)30%；后者指管控期間，設(shè)置票價(jià)上限，避免因供需不平衡導(dǎo)致的價(jià)格過(guò)高，影響剛性需求，如春運(yùn)期間的前15天是旅客返鄉(xiāng)出行的高峰，屬于剛性需求1一方面，推進(jìn)票價(jià)市場(chǎng)化，隨著旅客出行需求的增長(zhǎng)，票價(jià)上漲符合市場(chǎng)化規(guī)律；另一方面，考慮到公平性，管理部門和旅客都不希望票價(jià)肆意上漲。。

從2016年春運(yùn)出行高峰時(shí)段的旅客發(fā)送量量及票價(jià)浮動(dòng)情況來(lái)看（如圖3），隨著春節(jié)臨近，發(fā)送量逐漸增長(zhǎng)，2月5日的總發(fā)送量最高（9.3萬(wàn)人次）；期間票價(jià)上浮的班次發(fā)送量占比（總量）均達(dá)到93%以上，2月4日至6日的占比最高（97.8%）；期間票價(jià)上浮比例超過(guò)25%的總發(fā)送量占比為61.1%，2月4日至6日的占比超過(guò)67%。因此，建議春運(yùn)前15天設(shè)置為特殊管控時(shí)段。

浮動(dòng)上限根據(jù)浮動(dòng)區(qū)間不同提出兩種方案，一是浮動(dòng)區(qū)間縮小，上限擴(kuò)大。例如，浮動(dòng)上限由現(xiàn)行30%調(diào)整為40%。二是浮動(dòng)區(qū)間不變，上限擴(kuò)大。例如，浮動(dòng)上限由現(xiàn)行30%調(diào)整為50%。

票價(jià)思路二：由政府指導(dǎo)價(jià)調(diào)整為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

一是票價(jià)平日完全放開，由班線企業(yè)自己制定線路票價(jià)。由于完全放開后的票價(jià)自由度更大，建議挑選旅客發(fā)送量穩(wěn)定、或影響面較小的沿鐵路班線施行試點(diǎn)，如發(fā)送客流聚集線路、800 km以上線路、日均班次小于1班的線路等，并要考慮班線與鐵路間的比價(jià)關(guān)系。因此，建議現(xiàn)

圖3 春運(yùn)出發(fā)高峰時(shí)段的票價(jià)浮動(dòng)情況一覽

4.5 建議

班線票價(jià)改革推薦原則：擬按市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)思路放開線路。遵循“先行試點(diǎn)，逐步放開”的原則，根據(jù)梳理好的（條件已經(jīng)成熟的）沿鐵路班線，分三步走。第一階段初期部分先行試點(diǎn)放開；第二階段試點(diǎn)成熟后逐步擴(kuò)大范圍放開，第三階段待配套管理措施完善后，全面放開。

第一階段，按影響程度小的線路改革。調(diào)整對(duì)象的三個(gè)思路中，選線思路二（800 km以上）和選線思路三（日均1班以下）的客流占比分別為3.8%和3%，影響程度均較小，施行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)后可控性較強(qiáng)。因此，建議第一階段試點(diǎn)線路采用這兩個(gè)思路的并集。如表5所示，疊加后旅客發(fā)送量占總量的4.9%，影響程度小幅擴(kuò)大。

表4 沿鐵路班線的票價(jià)調(diào)整方案比較

表5 第一階段線路推薦情況一覽

表6 第二階段線路推薦情況一覽

第二階段，按涵蓋客流大的線路改革。思路一中按數(shù)量排序方案的旅客發(fā)送量占比達(dá)到97.8%。為了更好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)作用，對(duì)于該思路進(jìn)行深化分析。除考慮旅客發(fā)送量外，增加兩組約束條件，一是與鐵路的比價(jià)關(guān)系，即從中選出與鐵路票價(jià)之間仍有差距的班線，二是年日均班次大于等于1，即從中選出發(fā)班情況較為穩(wěn)定的班線。在上述條件約束下思路一的旅客發(fā)送量占比達(dá)到80.5%。因此，第二階段試點(diǎn)線路思路一包括的線路（除第一階段已試點(diǎn)的線路之外）。如表6所示，疊加后第一階段和第二階段的旅客發(fā)送量合計(jì)占總量的83.7%，影響程度顯著擴(kuò)大。

第三階段，推廣至未涵蓋的線路改革。未涵蓋的路線包括三類。一是沿鐵路班線在前兩個(gè)階段仍未涵蓋的線路；二是隨著鐵路網(wǎng)建設(shè)而新增的沿鐵路班線的線路；三是非鐵路班線的線路及其它特例線路等。

根據(jù)上述三個(gè)階段的線路試點(diǎn)推廣等安排，第一階段和第二階段的線路方案相對(duì)明確。試點(diǎn)后票價(jià)由政府指導(dǎo)價(jià)調(diào)整為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，平日票價(jià)完全放開，原則上無(wú)浮動(dòng)限制，由運(yùn)營(yíng)主體自行定價(jià)；特殊時(shí)段可以參考春運(yùn)前15天，具體票價(jià)管控方式根據(jù)實(shí)際商定。