王志明

黨的十九大報(bào)告提出：“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。

黨的十九大報(bào)告提出：“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！痹谖覈?，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港有著顯著區(qū)別不同概念，有學(xué)者提出了我國建設(shè)自由貿(mào)易港的三種可能構(gòu)想。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港的區(qū)別

自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港，都沒有標(biāo)準(zhǔn)的定義。兩者間的區(qū)別也沒有清晰標(biāo)準(zhǔn)。最近，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理汪洋在署名文章《推動(dòng)形成全面開放新格局》中對自由貿(mào)易港的權(quán)威定義是：“自由港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)?！卑凑者@個(gè)定義，我國的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港的區(qū)別將主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是自由貿(mào)易港內(nèi)的區(qū)域?qū)⑷渴蔷硟?nèi)關(guān)外，而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)既存在境內(nèi)關(guān)外區(qū)域又存在非境內(nèi)關(guān)外區(qū)域；二是自由貿(mào)易港的貨物資金人員相對于境外的進(jìn)出將比自由貿(mào)易區(qū)更加自由。

從理論上講，自由貿(mào)易港的訴求完全可以在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)提出來。沒有任何理論把自由貿(mào)易港的某些內(nèi)容定義為自由貿(mào)易區(qū)所不能實(shí)施。但分析中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立背景和中央政府的目標(biāo)追求，可以發(fā)現(xiàn)，中國的自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的最大區(qū)別在于：自由貿(mào)易港能夠大幅減輕國家對于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放措施的可復(fù)制、可推廣性的要求。從背景看，上海的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申請能夠在2013年由商務(wù)部牽頭推動(dòng)下獲得國務(wù)院批復(fù)同意，其中一個(gè)重要原因是商務(wù)部需要通過上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)來試驗(yàn)中美投資協(xié)定談判中美方要求的投資準(zhǔn)入國民待遇和負(fù)面清單管理模式。在此基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)被充分升華了意義：它不但是一個(gè)旨在推行貿(mào)易自由化的試驗(yàn)區(qū)，而且是中國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，以開放推動(dòng)改革、釋放改革紅利的試驗(yàn)區(qū)。這樣，中國很多重要的改革措施都可能在自貿(mào)區(qū)先行先試。正是具有這樣的意義，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開放政策總體上被要求必須具有可復(fù)制、可推廣性，那些僅僅賦予特殊地域的特殊優(yōu)惠政策就很難落戶自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。例如，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不能享受深圳前海15%所得稅的政策。但自由貿(mào)易港的“港”比自由貿(mào)易區(qū)的“區(qū)”的概念更具有特殊地理性，由此，在構(gòu)想自由貿(mào)易港時(shí)，可以更多地考慮特殊地域的特殊需求，減輕對于可復(fù)制可推廣性的要求。這也正是本文可以自由構(gòu)想自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)。

低強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式

任何特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在貿(mào)易、金融、投資和管理體制等方面都會(huì)有所創(chuàng)新，但特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心措施在于其實(shí)質(zhì)性的具體政策措施。我國自由貿(mào)易港可以爭取到的政策措施包括：

1.將自貿(mào)區(qū)對境外貨物“先入?yún)^(qū)，后報(bào)關(guān)”政策提升至“境外貨物入?yún)^(qū)不報(bào)關(guān)”或“境外貨物入?yún)^(qū)不報(bào)關(guān)僅申報(bào)”或“境外貨物入?yún)^(qū)適用極簡化報(bào)關(guān)和檢驗(yàn)檢疫手續(xù)”或“境外貨物入?yún)^(qū)僅實(shí)施簡化的安全監(jiān)管”或“只有‘安全準(zhǔn)入負(fù)面清單上的貨物才需履行申報(bào)手續(xù)”。

2.確保離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。

3.外商投資自由貿(mào)易港的負(fù)面清單比自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更加縮減；對負(fù)面清單內(nèi)項(xiàng)目的審批設(shè)置綠色通道和特殊許可。

4.我國金融開放的措施在自由貿(mào)易港或自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行實(shí)施。可確定將開放的領(lǐng)域包括：中方?jīng)Q定將單個(gè)或多個(gè)外國投資者直接或間接投資證券、基金管理、期貨公司的投資比例限制放寬至51%，三年后不受限制；將取消對中資銀行和金融資產(chǎn)管理公司的外資單一持股不超過20%、合計(jì)持股不超過25%的持股比例限制，實(shí)施內(nèi)外一致的銀行業(yè)股權(quán)投資比例規(guī)則；三年后將單個(gè)或多個(gè)外國投資者投資設(shè)立經(jīng)營人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司的投資比例放寬至51%，五年后投資比例不受限制。

5.在上海自由貿(mào)易港內(nèi)，在境外人員進(jìn)出境上實(shí)施最寬松政策。

第1條政策僅僅是一種進(jìn)口手續(xù)上的便利化措施。自貿(mào)港的政策設(shè)計(jì)者可能會(huì)幻想進(jìn)境貨物具有不向海關(guān)出示和申報(bào)的自由，但其實(shí)這不但用處不大，而且?guī)缀醪豢赡?。德國漢堡自貿(mào)區(qū)曾經(jīng)具有這種自由，但美國911事件發(fā)生后，就取消了這種免申報(bào)的自由。在反恐形勢日益嚴(yán)峻的今天，境外貨物如果不經(jīng)申報(bào)就入境，很容易混雜病毒、輻射物、武器、垃圾等。自貿(mào)港的政策設(shè)計(jì)者可能將病毒、輻射物、武器、垃圾等列入負(fù)面清單，負(fù)面清單以外免申報(bào)。但這樣會(huì)產(chǎn)生大量漏洞，在當(dāng)前對瀆職和玩忽職守追責(zé)甚嚴(yán)的形勢下，中央部委和地方自貿(mào)港管理人員可能都不愿承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)。所以，自貿(mào)港對進(jìn)境貨物大概率仍會(huì)要求申報(bào)，只不過申報(bào)的內(nèi)容和手續(xù)上更加簡化而已。

上面第1條政策的最大好處是能夠促進(jìn)國際到岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易，但對于離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易不起多少作用。以蘇州為例，雖然蘇州幾乎沒有國際到岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易，但每年的離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易可達(dá)二十多億美元。但蘇州和其它境內(nèi)城市一樣，離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易的穩(wěn)定性和可預(yù)見性缺乏保障。當(dāng)金融和外匯管理趨緊時(shí)，銀行系統(tǒng)就會(huì)收緊對離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易的貿(mào)易融資和收付匯管理，因此做離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易的企業(yè)通常都會(huì)在新加坡或香港設(shè)立財(cái)務(wù)運(yùn)作中心。一旦自貿(mào)港解決了離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易的穩(wěn)定性和可預(yù)見性問題，境內(nèi)離岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易營運(yùn)企業(yè)就沒有必要去境外。

第3、第4條政策將營造自貿(mào)港在招商引資上的壟斷優(yōu)勢。例如，外商投資電動(dòng)汽車制造企業(yè)，可能僅允許在自貿(mào)港或自貿(mào)區(qū)內(nèi)控股或獨(dú)資，這樣，特斯拉就不可能在自貿(mào)港或自貿(mào)區(qū)外投資。自貿(mào)港在招商引資上的壟斷優(yōu)勢的大小取決于自貿(mào)港的大小范圍。如果上海自貿(mào)港僅僅由洋山保稅港區(qū)加洋山港口的大部分以及浦東機(jī)場的國際部分加浦東機(jī)場綜保區(qū)組成，則由于受到空間限制，自貿(mào)港內(nèi)將無法容納制造業(yè)項(xiàng)目，自貿(mào)港招商引資上的壟斷優(yōu)勢將十分有限。否則，這種優(yōu)勢的作用將非常明顯。

第5條政策將營造自貿(mào)港吸引人才的新優(yōu)勢。同樣地，如果上海自貿(mào)港僅僅由洋山保稅港區(qū)加洋山港口的大部分以及浦東機(jī)場的國際部分加浦東機(jī)場綜保區(qū)組成，則由于受到空間限制，自貿(mào)港內(nèi)將無法容納科技研發(fā)和總部經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，自貿(mào)港吸引人才的優(yōu)勢將十分有限。否則，這種優(yōu)勢的作用將非常明顯。此外，第5條政策可能會(huì)大幅增加浦東機(jī)場的中轉(zhuǎn)航班，填補(bǔ)上海機(jī)場相對于新加坡、香港、泰國等機(jī)場在中轉(zhuǎn)航班上的巨大差距，這將大幅改善長三角乃至中國的營商環(huán)境。

如果以以上5條政策措施為主構(gòu)建自由貿(mào)易港，將形成低強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式。低強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式將發(fā)揮長遠(yuǎn)作用的關(guān)鍵措施是第1條和第5條。以上海自由貿(mào)易港為例，它將保障上海洋山港和浦東機(jī)場逐漸實(shí)現(xiàn)國際到岸轉(zhuǎn)口貿(mào)易和國際中轉(zhuǎn)航班的大發(fā)展。第2條政策措施不一定被重視。第3、第4條政策措施具有短期效果，壟斷優(yōu)勢最多3年，而且自貿(mào)港的空間對招商引資形成了天花板制約。

中強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式

在以上低強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式的基礎(chǔ)上加上以下2條政策措施，將形成中強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式。

6.對企業(yè)來源于離岸子公司和離岸業(yè)務(wù)的收入，減按15%的稅率征收所得稅。

7.在自由貿(mào)易港內(nèi)，大幅降低因特網(wǎng)防火墻高度。允許使用Facebook等境外應(yīng)用。

第6條政策將使得自貿(mào)港成為中國上市公司和著名品牌企業(yè)的進(jìn)行境外投資的功能性總部集聚地，并對境內(nèi)自貿(mào)港以外的城市和地區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)形成巨大沖擊。中國企業(yè)投資境外子公司所產(chǎn)生的利潤應(yīng)該在中國境內(nèi)繳所得稅。由于境外利潤很難核查，大多數(shù)企業(yè)通過財(cái)務(wù)手段規(guī)避此稅。但對上市公司和著名品牌企業(yè)而言，這種規(guī)避很難。如果自貿(mào)港對來源于離岸子公司和離岸業(yè)務(wù)的收入，減按15%的稅率征收所得稅，則上市公司和著名品牌企業(yè)都將有意愿在自貿(mào)港設(shè)立進(jìn)行境外投資的功能性投資企業(yè)。如此，對境內(nèi)自貿(mào)港以外的城市和地區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)勢必形成巨大沖擊。事實(shí)上，上海自貿(mào)區(qū)從2013年成立以來，獲得的最大的成效之一就是國內(nèi)每年有200多億美元的境外投資通過自貿(mào)區(qū)出去。這是上海自貿(mào)區(qū)借助于金融外匯創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)的。如果自貿(mào)港再獲得離岸稅收政策，則通過自貿(mào)港進(jìn)行的境外投資有可能達(dá)到千億美元的級別。

上海自貿(mào)港獲得此政策的可能性很大，因?yàn)榇饲皣鴦?wù)院批復(fù)的上海自貿(mào)區(qū)方案里已經(jīng)有類似表述。

第7條政策，再加上將自貿(mào)港空間擴(kuò)張到一些可居住辦公區(qū)域，將推動(dòng)自貿(mào)港成為科技創(chuàng)新和文化娛樂游戲中心。

高強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式

在以上中強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式的政策措施基礎(chǔ)上加上以下3條政策措施，將形成高強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式。

8.在自由貿(mào)易港內(nèi)，允許境外司法體系的適當(dāng)應(yīng)用。

9.對自由貿(mào)易港內(nèi)注冊的企業(yè)適用15%的所得稅稅率。

10.在上海自由貿(mào)易港內(nèi)，人民幣實(shí)現(xiàn)完全的可自由兌換。所有香港、新加坡開放的金融項(xiàng)目都允許在上海自由貿(mào)易港投資設(shè)立。

第8至第10條政策將使得自貿(mào)港成為離岸公司的注冊集聚地，并對國際傳統(tǒng)的離岸公司注冊集聚地以及境內(nèi)自貿(mào)港以外的城市和地區(qū)的總部經(jīng)濟(jì)形成巨大沖擊。上海自貿(mào)港如果能像深圳前海一樣獲得15%所得稅政策，將在稅率上追平新加坡、香港?？紤]到美國特朗普新政正推行大幅度的稅收減免政策，中國借自貿(mào)港進(jìn)行稅收減免的試驗(yàn)是有可能的。一旦國家給予第8至第10條政策，上海自貿(mào)港肯定能成為離岸公司的注冊集聚地。因?yàn)橄噍^于新加坡、香港、維爾京群島、百慕大、開曼群島，中國自貿(mào)港不但有相關(guān)的寬松自由政策，而且中國跟世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)簽署有稅收抵免協(xié)議，中國地方財(cái)政在財(cái)政資金的獎(jiǎng)勵(lì)上又可以不必透明，所以中國自貿(mào)港與傳統(tǒng)的離岸公司注冊集聚地新加坡、香港、維爾京群島、百慕大、開曼群島相比，可以更具競爭力。與歐洲的愛爾蘭相比，也可以更具競爭力。

第10條政策還將推動(dòng)上海超越新加坡、東京、香港，成為真正的國際金融中心。這將大幅改善長三角乃至中國大陸的營商環(huán)境。

三種自由貿(mào)易港模式的比較分析

低強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式能夠造就轉(zhuǎn)口貿(mào)易和航空港中轉(zhuǎn)功能的大發(fā)展，并可以在倉儲(chǔ)、貨物交接、人員和資金流動(dòng)方面獲得更多的便利性。

中強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式在低強(qiáng)度模式上疊加了對于離岸業(yè)務(wù)和離岸稅收的優(yōu)惠政策。目前，稅務(wù)部門基本上收不到境外投資所得的稅收，國家財(cái)政和稅務(wù)部門確有通過降低離岸稅率來收稅的想法。美國特朗普稅改對跨國公司離岸累計(jì)利潤回國時(shí)征收一次性優(yōu)惠關(guān)稅的計(jì)劃與此相似。如果美國實(shí)施新的稅改計(jì)劃，中國很有可能跟進(jìn)離岸稅收15%的政策。如果中國實(shí)施該政策，可能會(huì)選擇上海自貿(mào)港先行進(jìn)行試驗(yàn)性實(shí)施。此外，中強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式可能會(huì)推動(dòng)自貿(mào)港成為科技創(chuàng)新和文化娛樂游戲中心。

高強(qiáng)度自由貿(mào)易港模式在競爭力上可以匹敵任何國際上的自由貿(mào)易港，它不但解決了中國大陸幾乎沒有跨境財(cái)務(wù)結(jié)算中心的問題，而且使得國際離岸公司的注冊地可以大批量地選擇注冊于中國的自貿(mào)港。

以上三種自由貿(mào)易港模式，在可復(fù)制可推廣性以及降低特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)對境內(nèi)其它城市和地區(qū)的市場公平性的沖擊上依序衰減，在提升我國特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)國際競爭力上依序提升。

可以為自由貿(mào)易港設(shè)計(jì)成百上千條政策措施，但其中絕大多數(shù)必定為技術(shù)性的、純便利化、不帶來根本性或較大突破的。本文構(gòu)想的以上10條政策措施能夠帶來本質(zhì)性改變，并大致決定自由貿(mào)易港的開放強(qiáng)度。在這10條政策措施中，第1至第5條肯定會(huì)取得國家各部委的同意，并得到落實(shí)；第6、第7條將大概率地取得國家各部委的同意；第8至第10條將有可能取得國家各部委的同意。

必須指出，無論是低、中還是高強(qiáng)度的自由貿(mào)易港，均有其負(fù)面效應(yīng)：由于自由貿(mào)易港的貨物資金人員相對于境外的進(jìn)出將比自由貿(mào)易區(qū)更加自由，其相對于境內(nèi)區(qū)外的進(jìn)出將必然變得更加不自由。這可能總體上導(dǎo)致自由貿(mào)易港相對于非自由貿(mào)易港變得更加不自由。例如，來自長江中上游的內(nèi)支線船舶可能因?yàn)檠笊礁鄢蔀樽杂少Q(mào)易港而無法像現(xiàn)在這樣就近?？吭谶h(yuǎn)洋貨輪旁邊。2013年1月1日，具有125年歷史的德國漢堡港自由貿(mào)易區(qū)的關(guān)閉啟示我們：單純在貿(mào)易上追求更深層次的境內(nèi)關(guān)外的定位幾乎是沒有意義的。自由貿(mào)易港只有在金融、投資和管理上同樣具有境內(nèi)關(guān)外的定位才真正具有競爭力。

此外，自由貿(mào)易港的競爭力和虹吸力強(qiáng)弱還取決于其空間范圍是否包含非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、是否包含未開發(fā)地塊。分析上海自由貿(mào)易港區(qū)域范圍，最大可能是洋山保稅港區(qū)加洋山港口的大部分以及浦東機(jī)場的國際部分加浦東機(jī)場綜保區(qū)；也有可能會(huì)爭取將南匯臨港新城的一部分以及浦東機(jī)場附近的一部分劃入自貿(mào)港；可能也會(huì)爭取把虹橋機(jī)場的國際部分以及虹橋機(jī)場周邊的一小塊地域劃入自貿(mào)港。

自由貿(mào)易港的構(gòu)想不可能一蹴而就。由于存在可批性問題，也可以將以上三種自貿(mào)港構(gòu)想在時(shí)間上分三期逐步實(shí)施。