功能區(qū)整體托管行政區(qū)的體制創(chuàng)新與融合路徑

儲(chǔ)著斌

[摘 要] 國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)整體托管一個(gè)完整行政區(qū)，實(shí)施一體化發(fā)展，有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，但在有序推進(jìn)兩區(qū)融合發(fā)展進(jìn)程中，管理體制存在著模糊行政現(xiàn)象。就武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)而言，兩區(qū)融合發(fā)展彰顯了發(fā)展模式的重大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展主線的重大轉(zhuǎn)折，同時(shí)治理方式呈現(xiàn)出復(fù)雜性，開發(fā)區(qū)行政組織執(zhí)行權(quán)力時(shí)行政權(quán)限不明、行政職能界限不清，在行政管理體制、權(quán)力配置、激勵(lì)機(jī)制、編制管理等方面不得不接受既有體制的重重約束。因此，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）可借鑒國(guó)內(nèi)其他開發(fā)區(qū)整體托管行政區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)掘“效率”與“合體制性”之間的張力與趨勢(shì)，一方面在實(shí)踐中要進(jìn)一步降低交易成本，為國(guó)家相關(guān)實(shí)驗(yàn)保留試錯(cuò)回旋的余地；另一方面要解決法律地位模糊的問題，將開發(fā)區(qū)托管行為在法律法規(guī)等方面進(jìn)一步完善。

[關(guān)鍵詞] 武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；漢南區(qū)；國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)；行政區(qū)托管；管理體制改革

[中圖分類號(hào)] F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2018）09-0097-11

2018年迎來了改革開放40周年。黨的十九大報(bào)告指出，在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革中，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[1]。近年來，我國(guó)各類開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)模式已十分普遍，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管一個(gè)完整行政區(qū)，有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，但開發(fā)區(qū)的改革開放事業(yè)仍然存在著一些體制機(jī)制上的障礙，嚴(yán)重制約著兩類區(qū)域的一體化發(fā)展。以2013年12月啟動(dòng)的湖北省武漢市武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)為例，“是武漢發(fā)展史上一件意義深遠(yuǎn)的大事”[2]“是武漢市第一次出現(xiàn)開發(fā)區(qū)整體托管一個(gè)行政區(qū)”[3]；2018年5月，國(guó)家發(fā)改委總結(jié)推廣第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，武漢創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、加快國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)融合發(fā)展作為全國(guó)24條試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之一在全國(guó)推廣[4]。但毋庸置疑的是，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)往往在組織形式上采取精簡(jiǎn)形式，以效率為價(jià)值追求，權(quán)力行使存在著行政權(quán)限不明、行政職能界限不清等“模糊行政”的現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致“合體制性”困境，嚴(yán)重影響著兩區(qū)的一體化發(fā)展。為此，筆者團(tuán)隊(duì)在調(diào)研兩區(qū)融合發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重分析目前存在的問題與困境，試圖提出有序推進(jìn)功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的政策建議。

一、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的基本現(xiàn)狀

從空間維度上看，當(dāng)設(shè)立開發(fā)區(qū)邊界難以滿足其不斷發(fā)展的需要時(shí)，開發(fā)區(qū)就具有不斷拓展范圍的沖動(dòng)。開發(fā)區(qū)“擴(kuò)圍”“拓界”的現(xiàn)實(shí)舉措就是托管周邊的行政區(qū)域，這被稱之為“權(quán)宜之計(jì)”[5]。以武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，該開發(fā)區(qū)自1991年成立以來，通過5次托管實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容：1996年托管蔡甸區(qū)沌陽、沌口兩街道，2006年托管蔡甸區(qū)軍山街，2010年托管漢陽區(qū)10平方公里共建區(qū)，2013年整體托管漢南區(qū)，2014年托管洪湖市新灘新區(qū)。其中影響最大的莫過于整體托管漢南區(qū)。2013年12月，經(jīng)湖北省委、省政府同意，武漢市委、市政府下發(fā)武漢市開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的指導(dǎo)性文件《關(guān)于武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)實(shí)施一體化發(fā)展的意見》，決定自2014年1月起，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)，不改變漢南區(qū)的行政區(qū)劃，保留整體建制，仍作為武漢市轄的一級(jí)地方行政區(qū)；兩區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一招商；區(qū)域內(nèi)組織架構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，報(bào)經(jīng)市委、市政府批準(zhǔn)后實(shí)施[2]。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，漢南區(qū)也邁上新發(fā)展臺(tái)階，兩區(qū)融合將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步。主要變化表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，創(chuàng)新了新興城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制。現(xiàn)階段，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，在與漢南區(qū)融合發(fā)展方面，已基本搭建“兩塊牌子、一套班子”的體制架構(gòu)，以行政管理、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等6個(gè)方面一體化為突破口，充分整合空間、產(chǎn)業(yè)和行政管理，形成了聯(lián)動(dòng)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)[4]。開發(fā)區(qū)創(chuàng)新成立了武漢市首家行政審批局，實(shí)現(xiàn)“一枚印章”的管理審批；整合設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)督局，實(shí)現(xiàn)“九龍治水”向“一條龍監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變；實(shí)施行政審批制度改革和審管分離改革，建立起事中事后的監(jiān)管機(jī)制與體系，政務(wù)環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境和行政效能得到明顯提升[4]。這也成為繼武漢市自2014年底成為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化第一批試點(diǎn)地區(qū)之后，在綜合推進(jìn)行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新方面開展先行先試的階段性成果之一。

二是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，彰顯了發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)于1993年4月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。設(shè)立之初的宗旨，按地方法規(guī)規(guī)定，“實(shí)行沿海開放城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策和管理體制，按照武漢市經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，遵循外引和內(nèi)聯(lián)相結(jié)合的原則，引進(jìn)資金、人才，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，以興辦生產(chǎn)性企業(yè)和科技型項(xiàng)目為主，大力發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)武漢市大中型企業(yè)的技術(shù)改造，促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”[6]，就其性質(zhì)而言，屬于功能區(qū)；漢南區(qū)，就其性質(zhì)而言，是按照國(guó)家憲法和地方人民政府組織法設(shè)置的一級(jí)地方行政區(qū)，屬于武漢市的市轄區(qū)。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)精神，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，要區(qū)別于城市的行政區(qū)，管理體制和運(yùn)行機(jī)制上要堅(jiān)持集中精簡(jiǎn)、靈活高效、親商務(wù)實(shí)的原則[7]。整體托管后建立的“開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）+行政區(qū)”體制，打破了行政與地理界限，有利于發(fā)揮開發(fā)區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展；同時(shí)開發(fā)區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)參與區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理、土地管理、公眾服務(wù)等事項(xiàng)，客觀上推動(dòng)開發(fā)區(qū)向“準(zhǔn)行政區(qū)”轉(zhuǎn)變，單一的功能區(qū)性質(zhì)發(fā)生改變。兩區(qū)融合是開發(fā)區(qū)拓展發(fā)展新空間的先行先試，有利于帶動(dòng)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是城市和社會(huì)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。

三是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展主線的重大轉(zhuǎn)折。整體托管的直接動(dòng)因是在開發(fā)區(qū)的區(qū)劃難以突破的前提下，開發(fā)區(qū)發(fā)展遭遇到發(fā)展空間的制約，同時(shí)地方政府依法不具備行政區(qū)劃審批權(quán)。地方政府將省級(jí)權(quán)限運(yùn)用到最大化，用托管周邊行政區(qū)的方式解決開發(fā)區(qū)在一定階段普遍面臨的“土地之渴”問題。在托管后，武漢開發(fā)區(qū)發(fā)展主線就發(fā)生重大變化，就是“以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)推動(dòng)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變，按照生產(chǎn)生活生態(tài)同步發(fā)展的主線，著力推進(jìn)產(chǎn)城一體化，大力推進(jìn)兩區(qū)統(tǒng)籌融合發(fā)展，努力打造國(guó)內(nèi)外有影響力的科技創(chuàng)新基地和新興產(chǎn)業(yè)基地，為武漢建設(shè)國(guó)家中心城市發(fā)揮重要支撐作用”。堅(jiān)持產(chǎn)城融合成為開發(fā)區(qū)整體托管行政區(qū)后融合發(fā)展的指導(dǎo)思想，具體要求是“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合”，將城市的生產(chǎn)功能、生活功能與生態(tài)功能融為一體，實(shí)現(xiàn)三個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即從單一生產(chǎn)功能向生產(chǎn)、生活、生態(tài)多要素發(fā)展轉(zhuǎn)變，從城市功能完善向環(huán)境優(yōu)化轉(zhuǎn)變，從單一工業(yè)園區(qū)向中心城區(qū)轉(zhuǎn)變[8]。

四是開發(fā)區(qū)整體托管漢南區(qū)后，呈現(xiàn)了治理方式的復(fù)雜程度。經(jīng)過多次托管與共建后，開發(fā)區(qū)現(xiàn)下轄7個(gè)街道辦事處。托管的沌口（包括9個(gè)社區(qū)）、沌陽（包括18個(gè)社區(qū)）、軍山（包括2個(gè)居委會(huì)）3個(gè)行政街道，行政上屬于蔡甸區(qū)管理，這3個(gè)街道所管轄的土地屬于蔡甸區(qū)，人大代表和政協(xié)委員的關(guān)系也在蔡甸區(qū)。托管的紗帽（包括7個(gè)居委會(huì)）、鄧南（包括1個(gè)居委會(huì)）、東荊（包括13個(gè)大隊(duì)、公司或社區(qū)）、湘口（包括原2個(gè)辦事處）等4個(gè)街道，行政上屬于漢南區(qū)管理，所管轄的土地屬于漢南區(qū)，人大代表和政協(xié)委員的關(guān)系也在漢南區(qū)。此外，開發(fā)區(qū)還管轄4個(gè)共建區(qū)（俗稱“飛地”），分別是洪湖市新灘新區(qū)、黃岡市產(chǎn)業(yè)園、武漢市漢陽區(qū)黃金口工業(yè)園以及漢陽區(qū)10平方公里共建區(qū)等。開發(fā)區(qū)先后托管擴(kuò)容的不同行政區(qū)域，首先，在社會(huì)治理和公共服務(wù)中，因?yàn)閰f(xié)調(diào)對(duì)象增多，極容易發(fā)生職能交叉、管理混亂等問題。這些管理亂象在“中間地帶”尤為突出；其次，資金、土地、人才、技術(shù)等關(guān)鍵性的發(fā)展要素也會(huì)因開發(fā)區(qū)橫跨多個(gè)行政區(qū)而難以自由流動(dòng)；最后，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)的管理權(quán)沖突在現(xiàn)行框架內(nèi)不易協(xié)調(diào)，人大、政協(xié)等關(guān)系仍在原行政區(qū)，而人事、財(cái)政等權(quán)力歸開發(fā)區(qū)，行政區(qū)和開發(fā)區(qū)的事權(quán)和責(zé)權(quán)會(huì)形成不均衡發(fā)展趨勢(shì)，而這種權(quán)屬分離的制度，極易導(dǎo)致管理服務(wù)不到位。這就是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在追求機(jī)構(gòu)“精簡(jiǎn)”“效率”的前提下，忽略了治理環(huán)境的復(fù)雜性與權(quán)力行使的“合體制性”，使得兩區(qū)融合后的行政組織不得不接受既有體制的重重約束。上述種種現(xiàn)象，無疑增加了治理的復(fù)雜程度，也提高了兩區(qū)融合發(fā)展的難度。

二、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

長(zhǎng)期以來，各級(jí)各類開發(fā)區(qū)發(fā)展已形成多種模式，開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴Ｒ话愣?，“開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)”就是在不改變法定行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)攸h委政府按法定權(quán)限與程序，將相關(guān)一個(gè)或幾個(gè)行政區(qū)的部分或整體劃歸開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）托管，在托管范圍內(nèi)該開發(fā)區(qū)行使行政區(qū)政府的權(quán)限，全面負(fù)責(zé)所托管行政區(qū)的黨政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理事務(wù)，行政區(qū)僅保留基于行政區(qū)劃產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)[5]。這種體制的優(yōu)勢(shì)在于集中大量資源和特殊政策推動(dòng)發(fā)展，屬于“在原有規(guī)劃范圍無法突破前提下的無奈之舉”[9]。雖然開發(fā)區(qū)追求“效率”優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)成績(jī)單表現(xiàn)亮眼，但就行使行政管理職權(quán)而言，又存在著“合體制性”的困境。這種困境簡(jiǎn)單地說就是“效率”與“合體制性”之間的矛盾與張力。作為一種改革開放背景下探索性的產(chǎn)物，降低交易成本是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)成功的關(guān)鍵，行政權(quán)力行使上對(duì)效率的追求壓倒“合體制性”成為政府的首要價(jià)值，同時(shí)也為國(guó)家與區(qū)域內(nèi)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)保留了“試錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)”的余地。就武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)后的融合發(fā)展而言，至少存在以下問題：

一是科學(xué)合理的管理體制有待完善。開發(fā)區(qū)和行政區(qū)因性質(zhì)和功能的區(qū)別，在行政管理方式上差異較大。按照國(guó)家規(guī)定，在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面，國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)要加快轉(zhuǎn)型，爭(zhēng)取由看重發(fā)展速度向追求發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)型，由同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長(zhǎng)向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變[10]，因此開發(fā)區(qū)作為功能區(qū)在行政管理方式上表現(xiàn)出以下特征：更為集中精簡(jiǎn)、靈活高效、親商務(wù)實(shí)。而漢南區(qū)作為武漢市下轄的一級(jí)行政區(qū)，管理轄區(qū)內(nèi)黨政、經(jīng)濟(jì)、文教、民政、環(huán)保等各項(xiàng)事務(wù)，行政方式上更為強(qiáng)調(diào)法治化、規(guī)范化、程序化。兩區(qū)融合后，推進(jìn)扁平化管理，在原漢南區(qū)54個(gè)黨政機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過整合精簡(jiǎn)，開發(fā)區(qū)現(xiàn)設(shè)有22個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)（委辦局）或黨群工作部門（其中部分黨群部門加掛行政機(jī)關(guān)牌子），實(shí)現(xiàn)行政管理一體化。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩區(qū)融合經(jīng)過機(jī)構(gòu)整合與調(diào)整后，干部群眾的普遍感受之一就是辦事效率低下，這與提高效率的初衷相違背。雖然辦事效率是人的問題，但問題的癥結(jié)歸根結(jié)底還是體制、機(jī)制不順。感受之二就是涉民、涉農(nóng)項(xiàng)目無法與開發(fā)區(qū)對(duì)接，如民政、社保、農(nóng)田水利等事務(wù)，開發(fā)區(qū)難以正常管理，有民眾反映“有時(shí)真不知道找誰?！备惺苤褪情_發(fā)區(qū)享有區(qū)域內(nèi)的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，在“合體制性”要求下，行政區(qū)保留人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)，相關(guān)人員的戶籍等事項(xiàng)卻由其他行政區(qū)管理。沌口、沌陽、軍山3個(gè)街道被開發(fā)區(qū)托管，有關(guān)人大代表、政協(xié)委員的工作關(guān)系在蔡甸區(qū)，在蔡甸區(qū)的人大、政協(xié)會(huì)議上，代表和委員提出關(guān)于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的議案、提案，事實(shí)上難以受理；同時(shí)，他們也無法提出事關(guān)蔡甸區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的議案、提案。感受之四就是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)幾乎沒有自主支配收入，街道、社區(qū)的主要工作就是“配合開發(fā)區(qū)征地拆遷，做好穩(wěn)定工作?！?/p>

二是簡(jiǎn)政放權(quán)后權(quán)力配置有待明確。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，改變了既有單一權(quán)力系統(tǒng)的樣態(tài)，出現(xiàn)審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、自主權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力在開發(fā)區(qū)和行政區(qū)之間的配置沖突問題。首先，極不穩(wěn)定的開發(fā)區(qū)權(quán)力配置。雖然開發(fā)區(qū)已經(jīng)通過武漢市分批逐步下放權(quán)限，獲得了部分開發(fā)區(qū)行政管理權(quán)限，但在處理基層經(jīng)濟(jì)、民生、公共服務(wù)等社會(huì)治理問題時(shí)，還是出現(xiàn)權(quán)限不完全、不完整的問題，在權(quán)力下放過程中，放權(quán)收權(quán)反復(fù)的問題較為突出。當(dāng)然也存在開發(fā)區(qū)主動(dòng)放棄權(quán)力的現(xiàn)象。其次，部分權(quán)力配置存在著合法性問題。以開發(fā)區(qū)土地出讓權(quán)為例，就沌口、沌陽、軍山3個(gè)被開發(fā)區(qū)托管的街道而言，其土地審批權(quán)在蔡甸區(qū)，開發(fā)區(qū)征用這3個(gè)街道范圍內(nèi)的土地，需到蔡甸區(qū)相關(guān)部門辦理土地手續(xù)（土地申請(qǐng)報(bào)批、工程規(guī)劃管理等）。開發(fā)區(qū)按政策本應(yīng)“合體制性”地享有出讓土地使用權(quán)，但實(shí)踐中此項(xiàng)權(quán)力卻被司法系統(tǒng)否認(rèn)。最高人民法院在有關(guān)司法解釋中明確規(guī)定，“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”[11]。法院系統(tǒng)的理論依據(jù)是開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)人民政府，不具有土地出讓的主體資格。再次，執(zhí)行權(quán)保障不力。開發(fā)區(qū)因其功能區(qū)的主體性質(zhì)，并不具備行政執(zhí)法權(quán)，在法理上執(zhí)行權(quán)應(yīng)該歸屬托管區(qū)的政府，即武漢開發(fā)區(qū)在與漢南區(qū)融合發(fā)展后，雖然被賦予了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等事務(wù)的執(zhí)行權(quán)，但一方面因?yàn)闄?quán)力的執(zhí)行主體和托管主體分離，另一方面因?yàn)闆]有上級(jí)對(duì)口部門，上下聯(lián)動(dòng)難以形成。因此在執(zhí)行權(quán)的具體行使過程中還有相當(dāng)多的體制障礙有待解決。

三是正向有效的激勵(lì)機(jī)制有待建立。兩區(qū)融合后，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)擴(kuò)大到489.7平方公里，這比一般市轄行政區(qū)等中心城區(qū)面積大得多。目前，開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）幾乎承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、民政、環(huán)保等所有政府職能部門的工作（除人大和政協(xié)關(guān)系仍在行政區(qū)），但開發(fā)區(qū)經(jīng)費(fèi)、人員等資源配置和相當(dāng)于一級(jí)政府所履行的職責(zé)要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不匹配，完成各項(xiàng)管理任務(wù)十分艱巨。同處武漢的東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，根據(jù)地方法規(guī)的要求，“管委會(huì)在省、市機(jī)構(gòu)編制管理部門核定的編制和員額總數(shù)內(nèi)，建立健全以全員聘用制為主的人事制度，創(chuàng)新符合示范區(qū)實(shí)際的多種形式的選人用人機(jī)制、薪酬激勵(lì)機(jī)制和人才交流機(jī)制”[12]。這賦予了東湖開發(fā)區(qū)自主確定區(qū)內(nèi)各類工作人員薪酬的權(quán)力。而武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)沒有類似權(quán)力，兩區(qū)融合后管理人員增多，開發(fā)區(qū)工作人員薪酬大幅下降，這對(duì)年輕人難以起到激勵(lì)作用，容易導(dǎo)致人才外流。

四是靈活高效的編制管理有待加強(qiáng)。兩區(qū)融合之前，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)更多采用事業(yè)編制解決干部與工作人員的上升渠道問題，優(yōu)點(diǎn)是公務(wù)員身份的少，管理體制靈活、高效。在兩區(qū)融合后，開發(fā)區(qū)、漢南區(qū)“四大家”與行政機(jī)構(gòu)的委辦局一共核定了861個(gè)公務(wù)員編制，不能自主確定機(jī)構(gòu)編制、編制性質(zhì)與人員定編，給工作開展帶來困難。例如開發(fā)區(qū)急需大力加強(qiáng)招商工作，但招商局的編制與人手有限；開發(fā)區(qū)與漢陽區(qū)、黃岡市、洪湖市共建區(qū)以及其他托管區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對(duì)接發(fā)展融合需要加強(qiáng)，但限于編制，開發(fā)區(qū)不能派出更多工作人員加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理。

三、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在管理體制上的上述困境，學(xué)術(shù)界將其概括為“模糊行政”，用以特指各類國(guó)家新區(qū)、開發(fā)區(qū)的行政組織權(quán)力行使中存在的權(quán)限不明、職能界限不清現(xiàn)象[13]。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，模糊行政的問題更為嚴(yán)重，公共行政學(xué)上“價(jià)值”與“效率”的經(jīng)典論爭(zhēng)仍然存在。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)整體托管一個(gè)行政區(qū)（漢南區(qū)），這在武漢市與湖北省都是唯一的，在全國(guó)也不多見。在我國(guó)類似情況還有廣州開發(fā)區(qū)托管蘿崗區(qū)、大連開發(fā)區(qū)托管金州區(qū)、天津新區(qū)托管天津開發(fā)區(qū)等。在實(shí)踐中，依據(jù)這些開發(fā)區(qū)的區(qū)位特征，已形成三種卓有成效的推動(dòng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)一體化發(fā)展方式的路徑和管理模式。

第一類是“獨(dú)立性開發(fā)區(qū)”。以江西省的“縣級(jí)共青城”和云南省的“縣級(jí)文山市和蒙自市”為典型，這類開發(fā)區(qū)的區(qū)位特征是遠(yuǎn)離中心城區(qū)，因此有條件在這些開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)置獨(dú)立開發(fā)區(qū)。第二類是“依托型開發(fā)區(qū)”，以福建省泉州市泉港區(qū)和河北省唐山市曹妃甸區(qū)為典型。這種發(fā)展模式可適用于在城郊的開發(fā)區(qū)，依托于城區(qū)，與城區(qū)連片發(fā)展，為開發(fā)區(qū)提供城市發(fā)展空間，同時(shí)也為城市注入經(jīng)濟(jì)活力。第三類是“包容性開發(fā)區(qū)”，以天津?yàn)I海新區(qū)和大連金普新區(qū)為典型，這種開發(fā)區(qū)發(fā)展模式通常是跨行政區(qū)域的，類似于武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)跨多個(gè)行政區(qū)，這些開發(fā)區(qū)通過與相鄰行政區(qū)合并實(shí)現(xiàn)托管擴(kuò)容與轉(zhuǎn)變。

由此可以看出，不同區(qū)位類型的開發(fā)區(qū)實(shí)行各具特色的融合發(fā)展。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)的融合發(fā)展，可參考上述三種不同類型的開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行相應(yīng)地行政區(qū)劃調(diào)整。但是需要特別注意的是，在兩區(qū)融合發(fā)展的過程中，原開發(fā)區(qū)特有體制優(yōu)勢(shì)和管理特色一定要盡最大可能保留，即武漢經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)所具有的精簡(jiǎn)、高效等管理特征，在兩區(qū)融合實(shí)施一體化發(fā)展后要繼續(xù)保持。要繼續(xù)精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、提高管理效率和服務(wù)水平，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，按照中央要求，著重避免功能區(qū)向傳統(tǒng)行政區(qū)的“復(fù)歸”。

四、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)融合發(fā)展的政策建議

開發(fā)區(qū)從本質(zhì)而言，是我國(guó)在改革開放后，為探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律而形成的階段性和過渡性的管理模式和政策產(chǎn)物，特定時(shí)期的特殊政策和資源優(yōu)勢(shì)是開發(fā)區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。但正因?yàn)檫@種發(fā)展模式是階段性和過渡性的，按照生命周期理論，當(dāng)開發(fā)區(qū)所依賴的特殊政策和廉價(jià)資源消失時(shí)，就面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。因此，要及時(shí)將開發(fā)區(qū)的管理體制理順和完善，將開發(fā)區(qū)托管行為在法律法規(guī)等方面進(jìn)一步完善。

一是國(guó)家層面上完善有關(guān)開發(fā)區(qū)管理的法律法規(guī)?，F(xiàn)階段，我國(guó)還沒有全國(guó)性的開發(fā)區(qū)法律法規(guī)，主要是依靠地方政府頒布的地方性法規(guī)和政策文件對(duì)開發(fā)區(qū)托管進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，來形成全國(guó)性的約束力和指導(dǎo)作用。國(guó)家層面的立法要解決現(xiàn)實(shí)中的兩個(gè)重大法律需求，即開發(fā)區(qū)的主體地位與管委會(huì)的行為性質(zhì)。就托管擴(kuò)容后開發(fā)區(qū)的主體地位而言，關(guān)乎開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的根本屬性和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。開發(fā)區(qū)的主體地位，究竟是一級(jí)政府還是地方政府的派出機(jī)關(guān)？又或者是地方政府的派出機(jī)構(gòu)？學(xué)術(shù)界注意到了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“各自為政、體制摩擦、利益抵觸”等困境[14]，質(zhì)疑各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)不具備“行政主體資格”[15]。上述觀點(diǎn)無論是在學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐中都各有支持者和反對(duì)者，但無論哪一種觀點(diǎn)都缺乏充分的法理支撐，這既是爭(zhēng)論難以統(tǒng)一的根由，也是造成實(shí)踐中管理混亂的原因。開發(fā)區(qū)的行為性質(zhì)，涉及到開發(fā)區(qū)管委會(huì)行使托管權(quán)限的合法性、規(guī)范性和有效性。關(guān)于開發(fā)區(qū)的行為性質(zhì)，目前理論上的觀點(diǎn)主要有兩種，一種將開發(fā)區(qū)托管行為視為法律法規(guī)授權(quán)行為，另一種認(rèn)為是地方政府委托行為。實(shí)踐中，對(duì)開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)的權(quán)限，一些地方立法賦予開發(fā)區(qū)“準(zhǔn)政府”的地位，但是這種地方政府和地方人大的立法行為缺乏上位法規(guī)范，因?yàn)閲?guó)家層面還沒有對(duì)開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)托管的統(tǒng)一規(guī)范。所以，現(xiàn)行的地方法規(guī)不僅會(huì)沖擊行政體系，也極易誘發(fā)地方保護(hù)傾向，人為制造發(fā)展障礙。當(dāng)務(wù)之急需要國(guó)家層面及時(shí)出臺(tái)《開發(fā)區(qū)法》，對(duì)開發(fā)區(qū)主體地位進(jìn)行說明，同時(shí)頒布《開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》，對(duì)開發(fā)區(qū)托管后的審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)等核心問題進(jìn)行明確?？傊?，通過立法的方式推動(dòng)開發(fā)區(qū)依法依規(guī)發(fā)展，使“先行先試”和“依法行政”相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)，是避免“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的有效辦法，是推動(dòng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展的法律保證。

二是地方立法上需要大幅修改《武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》?，F(xiàn)行的《武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》還是1994年開始實(shí)施的，早已滯后于改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，必須在下一步的大幅修訂過程中進(jìn)一步賦予開發(fā)區(qū)自主設(shè)置、調(diào)整行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。特別是在武漢開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，由于開發(fā)區(qū)行政組織要處理大量的日常行政工作，導(dǎo)致管理效能的降低，“精簡(jiǎn)行政”的設(shè)計(jì)不能走向“體制復(fù)歸”的老路[16]。按照2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布的新規(guī)，開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)即管委會(huì)作為所在地人民政府的派出機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)是其工作重心，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率，彰顯體制特征和機(jī)制活力[17]。在管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法律地位上，賦予管委會(huì)下屬行政機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，成為具有市一級(jí)職能部門權(quán)限的授權(quán)行政主體，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在管委會(huì)權(quán)限上，賦予開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)的土地依法進(jìn)行管理的權(quán)力，同時(shí)開發(fā)區(qū)土地及其建筑物的征收和補(bǔ)償，以及有關(guān)事項(xiàng)的審批權(quán)、自主權(quán)，也劃歸管委會(huì)的權(quán)限之內(nèi)以促進(jìn)投資貿(mào)易便利化。在行政審批制度上，實(shí)現(xiàn)行政審批辦事不出開發(fā)區(qū)，將省市人民政府有關(guān)部門的審批權(quán)或先行先試審核權(quán)委托授權(quán)給管委會(huì)行使。在人事制度上，要合乎現(xiàn)行體制，以上級(jí)部門核定的編制和人員數(shù)額總數(shù)為基礎(chǔ)，人事制度上著力建立和完善全員聘用制度，形成符合開發(fā)區(qū)實(shí)際的激勵(lì)薪酬制度。

三是引導(dǎo)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)變。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，由于發(fā)展空間的擴(kuò)大，極易出現(xiàn)盲目擴(kuò)張和無序開發(fā)的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種混亂現(xiàn)象主要有兩方面原因：一方面是政府持有“土地財(cái)政”思維，期待通過土地開發(fā)獲取巨額的土地財(cái)政收入，但這容易導(dǎo)致寶貴土地資源的浪費(fèi)；另一方面是粗放式的低附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，但這種發(fā)展模式隨著人口紅利、資源優(yōu)勢(shì)的消失將會(huì)難以持續(xù)。因此為推動(dòng)武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與漢南區(qū)的融合發(fā)展，必須要引導(dǎo)開發(fā)區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變既有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)以及資本密集產(chǎn)業(yè)，而結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型又必須依賴于技術(shù)和制度的創(chuàng)新。需要明確的是，開發(fā)區(qū)要改變封閉管理模式，與周邊行政區(qū)和城區(qū)相互合作，破除各種人為的邊界，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人、財(cái)、物的自由流動(dòng)。開發(fā)區(qū)要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展科技園區(qū)，行政區(qū)要履行好各項(xiàng)社會(huì)管理職能并提供公共服務(wù)，在區(qū)域內(nèi)形成良好的政策、社會(huì)環(huán)境。分別發(fā)揮功能區(qū)和行政區(qū)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市、生產(chǎn)和服務(wù)相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展。

四是大力推動(dòng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的融合發(fā)展。融合發(fā)展是指在開發(fā)區(qū)完成工業(yè)化的發(fā)展任務(wù)后，不再繼續(xù)托管行政區(qū)，而是與周邊行政區(qū)融合，轉(zhuǎn)型為新的行政區(qū)[5]。實(shí)踐中融合發(fā)展模式被普遍采用，其主要原因是：我國(guó)原有的各級(jí)各類開發(fā)區(qū)大多以城市近郊型或者遠(yuǎn)郊型為主，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；托管后開發(fā)區(qū)承擔(dān)著多元化的功能，由以前單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能（功能區(qū)）轉(zhuǎn)變?yōu)橥泄芎髽I(yè)已存在的社會(huì)管理功能（行政區(qū)）。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)日益加重的管理與服務(wù)職能，客觀上要求托管開發(fā)區(qū)具有合法的行政主體地位。由此，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)融合后，既可以發(fā)揮開發(fā)區(qū)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，又能履行托管開發(fā)區(qū)社會(huì)管理職能，促進(jìn)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的“雙贏”發(fā)展。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和漢南區(qū)融合發(fā)展，通過管理機(jī)構(gòu)的整合，實(shí)現(xiàn)服務(wù)能力的升級(jí)，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)條件和基礎(chǔ)，從而帶動(dòng)區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)整體托管行政區(qū)，實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展與一體化發(fā)展，這種模式在初期可以有效保障體制運(yùn)行的效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但囿于目前關(guān)于開發(fā)區(qū)的法律法規(guī)尚不健全，“合體制性”上存在的問題給依法行政帶來諸多困難，法律上的模糊地帶不僅增加了治理難度，更制約了兩區(qū)融合發(fā)展。要充分發(fā)掘“效率”與“合體制性”之間的張力與趨勢(shì)，一方面在實(shí)踐中要進(jìn)一步降低交易成本，彰顯“精簡(jiǎn)”與“效率”的追求，為國(guó)家相關(guān)實(shí)驗(yàn)保留試錯(cuò)回旋的余地；另一方面急需解決法律地位模糊問題，托管后的開發(fā)區(qū)主體地位、托管行為性質(zhì)，需在國(guó)家立法層面予以解決，不能以對(duì)“精簡(jiǎn)”“效率”的追求漠視“合體制性”，在“試錯(cuò)式”改革中進(jìn)一步降低改革成本、規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)[18]。

[參考文獻(xiàn)]

[1]本書編寫組.黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[2]李曉萌.武漢開發(fā)區(qū)下月起整體托管漢南區(qū)[N].長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)，2013-12-31.

[3]嚴(yán)運(yùn)濤，吳 暉，張 敏.武漢開發(fā)區(qū)托管漢南[N].湖北日?qǐng)?bào)，2013-12-31.

[4]馬振華.新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)獲國(guó)家發(fā)改委肯定 武漢放寬大學(xué)生落戶經(jīng)驗(yàn)全國(guó)推廣[N].長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)，2018-05-07.

[5]胡麗燕.開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)：因果透視與改革路徑[J].經(jīng)濟(jì)地理，2016，（11）.

[6]武漢市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例[Z]. 武漢市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告（第2號(hào)），1994-02-06.

[7]國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)商務(wù)部等部門關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見的通知[Z].國(guó)務(wù)院公報(bào)，2005，（13）.

[8]武漢市人民政府.武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016-2020年）（武政〔2017〕13號(hào)）[Z].2017-05-04.

[9]南 焱，李鳳桃，白朝陽.開發(fā)區(qū)“托管現(xiàn)象”——地盤擴(kuò)大后的行政體制糾結(jié)[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2012，（44）.

[10]關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見[Z].國(guó)務(wù)院公報(bào)，2014，（34）.

[11]最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛適用法律問題的解釋[J].司法業(yè)務(wù)文選，2005，（24）.

[12]東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例[N].長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)，2015-01-06.

[13]吳曉林.模糊行政：國(guó)家級(jí)新區(qū)管理體制的一種解釋[J].公共管理學(xué)報(bào)，2017，（4）.

[14]孫建軍，丁友良，等.浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革：探索實(shí)踐、創(chuàng)新特色和未來展望[J].浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社科版），2015，（2）.

[15]余宗良.困境與出路：開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律性質(zhì)之辯[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（1）.

[16]李金龍，何 滔.我國(guó)高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀與創(chuàng)新路徑選擇[J].中國(guó)行政管理，2006，（5）.

[17]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見[Z].國(guó)務(wù)院公報(bào)，2017，（7）.

[18]秦前紅.試錯(cuò)改革需解決四大問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2017，（36）.

[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Abstract： The adoption of national development zone for overall trusteeship of a complete administrative district and for the integrated development implementation is good for promoting coordinated development within the region. However， in the process of orderly promoting the integration of the two districts， the management system has a fuzzy administrative phenomenon. As for the incident that Wuhan Economic and Technological Development Zone performs trusteeship on Hannan district， the integrated development of the two districts highlights the major transformation of the development model， and achieves a major turning point in the main line of development. However， it also shows restrictions like complexity of governance approaches， unclear administrative authorities and boundaries of the development zone while practicing administrative power， and restrictions on administrative management system， authority allocation， incentive mechanism， and personnel formation management. Therefore， Wuhan Economic and Technological Development Zone （Hannan District） can learn from the practical experience of the overall trusteeship of a complete administrative district in other development zones in China， and explore the tension and trend between “efficiency” and “Compliance with system”. On the one hand， it should be further reduced the transaction costs in practice， leaving space for trial and error for national related experiments； on the other hand， it must solve the problem of vague legal status and further improve the laws and regulations on the development zone trusteeship behavior.

Keywords： Wuhan Economic and Technological Development Zone； Hannan District； National Development Z-one； Administrative District Trusteeship； Management System Reform