楊佩銘

摘 要：城投公司目前存量負(fù)債較多，且主要是承擔(dān)政府融資的職能，不符合市場化改革的方向，首先需要化解存量債務(wù)，并通過重組、市場化建設(shè)等方式進(jìn)行構(gòu)建，以順應(yīng)未來城鎮(zhèn)化的需要。

關(guān)鍵詞：城投公司；轉(zhuǎn)型；化解存量

城投公司是我國分稅制改革與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，協(xié)助地方政府融資下的產(chǎn)物，在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，承擔(dān)了重要的融資、投資和建設(shè)的職能。近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，如何把城投公司的杠桿降下來，是城投公司轉(zhuǎn)型的前置條件，也是城投公司轉(zhuǎn)型的必行之路。

一、轉(zhuǎn)型的背景

（一）城投公司轉(zhuǎn)型是政策導(dǎo)向

從2010年的國發(fā)19號文到今年財(cái)政部23號文，以及今年發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的文件，政策導(dǎo)向十分清晰。今年4月初，中央財(cái)經(jīng)委員會首次會議就是研究打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的思路和舉措，其中提到要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路，地方政府和企業(yè)特別是國有企業(yè)要盡快把杠桿降下來。

（二） 存量債務(wù)及未來城市發(fā)展需要城投公司轉(zhuǎn)型

政府顯性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)并不高，但是如果考慮到隱性債務(wù)，則存在較大風(fēng)險(xiǎn)。大量的城投公司，特別是區(qū)縣級的城投公司，仍然僅僅是作為地方政府融資平臺，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資和建設(shè)，不具備造血功能，對政府財(cái)政資金依賴性極高，不具備自身還款能力，長此以往的經(jīng)營只能更多的增加政府債務(wù)。

（三）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要城投公司轉(zhuǎn)型

目前來看，除棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷外，政府投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，城投公司本身的傳統(tǒng)融資難以為繼。隨著我國城鎮(zhèn)化率的提升和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，城市發(fā)展階段已經(jīng)由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。而傳統(tǒng)的依靠土地財(cái)政還款的方式將造成房價(jià)的快速上漲，并且資金、資源的集聚對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成傷害。

二、城投公司轉(zhuǎn)型存在的問題和困難

（一）存量隱性債務(wù)化解難度大

隱性債務(wù)主要有品種多、不透明、利率高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為銀行貸款、租賃資金、資管資金、各類基金債務(wù)、信托計(jì)劃、保險(xiǎn)計(jì)劃、委托貸款等。很多隱形債務(wù)期限與項(xiàng)目或政府財(cái)政匹配的現(xiàn)金流不匹配，導(dǎo)致還款困難，僅能通過債務(wù)置換還款。目前，在資金緊張、嚴(yán)監(jiān)管的情況下，部分地區(qū)城投公司的融資困難，舉新債還舊債的方式難以為繼，新增項(xiàng)目難以獲得融資， 迫切需要對存量債務(wù)進(jìn)行消化。

（二）城投公司運(yùn)營不規(guī)范

城投公司存在如下經(jīng)營不規(guī)范的問題：一是治理結(jié)構(gòu)未達(dá)到市場化運(yùn)營的狀態(tài)；二是業(yè)務(wù)范圍受地方政府影響較大，主要承擔(dān)的任務(wù)是為地方政府融資；三是承擔(dān)著開展公益性項(xiàng)目、收益性項(xiàng)目等多種職能；四是項(xiàng)目運(yùn)營效率低，收益不能覆蓋每年債務(wù)。

（三）金融機(jī)構(gòu)自身存在的問題

截止2017年7月，銀行類金融機(jī)構(gòu)總數(shù)4475個(gè)，保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)總數(shù)414個(gè)，證券公司129個(gè)，信托公司68家。各類金融機(jī)構(gòu)出臺的金融產(chǎn)品不一，但用途同質(zhì)性很高。在資金寬松時(shí)期，各種融資產(chǎn)品推高了政府負(fù)債，在資金從緊的時(shí)期，競爭激烈，由于融資的慣性存在，金融機(jī)構(gòu)從本能生存的角度又加劇了違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，金融機(jī)構(gòu)對城投公司的信用構(gòu)建、包括授信額度，均是建立在一個(gè)地區(qū)的財(cái)政償債能力基礎(chǔ)上的，與普通企業(yè)貸款不同，特別是對于地市級和區(qū)縣級單位，若一個(gè)城投公司無法還款，可能影響整個(gè)地區(qū)信用。

三、城投公司轉(zhuǎn)型的建議

（一）關(guān)于政府債務(wù)梳理

一是由省里或市級政府牽頭會同監(jiān)管成立存量債務(wù)處理小組，并將債務(wù)分類處理，統(tǒng)計(jì)出全口徑的負(fù)債；二是確認(rèn)政府出具的文件的有效性，確認(rèn)政府監(jiān)負(fù)債和城投公司自身負(fù)債，劃分至政府必須歸還資金的項(xiàng)目應(yīng)主要以公益性項(xiàng)目和半公益性項(xiàng)目為主；三是結(jié)合各類債務(wù)，出臺不同的化解措施，公益性的債務(wù)可用政府債券置換，市場化的項(xiàng)目由城投公司自擔(dān)運(yùn)營；四是控制每個(gè)區(qū)縣或地市地方城投公司數(shù)量，一類負(fù)責(zé)存量的公益類的項(xiàng)目，一類負(fù)責(zé)籌所有的市場化運(yùn)營的項(xiàng)目，自負(fù)盈虧，由向政府申請資金向客戶申請項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。

（二）關(guān)于發(fā)行政府債務(wù)顯性化

為解決隱性負(fù)債的問題，最重要的是將政府債務(wù)顯性化。首先通過發(fā)行地方政府債券的方式。由于地方政府債券的期限長、利率低等優(yōu)勢，其將在置換地方政府債務(wù)和新增政府項(xiàng)目發(fā)揮巨大作用。另外，為滿足地方政府建設(shè)的需求，可在政策性銀行試點(diǎn)顯性政府貸款業(yè)務(wù)，作為政府債券的補(bǔ)充，通過長期限、低利率的貸款置換短期險(xiǎn)、高成本的資金。

（三）關(guān)于控制城投公司數(shù)量

針對省級或省會級城市，可按照行業(yè)成立市場化運(yùn)作的城投公司。對于地市級和區(qū)縣域，要明確控制城投公司數(shù)量，首先成立一個(gè)公益類的城投公司，承擔(dān)公益類或半公益類項(xiàng)目，其次將已有的市場化項(xiàng)目存量公司整合或成立一個(gè)市場化的城投公司，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目，企業(yè)自負(fù)盈虧，公司績效、人員考核及收入也采取市場化的方式運(yùn)營，由于企業(yè)資產(chǎn)的整合，評級也可相應(yīng)提高，增強(qiáng)融資能力。

（四）關(guān)于城投公司運(yùn)營

對于市場化運(yùn)營的城投公司，應(yīng)發(fā)揮城投公司與政府關(guān)系密切的優(yōu)勢，一是打造城市運(yùn)營商的角色，將付費(fèi)的項(xiàng)目或經(jīng)營權(quán)劃至城投公司，如污水處理廠、停車場、廣告收益等，將一些收費(fèi)的特許經(jīng)營權(quán)賦予城投公司；二是政府招商引資來的項(xiàng)目，考慮城投公司參與其中或參股該類項(xiàng)目；三是符合市場化運(yùn)營條件、且現(xiàn)金流較充足的城投公司充當(dāng)社會資本，鼓勵(lì)走出該地區(qū)，參與其他地區(qū)市場化的招投標(biāo)；四是鼓勵(lì)混合所有制改革，鼓勵(lì)城投公司的并購重組，允許經(jīng)營不佳的城投公司破產(chǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 宋秀紅 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下基于財(cái)務(wù)視角的城投企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型研究[A].會計(jì)師，2016 年12月

[2] 邵練榮淺談城投類國企的現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路[A]淺談城投類國企的現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路2018年1月