充分發(fā)揮黨和政府引領(lǐng)作用 大力推進我國生態(tài)文明建設(shè)

郇慶治

無論是就其最終目標的實現(xiàn)還是現(xiàn)實推進的過程來說，生態(tài)文明建設(shè)都在本質(zhì)上是全國廣大人民群眾的偉大事業(yè)或創(chuàng)新實踐。但作為一項公共政策，尤其是考慮到我國的具體國情，黨和政府確實在生態(tài)文明建設(shè)的愿景規(guī)劃、戰(zhàn)略推進和大眾動員教育等方面扮演著不可或缺的領(lǐng)導(dǎo)者角色。

1. 做好總體設(shè)計

體現(xiàn)與確保大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用的首要方面，就是努力做好生態(tài)文明建設(shè)愿景構(gòu)想與規(guī)劃的整體設(shè)計。而概括地說，從黨的十七大、十八大到十九大的這十年，對于我國的生態(tài)文明及其建設(shè)來說，就是一個鮮活生動的自上而下、運籌帷幄的總體設(shè)計或“頂層設(shè)計”過程。

2007年十七大報告首次用獨立的一段話闡述了“建設(shè)生態(tài)文明”的主體性政策內(nèi)容，即“基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式；循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升；主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善”，可大致概括為實施經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、推動綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量三個大的方面或要素，同時還強調(diào)了在全社會樹立“生態(tài)文明觀念”的政策與政治重要性。這段話已清楚地表明，生態(tài)文明建設(shè)作為黨和政府的一項公共政策，其直接意涵是指生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟與行政監(jiān)管體系和能力的實質(zhì)性提升，而這一目的的實現(xiàn)又顯然離不開一個適當?shù)墓娸浾摵蛢r值倫理理念氛圍或支撐。

2012年十八大報告用一個獨立的篇章闡述了我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)的理念基礎(chǔ)、長遠目標、整體思路和戰(zhàn)略部署及任務(wù)總要求，因而實際上就是中國共產(chǎn)黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)議題的執(zhí)政政綱或政策綱領(lǐng)。概言之，生態(tài)文明建設(shè)的根本目標是“努力建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，整體思路是將其作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的核心性元素“融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”，并在堅持“基本國策”（即節(jié)約資源和保護環(huán)境）基礎(chǔ)上實施“三個發(fā)展”（即綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展），逐步轉(zhuǎn)向節(jié)約資源與保護環(huán)境的“空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”，從而實現(xiàn)如下三個具體性“綠色目標”：“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢、為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境、為全球生態(tài)安全作出貢獻”，戰(zhàn)略部署及任務(wù)總要求則是著力抓好如下四大政策議題領(lǐng)域，即“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”、“全面促進資源節(jié)約”、“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”、“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”。而對于“生態(tài)文明觀念”，十八大報告既強調(diào)了“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”等一系列具有強烈環(huán)境主義甚或生態(tài)主義色彩的價值倫理理念，也明確指出我們要“努力走向社會主義生態(tài)文明新時代”。

2017年十九大報告既在核心內(nèi)容和篇章結(jié)構(gòu)上與十八大報告有著一脈相承的連續(xù)性、相近性，又呈現(xiàn)出了諸多方面的拓展與創(chuàng)新。單就后者而言，一方面，報告明確地將“堅持人與自然和諧共生”作為“新時代中國特色社會主義思想”及其基本方略這一更宏大理論體系的構(gòu)成元素之一，強調(diào)“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，并依此將我國生態(tài)文明建設(shè)的階段性目標做了“三步走”的中長期規(guī)劃：即“打好污染防治的攻堅戰(zhàn)”（2020年之前）、“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”（2020～2035）和“生態(tài)文明全面提升”（2035～2049年）。另一方面，報告明確規(guī)定了以加快體制改革與制度創(chuàng)新來引領(lǐng)、推進生態(tài)文明建設(shè)。由“推進綠色發(fā)展”、“著力解決突出環(huán)境問題”、“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”、“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”等構(gòu)成的新“四大戰(zhàn)略部署及任務(wù)總要求”，詳細闡述了未來五年甚至更長時間內(nèi)我國生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略推進與重大改革取向。依此而言，十九大報告同時在理論論證與政策體系上豐富發(fā)展了十八大報告關(guān)于生態(tài)文明及其建設(shè)的闡述，尤其是從新時代特征和社會基本矛盾變化層面論述了生態(tài)文明建設(shè)的哲理依據(jù)，并科學概括了過去五年大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中所取得的新經(jīng)驗、所開啟的新探索。

此外，在十八大和十九大期間，黨中央和國務(wù)院還制定出臺了關(guān)于大力推進生態(tài)文明建設(shè)的一系列政策文件，從而構(gòu)成了它們之間的重要銜接和過渡。這其中，最為重要的政策文件包括如下三個：2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）、2015年3月中央政治局審議通過的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）和2015年9月中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）。

《決定》全文約2萬字，分為16個部分、60條。這其中，第十四部分“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的第51～54條規(guī)定了生態(tài)文明體制改革與制度創(chuàng)新的主要任務(wù)及其目標，即“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”、“劃定生態(tài)保護紅線”、“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”、“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”。從內(nèi)容上說，第51條和第53條大致屬于生態(tài)（環(huán)境）經(jīng)濟制度政策的范疇，而第52條和第54條大致屬于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制政策的范疇；而從方法論上說，這四大改革項目設(shè)置的最大功用或好處，是把十八大報告所提出的四大戰(zhàn)略部署及任務(wù)總要求轉(zhuǎn)換成了明晰的公共政策議題及其改革事項，從而大大提高了其現(xiàn)實可操作性。當然，《決定》以及全會《公報》還強調(diào)了必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體制、用制度保護生態(tài)環(huán)境。這意味著生態(tài)文明體制改革的目標理應(yīng)是同時包含生態(tài)（環(huán)境）經(jīng)濟、生態(tài)社會、生態(tài)文化、生態(tài)管理的系統(tǒng)性制度體系，并不僅限于政府公共管理和經(jīng)濟活動層面。不僅如此，《決定》第十六部分“加強和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”還明確指出，必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并決定中央成立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。事實表明，正是十八屆三中全會及其《決定》同時在政策議題與領(lǐng)導(dǎo)體制上確定了我國生態(tài)文明建設(shè)推進的整體架構(gòu)。

《意見》分為9個部分、35條。這九大部分分別是，“總體要求”（包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標）；“強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”；“推動技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高發(fā)展質(zhì)量和效益”；“全面促進資源節(jié)約循環(huán)高效使用，推動利用方式根本轉(zhuǎn)變”；“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”；“健全生態(tài)文明制度體系”；“加強生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)計監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)督”；“加快形成推進生態(tài)文明建設(shè)的良好社會風尚”；“切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)”?？梢钥闯觯兑庖姟肥抢^黨的十八大和十八屆三中、四中全會后對我國生態(tài)文明建設(shè)所做出的又一次全面部署，既重申了十八大報告已經(jīng)闡述的理念原則、整體思路和戰(zhàn)略部署及任務(wù)總要求，也結(jié)合實際對需要著力推進的政策議題和制度領(lǐng)域做了更為明確細致的規(guī)劃設(shè)計。比如，第二部分“強化主體功能定位”就包括了“積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”、“大力推進綠色城鎮(zhèn)化”、“加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”、“加強海洋資源科學開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護”等四個方面的具體內(nèi)容。此外，《意見》第八部分“加快形成推進生態(tài)文明建設(shè)的良好社會風尚”包括了“提高全民生態(tài)文明意識”、“培育綠色生活方式”、“鼓勵公眾積極參與”等三個方面的內(nèi)容要求，而第九部分“切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)”則包括了“強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“探索有效模式”、“廣泛開展國際合作”、“抓好貫徹落實”等四個方面的內(nèi)容要求。

《方案》分為10個部分、56條。這十大部分分別是，“生態(tài)文明體制改革的總體要求”（包括指導(dǎo)思想、理念、原則、目標）；“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”；“建立國土空間開發(fā)保護制度”；“建立空間規(guī)劃體系”；“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度”；“健全資源有償使用和生態(tài)補償制度”；“建立健全環(huán)境治理體系”；“健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系”；“完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度”和“生態(tài)文明體制改革的實施保障”。其中，第二到第九部分構(gòu)成了生態(tài)文明體制改革與制度創(chuàng)新所著力推進的八個主要政策議題或領(lǐng)域，也因而被稱為我國生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”。此外，第十部分“生態(tài)文明體制改革的實施保障”包括了第52～56條，即“加強對生態(tài)文明體制改革的領(lǐng)導(dǎo)”、“積極開展試點試驗”、“完善法律法規(guī)”、“加強輿論引導(dǎo)”和“加強督促落實”等五方面的內(nèi)容要求。這些條款中的政策要點包括，各有關(guān)部門依據(jù)總體方案制定更細致、可操作的單項改革方案，在鼓勵地方自主創(chuàng)新的同時將各部門自行開展的綜合性生態(tài)文明試點統(tǒng)一為國家試點試驗，完善相關(guān)法律為生態(tài)文明體制改革提供法治保障，強化中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

可以看出，到十九大之前，黨中央和國務(wù)院已經(jīng)初步完成對我國生態(tài)文明建設(shè)的愿景構(gòu)想或“頂層設(shè)計”，而十九大報告則將這種構(gòu)想或設(shè)計置于“新時代中國特色社會主義思想”的更宏大、也更堅實的理論體系基礎(chǔ)之上，并且呈現(xiàn)為一種階段性實現(xiàn)的系列目標或達致一個較高水準目標的“路線圖”。正是基于這種日漸清晰的整體設(shè)計，持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的不斷強化的政治意識形態(tài)與治國理政能力的有機組成部分，成為各級黨委、政府及其主要負責人政治與政策議事日程上的日常性工作，成為廣大人民群眾高度關(guān)注與自覺參與其中的中國特色的民生政治或環(huán)境政治。

2.加強機構(gòu)建設(shè)

體現(xiàn)與確保大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用的另一個方面是，為了生態(tài)文明建設(shè)的扎實、有序推進，尤其是生態(tài)文明體制改革與制度創(chuàng)新的展開深入，從中央到地方的各級黨和政府都必須進行必要的機構(gòu)撤并、重組與新建，也就是廣義上的機構(gòu)建設(shè)，從而逐漸構(gòu)建一個權(quán)能合理、組織有序、管理高效的推進生態(tài)文明建設(shè)黨政機構(gòu)或機構(gòu)體系。依此，“加強機構(gòu)建設(shè)”尤其是指我國生態(tài)文明建設(shè)過程中的制度化保障或促進政體（而不是作為生態(tài)文明建設(shè)長期性結(jié)果或目標的制度性呈現(xiàn)，比如生態(tài)文明的經(jīng)濟、政治、社會與文化制度形態(tài)），即對適合或有利于我國生態(tài)文明建設(shè)目標實現(xiàn)的黨政機構(gòu)形式和架構(gòu)的努力探索。而從黨代會報告、黨中央和國務(wù)院文件、習近平總書記系列論述等權(quán)威文獻對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計，以及過去十年中生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實實踐來看，黨和政府在宏觀、中觀與微觀層面上的機構(gòu)建設(shè)都做了一些值得關(guān)注的新嘗試或新突破，并構(gòu)成了對我國生態(tài)文明建設(shè)實踐的重要推動。

執(zhí)政黨或宏觀層面上機構(gòu)建設(shè)的最重要舉措，是“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”以及所屬的“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”。

“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”（簡稱“中央深改小組”），依據(jù)十八屆三中全會《決定》成立于2013年12月30日。其核心任務(wù)是，落實“充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的總要求，負責改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。十八屆“中央深改小組”由黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人習近平總書記擔任組長，3位政治局常委李克強、劉云山和張高麗擔任副組長，下設(shè)“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革”、“民主法制領(lǐng)域改革”、“文化體制改革”、“社會體制改革”、“黨的制度建設(shè)制度改革”、“紀律檢查制度改革”等6個專項小組。在新一輪全面深化改革開啟之際，組建一個如此高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，充分反映了以習近平總書記為核心的黨中央對繼續(xù)推進改革的高度重視和巨大決心——包括對改革的必要性、緊迫性和復(fù)雜性的認識。具體到生態(tài)文明建設(shè)，它隸屬于“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”，而這更多是考慮到生態(tài)文明體制改革與經(jīng)濟體制改革議題的密切相關(guān)性。

事實表明，“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”及其所屬的“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”，的確扮演了大力推進我國生態(tài)文明建設(shè)的中樞性角色。截至十九大之前，“中央深改小組”共舉行了38次會議，其中20次討論了與生態(tài)文明體制改革相關(guān)的政策議題；2017年11月20日舉行的十九屆“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”第一次會議，則討論通過了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》和《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》。十八大以來已經(jīng)常態(tài)化的是，“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”及其所屬的“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”，將生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)政策創(chuàng)議交給相關(guān)黨政部門進行擬定、修改和完善（包括舉行大量的專家咨詢討論與實地調(diào)研），然后由小組會議審批決定，并由某一個或幾個黨政部門負責具體實施。比如，2018年1月23日舉行的十九屆“中央深改小組”第二次會議審定的一個重要事項，就是通過了《中央有關(guān)部門貫徹落實黨的十九大（報告）重要改革舉措分工方案》，其中包括生態(tài)文明體制改革議題。

當然，像2015年3月《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和2015年9月《生態(tài)文明體制改革總體方案》這樣最高頂層設(shè)計意義上的權(quán)威文件，都是由中央政治局審議通過并以中共中央、國務(wù)院的名義印發(fā)的，但“中央深改小組”及其辦公室仍在文件起草、修改與完善階段發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

政府或中觀層面上機構(gòu)建設(shè)的最主要舉措，是有序推進國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的改革及其機構(gòu)建設(shè)，特別是組建一個擔負領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責、對山水林田湖進行統(tǒng)一保護與統(tǒng)一修復(fù)的權(quán)威高效機構(gòu)（體系）。

對此，習近平總書記在就十八屆三中全會《決定》做解釋性說明時明確指出，“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”。在此基礎(chǔ)上，《決定》提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”，此外還提出，“建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”，“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。據(jù)此，可以大致理解為，廣義的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革及其機構(gòu)建設(shè)，主要包括構(gòu)建自然資源資產(chǎn)管理與自然資源監(jiān)管體制（機構(gòu)）——統(tǒng)一行使全民所有權(quán)和國土空間用途管制職責（“大自然資源管理”）、以國家公園為主體的自然生態(tài)保護地（機構(gòu)）體系（“大生態(tài)”）、獨立進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法（尤其是嚴格監(jiān)管所有污染物排放）的生態(tài)環(huán)境管理制度（機構(gòu)）（“大環(huán)境”）。

應(yīng)該說，2015年3月通過的《意見》和2015年9月通過的《方案》，是對上述機構(gòu)改革與建設(shè)思路的進一步明確與細化。比如，《意見》在第14條強調(diào)了“建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”；在第19條強調(diào)了“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責任”?！斗桨浮吩诘?條強調(diào)了生態(tài)文明體制改革的重要原則，是“堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)力和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益”；在第7條強調(diào)了“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制：按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)，負責全民所有自然資源的出讓等”；在第12條強調(diào)了“建立國家公園體制：加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍”；在第13條強調(diào)了“完善自然資源監(jiān)管體制：將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責”；在第40條強調(diào)了“完善環(huán)境保護管理制度：建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護職責調(diào)整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制”。

正是在上述持續(xù)努力的基礎(chǔ)上，2017年十九大報告在生態(tài)文明體制改革新“四大戰(zhàn)略部署及任務(wù)總要求”的“著力解決突出環(huán)境問題”部分，明確強調(diào)了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，而在“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”部分，明確要求“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”、“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。結(jié)果是，2018年3月13日，十三屆全國人大第一次會議正式批準了組建新的“自然資源部”和“生態(tài)環(huán)境部”的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，其中“自然資源部”主管新組建的“國家林業(yè)和草原局”，而后者還加掛“國家公園管理局”的牌子。很顯然，這一架構(gòu)更接近于“大自然資源”、“大生態(tài)”和“大環(huán)境”的統(tǒng)一監(jiān)管的目標。

必須看到，即便是國家層面上的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革或重塑也是一個困難重重的過程。這不僅是由于現(xiàn)存黨政機構(gòu)架構(gòu)所難免會存在的部門之間職權(quán)分工甚至利益平衡上的糾結(jié)掣肘，還在于現(xiàn)存黨政機構(gòu)架構(gòu)及其治理方式與生態(tài)文明建設(shè)及其目標要求的諸多不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)或內(nèi)源性沖突。比如，現(xiàn)代行政管理體制所推崇的機構(gòu)職權(quán)條塊分割和職員權(quán)責清晰，是與生態(tài)文明理念所要求的機構(gòu)綜合施政與個體主動負責相背離或沖突的。由此也可以理解，生態(tài)文明體制改革，以及國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管（機構(gòu)）體制的重構(gòu)仍將是一個復(fù)雜而長期的過程，不會一蹴而就。

部門和地方或微觀層面上的機構(gòu)建設(shè)，其具體內(nèi)容是十分多樣化或異質(zhì)性的。但一方面，國務(wù)院各部門、地方各級黨委和政府都按照十七大報告、十八大報告、十九大報告，以及十八屆三中全會《決定》、2015年《意見》與《方案》的總體要求，或者制定了更具體細致的區(qū)域性、行業(yè)性和專題性規(guī)劃與方案，或者建立了促進各自轄區(qū)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的黨政（聯(lián)席）協(xié)調(diào)機制（比如各省市縣鄉(xiāng)四級的“生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”）或?qū)ｉT性機構(gòu)（比如貴州省貴陽市的“生態(tài)文明建設(shè)委員會”）。特別是，《方案》第51條所規(guī)定的“實行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責制”，要求以自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，對地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負責人進行（終生）問責、追責和懲罰，對全國各地的生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生了重要的推動作用。如今十分清楚的是，黨委“一把手”是生態(tài)文明建設(shè)的第一責任人，而所有造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的決策行為都是違法甚至會坐牢的。

另一方面，黨中央、國務(wù)院許多生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略部署的貫徹落實也促成或催生了一些別具特色的地方機構(gòu)或機制。這方面最值得關(guān)注的是全國各地實施或試點“河長制”和“國家公園體制”的做法。比如，江西省自2015年起開始在全省全境實施“河長制”，并將其作為大力推進生態(tài)文明建設(shè)的重要“政策抓手”。到2017年6月，全省11個設(shè)區(qū)市、118個縣市區(qū)（含非建制區(qū)）、1655個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）都制定了獨立的河長制工作方案；全省7大江河（湖泊）、114條市級河段（湖泊）、1454條縣級河段（湖泊）、10149條鄉(xiāng)級河段（湖泊），都明確設(shè)有河長（包括湖長、庫長、渠長），其中省級河長9人、市級河長116人、縣級河長983人、鄉(xiāng)級河長6970人、村級河長17287人，此外還配有河湖管護、保潔人員9.42萬人；率先設(shè)立了省河長辦副廳級專職副主任及省河長制工作處，并在11個設(shè)區(qū)市、100個縣市區(qū)設(shè)立了掛靠水利部門的河長辦；省市縣都出臺了河長會議等6項制度，并已將河（湖）長制寫入了2016年通過的《江西省水資源條例》；2017年，全省各級河長巡河督導(dǎo)、河長制工作日常監(jiān)督檢查達24萬次；部分市縣還建立了民間河長、企業(yè)河長和民間理事會，共同促進河湖管理和保護。江西省“河長制”實施的直接行政監(jiān)管功效，是強化了跨行政轄區(qū)的流域性治理和當?shù)刂黧w包括相關(guān)社區(qū)、企業(yè)的參與。

再比如，青海省圍繞“三江源國家公園”組建探索推進“國家公園體制”改革。2014年底，青海省生態(tài)領(lǐng)域改革小組專項小組正式成立，并完成國家公園體制試點構(gòu)想；2015年1月，國家發(fā)改委等13個部委將青海列為全國9個國家公園體制試點?。ㄊ校┲?；2015年4月，青海省委省政府召開專題會議，先行選擇瑪多黃河源作為試點區(qū)域，5月，組建省生態(tài)文明制度建設(shè)辦公室，集中力量編制國家公園體制試點方案，8月，試點方案正式報送；2015年12月9日，“中央深改小組”第19次會議審議通過了《三江源國家公園體制試點方案》，明確在黃河、長江、瀾滄江三大江源頭選擇典型代表區(qū)域開展國家公園體制試點，并提出了“一園三區(qū)”（范圍跨越玉樹藏族自治州治多縣和曲麻萊縣、果洛藏族自治州瑪多縣、玉樹藏族自治州雜多縣）的構(gòu)架；2016年4月14日，青海三江源國家公園體制試點正式啟動，省委省政府為此成立了由省委書記駱惠寧、省長郝鵬擔任雙組長的“三江源國家公園體制試點領(lǐng)導(dǎo)小組”，并由省環(huán)保廳廳長擔任小組辦公室主任；依據(jù)《試點方案》，所有劃入國家公園的冰川、河流、濕地、草原、森林等自然資源為國家所有、全民共享，所有權(quán)由中央政府直接行使，試點期間由中央政府委托青海省政府代行，在省級層面上將依托三江源國家級自然保護區(qū)管理局組建省政府直接管理的三江源國家公園管理局，對公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進行保護、管理和運營。青海省“國家公園體制”試點的著力點，是構(gòu)建一種歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的生態(tài)保護管理體制，徹底改變?nèi)吹貐^(qū)政出多門、多頭管理等弊端，通過體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)自然資產(chǎn)監(jiān)管和國土空間用途管制的“兩個統(tǒng)一行使”。

3. 強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

體現(xiàn)與確保大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用的第三個方面，是強化生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略舉措部署與貫徹落實上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而形成黨政之間、中央地方之間、政策部門（領(lǐng)域）之間、地域之間的“正向合力”。應(yīng)該說，這既是過去很長時間內(nèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與治理體系及其能力現(xiàn)代化上的一個結(jié)構(gòu)性短板，也是我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)需要著力解決的一個突出問題。值得注意的是，十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央出臺了一系列重大體制機制創(chuàng)新舉措，使得我們黨和政府大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平與能力大幅度提高。

在黨政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，除了成立高規(guī)格的“中央深改小組”及其“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”，并發(fā)揮其“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，負責生態(tài)文明體制改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，還明確提出各級地方黨委政府主要成員“黨政同責”的政治要求。對此，2015年通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第51條明確規(guī)定：“實行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責制?！睂τ谶@一條款的具體意涵可大致從如下兩個層面來理解：一是對于轄區(qū)或部門內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)目標任務(wù)，黨委和行政主要負責人肩負著同等的貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)責任，因而需要接受同樣標準的生態(tài)文明績效評價考核，二是履行轄區(qū)或部門內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護法制與行政監(jiān)管職責時，黨委和行政主要負責人的重大決策具有同等的遵法守紀責任，因而需要接受同樣標準的國家法律與黨內(nèi)規(guī)章的獎懲約束。換言之，前者是更為原則性的政治領(lǐng)導(dǎo)責任，后者是更為具體和剛性的法律領(lǐng)導(dǎo)責任。相應(yīng)地，地方或部門的黨委與行政主要負責人在生態(tài)文明建設(shè)議題上的失職或瀆職，可能會面臨著誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分、刑事責任等不同形式的同等程度問責或（終生）追責。

“黨政同責”理念在我國最早應(yīng)用于安全生產(chǎn)、計劃生育、食品安全等重大敏感政策議題，而它正式進入環(huán)保領(lǐng)域是2015年的全國環(huán)境保護工作會議。這主要是針對有些地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責落實不到位、對其考核問題也不到位的情況，希望通過推動“黨政同責”、“一崗雙責”，把生態(tài)文明建設(shè)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容、加大資源消耗與生態(tài)環(huán)境保護指標在其績效考核中的權(quán)重、追究任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量惡化的領(lǐng)導(dǎo)干部的責任等舉措，來促成黨政“一把手”齊抓共管環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的新格局。為此，“中央深改小組”2015年7月審議通過了《環(huán)境保護督察方案》（試行）和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責任追究辦法》（試行）等文件，其中要求嚴格落實環(huán)境保護主體責任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標責任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)干部責任和監(jiān)管責任。這是我國首次在環(huán)保文件中提出“黨政同責”和“一崗雙責”；2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，明確生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核實行黨政同責，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責，按照客觀公正、科學規(guī)范、突出重點、注重實效、獎懲并舉的原則進行。

“黨政同責”并不是無視黨委政府在環(huán)境保護與生態(tài)文明建設(shè)上的具體責任差別——黨委重在把握全局的領(lǐng)導(dǎo)責任，主要體現(xiàn)在思想領(lǐng)導(dǎo)、方向領(lǐng)導(dǎo)、組織保障和宣傳教育等，而政府重在具體工作的監(jiān)管實施，主要體現(xiàn)在制定規(guī)劃、部署執(zhí)行、嚴格考核和依法監(jiān)督等。但從根本上講，推進環(huán)保和生態(tài)文明建設(shè)理應(yīng)“黨政同責”，因為只有黨政同心同力，社會協(xié)力共進，永久留住綠水青山、碧水藍天的生態(tài)文明建設(shè)目標才能真正

實現(xiàn)。

這方面的一個代表性實例是國家與甘肅省2015年初對騰格里沙漠腹地排放污水案的嚴肅處理。經(jīng)調(diào)查認定，武威市委、市政府負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任、涼州區(qū)委、區(qū)政府負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任、甘肅省環(huán)保廳負有重要監(jiān)管責任、武威市環(huán)保局負有主要監(jiān)管責任、涼州區(qū)環(huán)保局負有直接監(jiān)管責任，共14名國家機關(guān)工作人員依法依紀受到追責。與以往不同的是，兩級地方黨委都成為問責追責的對象。此外，2017年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，并對有關(guān)責任人作出嚴肅處理。主要措施包括，責成甘肅省委、省政府向黨中央作出深刻檢查，時任省委和省政府主要負責同志認真反思、汲取教訓；現(xiàn)任副省長楊子興、時任副省長李榮燦、時任常務(wù)副省長羅笑虎（均是省委常委）等黨政高級官員，被追查領(lǐng)導(dǎo)責任；另外8名負有主要領(lǐng)導(dǎo)責任的責任人也被嚴肅問責，其中張掖市委原書記、張掖市肅南縣委書記、武威市天?？h委書記都受到黨內(nèi)嚴重警告處分。

在政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，一個重大舉措是適時引入了“中央環(huán)保督察制度”。作為加強生態(tài)文明建設(shè)的一項制度性安排——2015年通過的《生態(tài)文明體制改革方案》第51條明確規(guī)定了“建立國家環(huán)境保護督察制度”，“中央深改小組”2015年7月審議通過了《環(huán)保督察方案》（試行），并自年底開始首先在河北省引入了“中央環(huán)保督察”制度，而到2017年10月十九大之前，已經(jīng)實現(xiàn)了對全國31個省區(qū)市的全覆蓋，前后四批環(huán)保督察共收到群眾的各類舉報13.5萬件，問責處理了上萬人。

比如，2016年第一批中央環(huán)保督察工作組建了8個督查組，組長分別由陸浩、楊松、吳新雄、李家祥、王萬賓、姜偉新、賈治邦、蔣巨峰等同志擔任，副組長由環(huán)境保護部副部長黃潤秋、翟青、趙英民等同志擔任，分別負責對內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8個省（自治區(qū)）開展環(huán)境保護督察工作。根據(jù)安排，環(huán)境保護督察進駐時間為1個月左右。督察進駐期間，各督察組分別設(shè)立專門值班電話和郵政信箱，受理被督察省（自治區(qū)）環(huán)境保護方面的來信來電，受理舉報電話時間為每天8：00至20：00。在督察工作動員會上，各位組長強調(diào)，環(huán)境保護督察是黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作的一項重大制度安排，通過督察，重點了解省級黨委和政府貫徹落實國家環(huán)境保護決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責任情況，推動被督察地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作，促進綠色發(fā)展。在具體督察中，堅持問題導(dǎo)向，重點盯住中央高度關(guān)注、群眾反映強烈、社會影響惡劣的突出環(huán)境問題及其處理情況；重點檢查環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)惡化趨勢的區(qū)域流域及整治情況；重點督察地方黨委和政府及其有關(guān)部門環(huán)保不作為、亂作為的情況；重點了解地方落實環(huán)境保護黨政同責和一崗雙責、嚴格責任追究等情況。8個?。ㄗ灾螀^(qū)）黨委書記均作了表態(tài)講話，要求所在?。ㄗ灾螀^(qū)）各級黨委、政府和有關(guān)部門要堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署和習近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示批示精神，統(tǒng)一思想，提高認識，全力做好督察配合，確保督察工作順利推進、取得實效。此前，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗專門組織召開會議，對做好今年第一批環(huán)境保護督察工作進行了動員部署。督察結(jié)束后，各小組向受督察省（自治區(qū)）黨委、政府反饋了所發(fā)現(xiàn)的主要問題及相關(guān)線索，而受督察?。ㄗ灾螀^(qū)）黨委、政府則向黨中央、國務(wù)院提出明確具體的限期整改方案。

總體而言，“中央環(huán)保督察”制度產(chǎn)生了如下三個方面的積極效果：一是提升了地方黨委政府的環(huán)保責任。通過督察，強化了地方落實生態(tài)文明建設(shè)理念和綠色發(fā)展理念，落實“黨政同責”和“一崗雙責”，落實環(huán)保主體責任。二是推動解決了一大批環(huán)境問題，比如水污染問題、自然保護區(qū)違法違規(guī)建設(shè)問題、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多問題、環(huán)境治理做“表面功夫”問題等。三是推動地方建立環(huán)保的長效機制。在中央督察效應(yīng)帶動下，在十九大之前，全國21個省份出臺了有關(guān)環(huán)境保護職責分工的文件，24個省份出臺了省級環(huán)境保護督察方案，24個省份出臺了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究細則。這些文件的出臺實施，壓實了地方各級政府和部門的環(huán)保責任，初步促成了中央和省級兩級環(huán)保督察的大格局。

在改革舉措統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，一個標志性舉措是強化對各種生態(tài)文明試驗區(qū)的統(tǒng)一管理。對此，2015年3月通過的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》第33條強調(diào)，“探索有效模式：抓緊制定生態(tài)文明體制改革總體方案，深入開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，研究不同發(fā)展階段、資源環(huán)境稟賦、主體功能定位地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的有效模式。各地區(qū)要抓住制約本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸，在生態(tài)文明制度創(chuàng)新方面積極實踐，力爭取得重大突破。及時總結(jié)有效做法和成功經(jīng)驗，完善政策措施，形成有效模式，加大推廣力度”，而2015年9月通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第53條則明確要求，“積極開展試點試驗：充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，鼓勵各地區(qū)按照本方案的改革方向，從本地實際出發(fā)，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為重點，發(fā)揮主動性，積極探索和推動生態(tài)文明體制改革，其中需要法律授權(quán)的按規(guī)定程序辦理。將各部門自行開展的綜合性生態(tài)文明試點統(tǒng)一為國家試點試驗，各部門要根據(jù)各自職責予以指導(dǎo)和推動”。這其中的一個關(guān)鍵性政策就是自2018年起取消此前由各個部委組織實施的生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)或先行區(qū)試點。

“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”，泛指由國家部委組織實施的或各省市自治區(qū)自主確立的不同形式的生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)或先行示范區(qū)。其中最具權(quán)威性的，是由環(huán)保部主持的“全國生態(tài)文明建設(shè)（試點）示范區(qū)”、發(fā)改委等七部委聯(lián)合主持的“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)”、水利部主持的“全國水生態(tài)文明建設(shè)試點城市”、國土資源部主持的“國家級海洋生態(tài)文明示范區(qū)”等。

比如，環(huán)保部主持的“全國生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)”，可以追溯到1999年初海南省率先啟動的“生態(tài)省（市縣）”建設(shè)。2008年，環(huán)保部制定發(fā)布了《關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見》，決定組織實施全國生態(tài)文明建設(shè)的試點。2013年6月，經(jīng)中央批準“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)”正式更名為“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”。截至2013年10月，環(huán)保部先后六批共批準了125個“全國生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)”，其中包括19個地市級和2個跨行政區(qū)域或流域的試點，但并沒有涵蓋整個省市自治區(qū)范圍的省域性試點，并且在地域上集中于江蘇、浙江、遼寧、廣東和四川等?。?0%）?！笆舜蟆币院螅瑖移渌课黠@增強了對生態(tài)文明建設(shè)試點工作的重視，紛紛出臺自己的示范區(qū)試點規(guī)劃或方案。比如，2013年12月，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局等六部委，共同提出了依托“國家主體功能區(qū)規(guī)劃”的“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）”。2014年6月，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）的通知》，正式啟動生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。結(jié)果是，包括北京市密云區(qū)等在內(nèi)的57個地區(qū)成功入選第一批試點（其中福建省和湖州市的方案分別由國務(wù)院和六部委聯(lián)合發(fā)文先期予以批準），包括北京市懷柔區(qū)等在內(nèi)的45個地區(qū)成功入選第二批試點（期間增加“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”變?yōu)槠卟课@樣，共計102個行政區(qū)域、流域或生態(tài)區(qū)域加入了試點。

如果說環(huán)保部的示范區(qū)方案和國家發(fā)改委的先行區(qū)方案各有千秋——前者更多強調(diào)了從生態(tài)縣（市區(qū)）到生態(tài)文明縣（市區(qū)）、從縣到市州再到省的逐級過渡或選拔（即“門檻”），而后者則容納了更多的地級市以上行政區(qū)域和更多的流域性或生態(tài)敏感性區(qū)域，那么，水利部和國土資源部等部委的示范試點方案，就具有明顯的“元素性”生態(tài)文明建設(shè)示范的特征，因而其缺陷是非常明顯的，甚至可以說是根本性的——那就是，對于現(xiàn)實中一個地理或行政空間稍微大一些的區(qū)域來說，進行孤立的元素性生態(tài)文明建設(shè)是很難實施甚或想象的。而且從公共政策的視角來說，生態(tài)文明建設(shè)及其試點上的“政出多門”同樣不僅會向各地政府與民眾傳遞出“多重聲音”，還會造成基層政策執(zhí)行者和具體實踐者的無所適從，從而大大降低政策落實的效率甚至大眾合法性。正因為如此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年8月印發(fā)了《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》及《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，2017年10月又印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案》和《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（貴州）實施方案》，意味著福建、江西和貴州作為全國首批國家生態(tài)文明試驗區(qū)（?。┤鎲舆\作。

4. 拓展國際合作

體現(xiàn)與確保大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用的第四個方面，是深化與拓寬我國生態(tài)文明建設(shè)政策議題上的國際對話、交流和合作，從而在為各種重大舉措出臺實施創(chuàng)造有利國際環(huán)境的同時，爭取與擴大我們在全球綠色議題上的話語權(quán)和“軟實力”。對此，2012年十八大報告已經(jīng)提出努力構(gòu)建“人類命運共同體”和新型國際關(guān)系的總體思路，而2015年3月通過的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》第34條則明確要求“廣泛開展國際合作：統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，以全球視野加快推進生態(tài)文明建設(shè)，樹立負責任大國形象，把綠色發(fā)展轉(zhuǎn)化為新的綜合國力、綜合影響力和國際競爭新優(yōu)勢。發(fā)揚包容互鑒、合作共贏的精神，加強與世界各國在生態(tài)文明領(lǐng)域的對話交流和務(wù)實合作，引進先進技術(shù)裝備和管理經(jīng)驗，促進全球生態(tài)安全。加強南南合作，開展綠色援助，對其他發(fā)展中國家提供支持和幫助”。自十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央這方面新策頻出，不僅贏得了國際社會的廣泛認可尊重，也使得我國日益成為“全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者、引領(lǐng)者”。尤其是，“推動構(gòu)建人類命運共同體”作為新時代中國特色社會主義思想及其基本方略的重要組成部分，已經(jīng)成為我國參與包括生態(tài)文明建設(shè)議題在內(nèi)的全球環(huán)境治理與合作的理論指南。

2015年9月，在紀念聯(lián)合國成立70周年的聯(lián)大一般性辯論中，習近平主席發(fā)表了題為“攜手構(gòu)建合作共贏新伙伴、同心打造人類命運共同體”的講話。其中不僅明確強調(diào)了人類命運共同體理念對于創(chuàng)建合作共贏新型國際（伙伴）關(guān)系的統(tǒng)領(lǐng)性意義，而且提出了對這種新型關(guān)系架構(gòu)的更為豐富的“五大支柱”闡釋：“我們要繼承和弘揚聯(lián)合國憲章的宗旨和原則，構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，打造人類命運共同體。為此，我們需要作出以下努力：我們要建立平等相待、互商互諒的伙伴關(guān)系…；我們要營造公道正義、共建共享的安全格局…；我們要謀求開放創(chuàng)新、包容互惠的發(fā)展前景…；我們要促進和而不同、兼收并蓄的文明交流…；我們要構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系?！?/p>

2017年十九大報告第三部分“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”中，將“推動構(gòu)建新型國際關(guān)系、推動構(gòu)建人類命運共同體”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的核心意涵與基本方略之一?！爸袊嗣竦膲粝胪澜绺鲊嗣竦膲粝胂⑾⑾嗤?，實現(xiàn)中國夢離不開和平的國際環(huán)境和穩(wěn)定的國際秩序。必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，始終不渝走和平發(fā)展道路、奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，堅持正確義利觀，樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，謀求開放創(chuàng)新、包容互惠的發(fā)展前景，促進和而不同、兼收并蓄的文明交流，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者。”因而，與十八大報告相比，這段論述更系統(tǒng)地概括了我國堅持推動構(gòu)建“人類命運共同體”的主要理念、目標與戰(zhàn)略定位：我們所期望和追求的是一個和平發(fā)展、包容開放、合作共贏、尊崇自然的世界，而這意味著我們將倡導(dǎo)踐行一種新的和平觀、安全觀、義利觀、文明觀、資源環(huán)境觀，相應(yīng)地，中國要成為“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者”。

此外，十九大報告第十二大部分“堅持和平發(fā)展道路、推動構(gòu)建人類命運共同體”，既明確強調(diào)“中國將高舉和平、發(fā)展、合作、共贏的旗幟，恪守維護世界和平、促進共同發(fā)展的外交政策宗旨，堅定不移在和平共處五項原則基礎(chǔ)上發(fā)展同各國的友好合作，推動建設(shè)相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關(guān)系”，也真誠呼吁“各國人民同心協(xié)力，構(gòu)建人類命運共同體，建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”。此外，它還申明，“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設(shè)，積極促進‘一帶一路國際合作，努力實現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力”。

生態(tài)文明建設(shè)視域下我國更積極參與國際合作的第一個議題領(lǐng)域，是全球氣候變化應(yīng)對，尤其是2015年底聯(lián)合國《巴黎協(xié)定》的談判、簽訂與實施。我國是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》首批締約方之一，也是聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)起國之一，一直是倡導(dǎo)建立公平合理的新型全球氣候治理體系的推動者，在推進全球治理實踐中發(fā)揮了不可替代的巨大作用。當然，直到2010年代初，尤其是2009年聯(lián)合國哥本哈根氣候大會前后，我國政府在國際氣候變化應(yīng)對談判中更多強調(diào)的是歐美發(fā)達國家率先減少溫室氣體排放并承擔向發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化幫助的義務(wù)。而十八大以后，以習近平總書記為核心的黨中央審時度勢，結(jié)合國內(nèi)大力推進生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要，逐步調(diào)整我國政府對于“后京都時代”國際氣候變化應(yīng)對新框架的立場，包括準備主動承擔更大的國際責任。依此，2014年6月、11月，中國與英國、美國發(fā)布了《中英氣候變化聯(lián)合聲明》、《中美氣候變化聯(lián)合聲明》；2015年6月、11月，中國與歐盟、法國發(fā)布了《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》、《中法元首氣候變化聯(lián)合聲明》，攜手巴黎氣候大會達成一項富有雄心、具有法律約束力的協(xié)議。習近平主席多次就此與有關(guān)國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表聯(lián)合聲明，并于2015年11月29日出席巴黎氣候變化大會開幕式，系統(tǒng)闡述了加強合作應(yīng)對氣候變化的中國主張。我國政府的主動積極努力，為《巴黎協(xié)定》的最終達成與付諸實施發(fā)揮了巨大推動作用。

2017年6月，在美國特朗普政府宣布退出的情況下，我國政府仍然明確表示，《巴黎協(xié)定》所倡導(dǎo)的全球綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的大趨勢與中國生態(tài)文明建設(shè)理念相符，無論其它國家立場如何變化，我國都將繼續(xù)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，立足自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，采取切實措施加強國內(nèi)應(yīng)對氣候變化行動，認真履行《巴黎協(xié)定》，因而已成為全球氣候變化應(yīng)對《巴黎協(xié)定》框架或秩序的堅定維護者和推動者。

生態(tài)文明建設(shè)視域下我國更積極參與國際合作的另一個議題領(lǐng)域，是聯(lián)合國框架下的全球環(huán)境治理與可持續(xù)發(fā)展合作。在可持續(xù)發(fā)展議題領(lǐng)域，進入21世紀以來聯(lián)合國框架下的兩個主要合作框架與機制，分別是2000年9月達成的、為期15年的《千年發(fā)展目標》和2015年9月達成的、同樣為期15年的《可持續(xù)發(fā)展目標》。前者共包括八大目標，致力于國際社會團結(jié)協(xié)作，應(yīng)對貧困問題，而后者共包括17個主要目標，致力于在千年發(fā)展目標到期之后繼續(xù)指導(dǎo)2015～2030年的全球發(fā)展工作，尤其是以綜合方式徹底解決社會、經(jīng)濟和環(huán)境三個維度的發(fā)展問題，轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路。

可持續(xù)發(fā)展在我國發(fā)展進程中的戰(zhàn)略性地位由來已久，其歷史脈絡(luò)可以追溯到1992年舉行的聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展大會，以及所通過的《21世紀議程》。我國依此制定了發(fā)展中國家的第一個國家可持續(xù)發(fā)展議程，并盡最大努力貫徹落實。自2008年以來，面對波及范圍廣、影響程度深、沖擊強度大的國際性金融危機，中國政府大力推進各項改革以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并積極參與應(yīng)對金融危機的國際合作，堅決推進落實聯(lián)合國千年發(fā)展目標。自黨的十八大以來，結(jié)合大力推進生態(tài)文明建設(shè)，中國政府更加強調(diào)通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、擴大內(nèi)需、改善民生等重大舉措促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并堅定支持聯(lián)合國在國際發(fā)展協(xié)調(diào)中的作用以及在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的主渠道地位，推動全球可持續(xù)發(fā)展和綠色增長。

尤其是，習近平主席高度重視我國在聯(lián)合國框架下的可持續(xù)發(fā)展國際合作，應(yīng)邀出席2015年9月25日在聯(lián)合國紐約總部舉行的全球峰會并做了“謀共同永續(xù)發(fā)展、做合作共贏伙伴”的演講。其中，他明確提出了落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的中國方面的四點原則主張和五條具體建議：即增強各國發(fā)展能力、改善國際發(fā)展環(huán)境、優(yōu)化發(fā)展伙伴關(guān)系、健全發(fā)展協(xié)調(diào)機制和中國將設(shè)立“南南合作援助基金”（首期20億美元）、中國將繼續(xù)增加對最不發(fā)達國家投資（力爭2030年達到120億美元）、中國將免除對有關(guān)最不發(fā)達國家等截至2015年底到期未還的政府間無息貸款債務(wù)、中國將設(shè)立國際發(fā)展知識中心、中國倡議探討構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，等等。

可以說，從千年發(fā)展目標到2030年可持續(xù)發(fā)展目標，多年來中國一直通過實際行動推進落實聯(lián)合國的發(fā)展議程，一方面將聯(lián)合國千年發(fā)展目標和2030年可持續(xù)發(fā)展目標分別與我國的“十二五”和“十三五”規(guī)劃相結(jié)合，通過穩(wěn)步推進全方位改革創(chuàng)新的手段，來改善國內(nèi)發(fā)展模式，提高發(fā)展水平，實現(xiàn)國內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展，另一方面通過援助和減息等手段促進和幫助更多發(fā)展中國家應(yīng)對國際金融危機，助推聯(lián)合國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。可以想見，隨著我國改革開放進程的不斷深入和生態(tài)文明建設(shè)的全面有序推進，我們將進一步拓展與包括聯(lián)合國在內(nèi)的各國政府、國際機構(gòu)、非政府組織等就全球環(huán)境治理與可持續(xù)發(fā)展議題的國際合作，共同促進全球生態(tài)文明建設(shè)水平的逐漸提高。

此外，“一帶一路”倡議框架下的綠色議題合作，正在成為我國著力推進的全球生態(tài)文明建設(shè)的另一個重要渠道或平臺。而黨和政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用及其發(fā)揮的一個突出例證，是我國政府近年來所倡導(dǎo)的綠色“一帶一路”建設(shè)。

2017年4月26日，環(huán)保部、外交部、發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合推出“關(guān)于推進綠色‘一帶一路建設(shè)的指導(dǎo)意見”。該文件明確提出，要“全面推進‘五通綠色化進程，建設(shè)生態(tài)環(huán)保交流合作、風險防范和服務(wù)支撐體系，搭建溝通對話、信息支撐、產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作平臺，推動構(gòu)建政府引導(dǎo)、企業(yè)推動、民間促進的立體合作格局”。至于如何全面服務(wù)“五通”，它強調(diào)了如下5個具體舉措：一是突出生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)保政策溝通，促進民心相通；二是做好基礎(chǔ)工作，優(yōu)化產(chǎn)能布局，防范生態(tài)環(huán)境風險；三是推進綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保障；四是推進綠色貿(mào)易發(fā)展，促進可持續(xù)生產(chǎn)和消費；五是加強對外投資的環(huán)境管理，促進綠色金融體系發(fā)展。而對于強化海外企業(yè)行為綠色指引、鼓勵企業(yè)采取自愿性措施，它也強調(diào)指出：鼓勵環(huán)保企業(yè)開拓沿線國家市場，引導(dǎo)優(yōu)勢環(huán)保產(chǎn)業(yè)群式“走出去”；落實《對外投資合作環(huán)境保護指南》，推動企業(yè)自覺遵守當?shù)丨h(huán)保法律法規(guī)、標準和規(guī)范，履行環(huán)境社會責任、發(fā)布年度環(huán)境報告；鼓勵企業(yè)優(yōu)先采用低碳、節(jié)能、環(huán)保、綠色的材料與技術(shù)工藝；加強生物多樣性保護，優(yōu)先采取就地、就近保護措施，做好生態(tài)恢復(fù)；引導(dǎo)企業(yè)加大應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域重大技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。

因而，在“一帶一路”倡議實施過程中主動構(gòu)建傳播“人類命運共同體”或全球生態(tài)文明意識，已經(jīng)成為我國政府的一種確定政策，也就是所謂的綠色“一帶一路”建設(shè)。當然，目前的這些政策規(guī)定還有一個不斷細化和標準提高的過程，并且需要根據(jù)我國海外投資企業(yè)的踐行情況做出適時適度的調(diào)整。

（本文作者系北京大學馬克思主義學院教授、博導(dǎo)）